萬國威，裴婷昊

（南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，天津，300350）

近年來，相繼爆發(fā)的畢節(jié)留守兒童集體自殺事件、溫州“狼爸”虐童事件、南京餓死女童事件、北京中關(guān)村二小霸凌事件和上海攜程親子園事件在引起社會軒然大波的同時，也突顯了中國兒童福利制度的脆弱。中國政府及時意識到了這一問題，并針對兒童福利政策進(jìn)行了積極部署。2017年10月18日，習(xí)近平總書記在十九大報告中將“幼有所育”作為中國共產(chǎn)黨下一階段的重要民生保障項目。[1]2018年10月31日，民政部部長黃樹賢在《學(xué)習(xí)時報》上的發(fā)文指出，“兒童福利保障對象將由孤殘兒童、農(nóng)村留守兒童、困境兒童向全體兒童擴(kuò)展”。[2]2018年12月31日，民政部又在新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革中增設(shè)了“兒童福利司”作為兒童福利的主管部門。[3]這預(yù)示著中國未來的兒童福利制度將迎來新的建設(shè)高潮。那么，中國當(dāng)前的兒童福利制度緣何如此？是否具有歷史局限性？在實踐中存在哪些經(jīng)驗與困境？未來應(yīng)當(dāng)如何迎合時代發(fā)展而轉(zhuǎn)向？本研究將基于理論解析與經(jīng)驗總結(jié)來回答上述問題。

一、中國兒童福利制度的歷史局限

從世界范圍來看，基于“兒童利益最大化”原則的兒童保護(hù)業(yè)已成為各國社會政策的普遍共識。聯(lián)合國1986年頒布的《關(guān)于兒童保護(hù)和兒童福利、特別是國內(nèi)和國際寄養(yǎng)和收養(yǎng)辦法的社會和法律原則宣言》就明確指出“每個國家均應(yīng)給予家庭和兒童福利高度優(yōu)先地位”；1990年通過的《兒童權(quán)利公約》再次提出“締約國應(yīng)保護(hù)兒童免遭有損兒童福利的任意方面的一切其他形式的剝削之害”。[4-5]與此同時，各國也相繼出臺了專門性的兒童法案來保障其合法權(quán)益，如新西蘭的《兒童與青少年法》(1974)、澳大利亞的《家庭法》(1975)、英國的《兒童法》(1989)、德國的《兒童與青少年福利法》(1990)、韓國的《兒童福利法》(2000)和中國的《未成年人保護(hù)法》(2006)。這些法案都為有效提升各國兒童福祉提供了法律依據(jù)，并在實踐中發(fā)揮著不可替代的作用。

然而，如果細(xì)致對比中西方法案即可發(fā)現(xiàn)，中國多采取“兒童保護(hù)”的概念，而西方各國多運用“兒童福利”的詞匯。兩種概念表述的差別來自于中西方行政機(jī)構(gòu)對于“兒童福利”的理解不同。其中，中國所堅持的狹義兒童福利僅被界定為“由特定形態(tài)的機(jī)構(gòu)向特殊的兒童群體提供的一種特定服務(wù)”[6]；而西方各國所推崇的廣義概念則將其界定為“一切針對全體兒童的，促進(jìn)和保障兒童生理、心理以及社會潛能得到最佳發(fā)展的各種方式和設(shè)計”[7]。中西方兩種概念衍生出的制度，事實上反映出兒童福利制度是補(bǔ)缺型還是普惠型，二者存在著三個顯著的區(qū)別。一是狹義兒童福利的保障對象傳統(tǒng)上僅為孤殘兒童、遺棄兒童、流浪兒童等極少數(shù)失依人群，近年來雖然在范圍上有所擴(kuò)大，但也僅僅是將家庭困境兒童、個體困境兒童和家庭監(jiān)護(hù)困境兒童等三類兒童含納其中，[8]而廣義兒童福利則面向包括困境兒童在內(nèi)的所有兒童。二是狹義概念的福利提供類型往往比較單一，多為針對困境兒童的養(yǎng)育補(bǔ)貼和基本的照顧服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)和教育服務(wù)，而廣義兒童福利則包含豐沛的養(yǎng)育津貼、健康津貼、基本生活服務(wù)、健康服務(wù)、家庭生活服務(wù)、教育服務(wù)、休閑娛樂服務(wù)、社會融入服務(wù)、心理發(fā)展服務(wù)和免予剝削服務(wù)。[9]三是狹義兒童福利的提供主體主要為機(jī)構(gòu)或機(jī)構(gòu)委托的寄養(yǎng)家庭，“院內(nèi)養(yǎng)育”的痕跡較為濃厚，而廣義兒童福利則直接面向兒童、家庭或家庭所在的社區(qū)。因此可以說，中西方兒童福利是以狹義概念和廣義概念為理論表象、以補(bǔ)缺型福利和普惠型福利為內(nèi)在邏輯的制度區(qū)分。這種典型的差異決定了中西方兒童福利在理念設(shè)計、投資規(guī)模、建設(shè)重點和發(fā)展脈絡(luò)上均表現(xiàn)出了巨大的分化。

中國之所以選擇并長期堅持補(bǔ)缺型兒童福利制度，與改革開放以來的特定歷史條件有關(guān)。首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的有限性使得補(bǔ)缺型兒童福利成為一種必然。從社會支出來看，面向人群更為廣泛且更加重視收入與服務(wù)平衡的普惠型制度在財政上更為奢侈，對于各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及其財政收入具有更高的要求，故即使英國、丹麥、瑞典等西歐發(fā)達(dá)國家也普遍是在人均GDP達(dá)到1 412美元至2 316美元時才建立普惠型兒童福利；而日本與韓國等東亞國家的“兒童福利元年”，其人均GDP甚至分別達(dá)到了3 470美元和8 134美元。[10]考慮到中國購買力水平不高及2000年人均GDP不到1 000美元的國情，中國難以在21世紀(jì)以前就建立普惠型兒童福利。[11]其次，補(bǔ)缺型兒童福利制度符合基于轉(zhuǎn)型成本的政治考量。中國自建國以來就建設(shè)了一套基于計劃經(jīng)濟(jì)而形成的“國家—單位/集體—家庭”的福利傳輸機(jī)制。盡管在職業(yè)身份與城鄉(xiāng)戶籍方面呈現(xiàn)出福利提供上的差異，但這種廣泛依靠家庭互濟(jì)來降低國家育兒成本的手段仍然保證了絕大多數(shù)兒童的基本福祉，國家只需要為“漏網(wǎng)”的孤棄兒童建立院內(nèi)養(yǎng)育制度即可。改革開放開始后，受困于經(jīng)濟(jì)為中心的建設(shè)目標(biāo)，社會保障制度的轉(zhuǎn)型也需要充分降低財政負(fù)擔(dān)，優(yōu)先發(fā)展與勞動人口工資水平相掛鉤的社會保險制度，有策略地降低花費較高的社會福利服務(wù)項目在單位制改革中也被優(yōu)先考慮；加之21世紀(jì)以前家庭物資的普遍匱乏，還未能充分轉(zhuǎn)化為育兒能力的差異，故保持補(bǔ)缺型兒童福利的低投資性質(zhì)對于經(jīng)濟(jì)建設(shè)極為有利。最后，補(bǔ)缺型兒童福利制度符合東亞各國長期遵循的福利文化。東亞各國在社會福利建設(shè)過程中，重生產(chǎn)屬性而輕保障屬性、重家庭養(yǎng)育而輕機(jī)構(gòu)養(yǎng)育，以及重集體意識而輕個體意識的福利特征在育兒領(lǐng)域表現(xiàn)得淋漓盡致。在“自力更生”的儒教觀念的影響下，兒童既被普遍視為家庭福利的傳遞終端也被視為是家庭的“附屬品”。在此基礎(chǔ)上，東亞各國在社會福利投資領(lǐng)域，尤其是兒童、老人等可由家庭私領(lǐng)域替代照料的投資領(lǐng)域中，同比西方各國其投資更為謹(jǐn)慎。一個典型的例證就是亞洲國家社會福利的開支往往僅在GDP的5%以內(nèi)，給予弱勢人群的財政支持水平僅為聯(lián)合國規(guī)定水平的35%。[12]

這一歷史局限性不但決定了中國兒童福利制度在現(xiàn)行社會保障框架中的邊緣位置，也使得兒童福利的財政投資規(guī)模極為有限。2017年，財政部公布的一般公共預(yù)算支出中“社會保障與就業(yè)”的支出總額為24 611.68億元，約占總體財政支出的12.12%，這一比例不但同比2011年的10.17%有所提升，而且在各類統(tǒng)計項目中也僅次于教育投資的30 153.18億元而位列第二位；[13]如果加上計入其他項目中的“財政對基本醫(yī)療保險基金的補(bǔ)助”(5 024.08億元)、“醫(yī)療救助支出”(320.91億元)、“保障性安居工程支出”(3 791.56億元)及“住房公積金及住房補(bǔ)貼”(2 494.98億元)，[13]中國與西方相對應(yīng)的廣義社會福利的投資規(guī)模已經(jīng)達(dá)到了36 243.21億元，大致占據(jù)總體財政支出的17.85%。該比例與美國的16.20%、加拿大的16.86%、日本的18.70%和英國的20.54%大致類似，同比德國的26.16%、瑞典的27.30%和法國的28.40%略為偏低，[14]未顯示出宏觀投資規(guī)模的巨大落差。真正的癥結(jié)來自于財政投資結(jié)構(gòu)。2017年我國行政事業(yè)單位離退休人員花費為7 578.95億元，行政事業(yè)費花費達(dá)1 763.38億元，養(yǎng)老補(bǔ)貼與醫(yī)療保險補(bǔ)貼分別為7 448.66億元和5 024.08億元，四者累計占據(jù)廣義社會福利的六成左右。而中國的兒童福利投資規(guī)模僅為57.17億元，約為狹義社會福利(民政福利)投資額的8.38%，約為社會保障和就業(yè)投資的0.23%，約為廣義社會福利的0.16%，約為全國財政支出的0.28‰。[13]這與西方各國近年來從“老年人的福利國家”轉(zhuǎn)向“兒童的福利國家”的社會投資規(guī)律嚴(yán)重不符[15]，并顯示中國兒童福利制度囿于特定歷史條件而生成的邊緣性政策定位已經(jīng)成為嚴(yán)重威脅兒童福利制度有效運轉(zhuǎn)及兒童健康成長的痼疾。

二、中國兒童福利制度的地方實踐

近十余年來，中國政府逐步認(rèn)識到了轉(zhuǎn)型社會的潛在風(fēng)險，并對既有政策進(jìn)行了有力的改革。2007年，民政部提出了“適度普惠型”社會福利的建設(shè)目標(biāo)，試圖擴(kuò)展兒童、老年人和殘疾人的保障邊界。2008年開始，民政部連續(xù)頒布《兒童社會福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》《關(guān)于制定福利機(jī)構(gòu)兒童最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于開展孤殘兒童護(hù)理員職業(yè)技能培訓(xùn)和鑒定工作的意見》，為兒童福利服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化提供了基本規(guī)范。2010年，民政部啟動了“中國兒童福利示范區(qū)項目”，在山西運城、河南洛陽、河南駐馬店、四川涼山、云南德宏和新疆伊犁的120個村進(jìn)行了兒童福利的試點，兒童福利從院內(nèi)安置轉(zhuǎn)向院外安置。[16]2016年，國務(wù)院先后頒布《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》和《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》，在民政部社會事務(wù)司新增未成年人(留守兒童)保護(hù)處，農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作聯(lián)席會議也在各地普遍建立。2018年底，民政部兒童福利司的成立進(jìn)一步宣告我國兒童福利工作進(jìn)入到了新的階段。

在中央政策的影響下，地方政府也在兒童福利領(lǐng)域進(jìn)行了積極的探索①，并取得了寶貴的進(jìn)步。首先，兒童福利的輻射對象正在穩(wěn)步擴(kuò)大。目前，兒童福利院仍然承擔(dān)孤棄兒童的主要養(yǎng)育工作，其中輕度殘疾兒童多由機(jī)構(gòu)委托的家庭寄養(yǎng)，重度殘疾兒童則由兒童福利院或院內(nèi)的“類家庭”養(yǎng)育。社會救助機(jī)構(gòu)的兒童保護(hù)工作原為收治流浪乞討兒童，但是隨著流浪人口的減少，其實際養(yǎng)育的兒童數(shù)量已經(jīng)非常有限。除了院內(nèi)養(yǎng)育以外，部分地區(qū)的保護(hù)對象已經(jīng)開始輻射到院外困境兒童，以殘疾兒童、貧困兒童、艾滋病兒童、單親兒童、服刑人員子女、流動兒童、留守兒童為重點的困境兒童群體被逐步納入到福利服務(wù)范圍之內(nèi)。其次，兒童福利的項目正變得愈加豐沛。目前，兒童福利院中所涉及的殘疾兒童多享受兒童津貼、護(hù)理服務(wù)、康復(fù)服務(wù)、疾病診療服務(wù)、教育服務(wù)、心理疏導(dǎo)服務(wù)及就業(yè)安置服務(wù)，院外散居孤兒或殘疾兒童可享受一定的兒童津貼及費用減免。社會救助機(jī)構(gòu)的兒童往往能享受看護(hù)服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、臨時監(jiān)護(hù)服務(wù)和遣送服務(wù)。社區(qū)中的困境兒童服務(wù)則以心理疏導(dǎo)服務(wù)為主，但是由于其資金保障缺乏長效穩(wěn)定機(jī)制，因而福利項目的多少與各地政府的支持力度有關(guān)。最后，政府購買服務(wù)在兒童福利中的作用逐步增強(qiáng)。目前，越來越多的政府部門鼓勵和引導(dǎo)社會工作組織或?qū)I(yè)志愿組織參與到兒童福利的建設(shè)中，在天津、鄭州、南京及沈陽等市兒童福利院都有專門的社會工作機(jī)構(gòu)對接部門，與本地和境外社會工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行了深入的合作，并形成了院內(nèi)人員及院外社會工作組織人員共同從事一線服務(wù)的合作體系。同時，社區(qū)中的政府購買服務(wù)也在逐步增強(qiáng)，除了天津市、江蘇省等東部發(fā)達(dá)地區(qū)的購買服務(wù)較為健全以外，以河南省、陜西省等為代表的中西部地區(qū)也出現(xiàn)了形式多樣的社區(qū)購買服務(wù)。

為了進(jìn)一步增強(qiáng)兒童福利的有效運行，一系列常態(tài)化的制度安排在地方實踐中得到了普遍的堅持。首先，部分地區(qū)用于兒童福利事務(wù)的財政投資開始顯著增長。根據(jù)筆者的調(diào)研，江蘇省財政每年拿出2 000萬元用于購買兒童服務(wù)，張家港市每年也會配備2 000萬元的兒童服務(wù)專項資金；河南省洛寧市在兒童福利駐村建設(shè)方面每年也投入數(shù)百萬資金。同時，各個地區(qū)用于困境兒童的財政補(bǔ)貼也大幅增長，江蘇省已經(jīng)實現(xiàn)了150元個人繳費和480元政府補(bǔ)助相結(jié)合的困難兒童補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在兒童醫(yī)療保障及意外傷害、低齡殘疾兒童的康復(fù)保障、困境兒童家庭支持等方面都進(jìn)行了財政支持；內(nèi)蒙古自治區(qū)給予孤兒4萬元用于攻讀大學(xué)，并建立相關(guān)助學(xué)基金來支持所有困境兒童入學(xué)。②其次，兒童福利的協(xié)調(diào)議事機(jī)制在部分地區(qū)開始常態(tài)化。東部地區(qū)相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)配合度較高，如南京市形成了以市長牽頭的未成年人保護(hù)委員會(未保委)為主導(dǎo)、與民政局、教育局、人社局等多個部門定期會商的溝通協(xié)調(diào)制度；河南省洛寧市等地區(qū)對不同部門的責(zé)任進(jìn)行了細(xì)致劃分，兒童福利院、社會救助機(jī)構(gòu)承擔(dān)特殊困難兒童的報告和轉(zhuǎn)介工作，社區(qū)承擔(dān)臨時監(jiān)護(hù)職能，社會組織進(jìn)行專業(yè)的兒童介入服務(wù)。最后，專項兒童福利制度在部分地區(qū)開始常態(tài)化。其中，監(jiān)護(hù)權(quán)剝離制度在各地實踐中雖未大規(guī)模出現(xiàn)，但在南京市等地已有典型案例；兒童熱線制度目前在陜西部分地區(qū)廣泛開展，使得家庭成員、教師和陌生人的虐待風(fēng)險有所降低；兒童轉(zhuǎn)介制度在各地實踐中也逐步涌現(xiàn)，江蘇省南通市等地區(qū)已經(jīng)利用大數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)為困境兒童的轉(zhuǎn)介提供了技術(shù)支持；臨時托管制度多以“四點半課堂”形式出現(xiàn)，天津市、江蘇省的部分城市社區(qū)廣泛開展了兒童課后看護(hù)與假期照顧服務(wù)；而“留守兒童之家”在云南省等農(nóng)村地區(qū)比較常見，并和“童伴媽媽”“愛心媽媽”等計劃一起取得了較好的效果。

當(dāng)然，從目前的地方實踐來看，九個典型問題仍然深刻困擾著兒童福利制度的有效運行。一是立法層次問題。目前兒童福利的立法層次整體偏低，缺乏法律層次的《兒童福利法》及行政法規(guī)層次的《兒童福利條例》，僅僅依靠民政部門的規(guī)章制度難以獲得充足的地方財政支持。二是部門權(quán)責(zé)問題。由于兒童福利事務(wù)的管理存在著“九龍治水”的特點，目前兒童福利管理部門之間的權(quán)責(zé)仍然具有部分重疊，各個部門之間的重復(fù)規(guī)劃和重復(fù)建設(shè)問題較為突出。三是協(xié)調(diào)機(jī)制問題。目前的協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)在地方實踐過程中以未保委和婦兒工委為主，但是在實際執(zhí)行過程中部分地區(qū)在領(lǐng)導(dǎo)不重視的前提下難以做出有效銜接；同時，各個部門之間的數(shù)據(jù)也缺乏對接和共享，民政、教育和公安等部門的各類數(shù)據(jù)無法有效擬合。四是基層機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型問題。目前多數(shù)未成年人保護(hù)中心面臨空置及職能轉(zhuǎn)型的問題，兒童福利院等機(jī)構(gòu)對專業(yè)兒童服務(wù)的支持角色較弱，而社區(qū)兒童服務(wù)則在缺乏場地、人員與技術(shù)的條件下發(fā)展緩慢。五是困境兒童分類問題。由于困境兒童的概念認(rèn)定不清晰、分層標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致針對不同類型困境兒童的政策保障措施缺乏專業(yè)性和針對性，進(jìn)而使得兒童福利服務(wù)的效果大打折扣。六是家庭教育問題。當(dāng)前各地的家庭教育普遍不足，部分家庭對于政府福利責(zé)任要求過高，但是自身育兒的能力和意愿嚴(yán)重不足，缺乏懲罰性的責(zé)任追究條款也使得兒童虐待、校園欺凌等問題較為嚴(yán)重。七是社會工作建設(shè)問題。當(dāng)前我國中西部地區(qū)的社會組織發(fā)展緩慢，購買服務(wù)的連續(xù)性較差，本土性兒童社會工作組織較為匱乏，從事兒童服務(wù)的一線社會工作者非常有限。八是兒童福利設(shè)施問題。與老人設(shè)施相比較，當(dāng)前兒童活動場所及所屬設(shè)施不但非常有限而且友好性較低，這大大限制了兒童福利服務(wù)的開展。九是區(qū)域平衡問題。由于地區(qū)發(fā)展差異過大，東部地區(qū)與中西部地區(qū)在兒童福利建設(shè)的理念與能力方面存在著巨大的差距，資金、人才、技術(shù)和管理體制都大大限制了中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)兒童福利制度的有效運行。

三、中國兒童福利制度的時代轉(zhuǎn)向

隨著時代的變遷，中國補(bǔ)缺型的兒童福利制度已經(jīng)越來越難以適應(yīng)改革開放40年至今的巨大經(jīng)濟(jì)社會變革。尤其是當(dāng)重法律懲治而輕服務(wù)干預(yù)、重事后保護(hù)而輕前期預(yù)防、重資源賦予而輕資源鏈接的現(xiàn)行兒童福利制度逐步將家庭“照顧赤字”轉(zhuǎn)化為兒童“照顧危機(jī)”之時，[17]其歷史局限性在現(xiàn)代社會已經(jīng)表現(xiàn)得淋漓盡致。一方面，經(jīng)濟(jì)增長未能給普通家庭帶來育兒領(lǐng)域的廣泛福祉，導(dǎo)致中國的人口出生率出現(xiàn)了顯著的下滑?？陀^而言，中國狹義兒童福利制度能夠有效降低財政成本，是以減少國家育兒范圍及增加家庭育兒負(fù)擔(dān)為代價的，但由于現(xiàn)代家庭在兒童照料、醫(yī)療、教育等養(yǎng)育過程中需要花費更多的資金和精力，且新生代父母對于稅收支出條件下的育兒補(bǔ)償更為敏感，因此近年來中國家庭的生育意愿大幅降低。盡管不能排除代際結(jié)構(gòu)的影響，但2018年中國全年出生人口僅為1 523萬，人口出生率僅為10.94‰，還是凸顯出兒童福利不足對普通家庭構(gòu)成的強(qiáng)大挑戰(zhàn)。[18]另一方面，現(xiàn)行兒童福利制度未能有效割裂家庭風(fēng)險與兒童風(fēng)險的關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致困境家庭兒童面臨著更為艱難的成長處境。國家在兒童福利領(lǐng)域的責(zé)任缺位，是通過將部分育兒責(zé)任讓渡給家庭來完成的。這使得家庭育兒能力的不平等能夠很容易轉(zhuǎn)化為兒童成長的不平等，并給事實孤兒、受虐兒童、流動兒童、留守兒童、單親兒童等困境家庭兒童造成了直接傷害。以兒童虐待為例，近年來連續(xù)爆發(fā)的兒童虐待案例的背后，是中國自2010年以來每年1 031億美元以上的長期損失，這一數(shù)據(jù)與美國2007年1 240億美元的損失已經(jīng)基本相當(dāng)。[19-20]

從地方實踐來看，盡管中國近年來的兒童福利制度日臻完善，但是九個典型問題依然昭示著既有制度仍有廣闊的成長空間。特別是考慮到困境兒童巨大的人口體量以及新生兒的增長乏力，通過優(yōu)化兒童福利投資理念來為中國減少未來的不可控風(fēng)險是極為必要的。民政部兒童福利司的成立恰恰顯示出我國政府著力推動兒童福利制度轉(zhuǎn)型并強(qiáng)化兒童投資的雄心，而其深刻的政策意涵在于適應(yīng)現(xiàn)代社會的兩場思想變革。其一，社會福利的新共識對“婢女型”社會政策的強(qiáng)烈沖擊。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需，中國社會政策長期被經(jīng)濟(jì)政策所邊緣化，即使在社會政策內(nèi)部，就業(yè)等偏生產(chǎn)主義的社會政策也備受重視，這使得中國社會政策的保障效能在體感溫度上較低。網(wǎng)絡(luò)時代的到來使得中國民眾能夠快速了解國外社會福利制度并表達(dá)個人意愿，范圍廣泛且種類多樣的普惠型制度在使中國民眾產(chǎn)生極強(qiáng)“羨慕感”之時也在重塑著民眾的福利預(yù)期。2014年針對四城市的調(diào)查顯示，中國民眾對于政府10項基本社會福利項目的支持度已經(jīng)達(dá)到了87.4%，同比韓國(83.1%)、日本(69.4%)、美國(73.6%)、德國(80.4%)和瑞典(80.3%)等國的支持度具有顯著提升，[21]這在體現(xiàn)我國政府得到廣泛公眾信賴的同時，也展現(xiàn)出中國社會福利的建設(shè)需要更具使命感。其二，家庭性別分工的新共識對傳統(tǒng)育兒模式的強(qiáng)烈沖擊。受到女性主義和性別平等意識的影響，自20世紀(jì)中后期以來女性在育兒過程中長期隱匿的價值得到了普遍重視，這使得西方福利國家要么通過福利津貼(Neo-familism模式)來對女性退出勞動力市場予以補(bǔ)償，要么采取稅收減免(Gender Sameness模式)或居家福利服務(wù)(Gender Egalitarianism模式)來降低在職女性的育兒壓力，以實現(xiàn)人口的有序增長。在僅采取二胎政策放寬卻未進(jìn)行大規(guī)模兒童福利投資的前提下，中國女性群體長期承擔(dān)的隱性育兒責(zé)任與現(xiàn)代家庭中男女平等意識發(fā)生了激烈沖突，原有的女性為主的家庭育兒模式面臨解構(gòu)。中國家庭，尤其是城市中接受男女平權(quán)思想的精英家庭，可能會以延遲生育或減少生育數(shù)量的方式來變相抗?fàn)?，這對于中國維持良好的家庭育兒文化和良性的人口增長極為不利。

近年來中國政府事實上已經(jīng)為兒童投資型國家的構(gòu)建做好了前期準(zhǔn)備。首先，財政支出規(guī)模的快速提升為兒童福利投資奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。自2000年以來，中國的GDP總量從10.03萬億元增長到2018年的90.03萬億元，人均GDP從7 942元增長到64 644元。[22]與此相伴隨的是，中國有關(guān)民生領(lǐng)域的財政支出也大幅增長，其中2018年度的“教育支出”、“社會保障與就業(yè)支出”和“醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育支出”分別達(dá)到了3.22萬億元、2.71萬億元和1.57萬億元[23]，同比2009年三者的0.198 1萬億元、0.329 7萬億元和0.127 7萬億元[24]分別增長了15.25倍、7.22倍和11.29倍。這種快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭及顯性的財政投入增長為兒童福利制度的轉(zhuǎn)型提供了物質(zhì)保障。其次，黨和國家機(jī)構(gòu)改革后的民政工作新格局為兒童福利投資奠定了組織基礎(chǔ)。本輪機(jī)構(gòu)改革中，民政部出現(xiàn)了較大規(guī)模的機(jī)構(gòu)調(diào)整，救災(zāi)、優(yōu)撫安置、醫(yī)療救助等傳統(tǒng)核心業(yè)務(wù)被剝離出民政系統(tǒng)，而養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利、社會工作等業(yè)務(wù)職能則得到了加強(qiáng)。作為此次機(jī)構(gòu)改革中變動較大的領(lǐng)域，兒童福利既是下一階段民政工作新的業(yè)務(wù)增長點，也是檢驗民政系統(tǒng)建設(shè)成效的重要考核標(biāo)準(zhǔn)；既承載著民眾的孜孜期待也肩負(fù)著黨中央、國務(wù)院的堅定囑托。這顯然為中國兒童福利制度的快速躍升及增強(qiáng)兒童福利投資的效率做好了組織準(zhǔn)備。最后，中國陸續(xù)開展的兒童福利試點方案為兒童福利投資奠定了經(jīng)驗基礎(chǔ)。近年來，民政部等部門通過“中國兒童福利示范區(qū)項目”(2010年)、“嬰兒安全島試點”(2013年)、“適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點”(2014年)、“農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)和困境兒童保障示范活動”(2018年)等試點行動及“藍(lán)天計劃”(2007年)、“重生行動”(2008年)、“孤兒助學(xué)工程”(2011年)、“?？倒こ獭?2014年)、“家庭暴力受害人庇護(hù)”(2015年)、“留守兒童關(guān)愛保護(hù)”(2016年)等專項行動為兒童福利的理念轉(zhuǎn)變、物資投送、人才培育、機(jī)制建設(shè)、過程監(jiān)管和效果評估積累了寶貴的經(jīng)驗。這為下一階段兒童福利投資的擴(kuò)大做好了經(jīng)驗的準(zhǔn)備。

從未來來看，中國兒童福利制度需要重點實現(xiàn)四個方面的轉(zhuǎn)向。

第一，通過擴(kuò)大兒童福利投資來實現(xiàn)從“家庭為主”到“家庭為本”育兒理念的轉(zhuǎn)向。中國兒童福利政策的有效部署，首先需要明確國家與家庭在育兒過程中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。當(dāng)前，國家在兒童福利領(lǐng)域基本上承擔(dān)事后干預(yù)責(zé)任[25]，這種補(bǔ)缺型的福利類型雖然與中國傳統(tǒng)的家庭育兒文化相一致，但是卻與三大兒童保護(hù)運動之后世界范圍內(nèi)兒童福利的發(fā)展潮流相違背，并極大程度的放大了由于家庭不平等而形成的兒童不平等。因此，國家在重塑家庭教育理念、培育親子文化及強(qiáng)化家庭教育技巧的同時，更需要做出四點調(diào)整：一是各級政府應(yīng)當(dāng)將兒童福利事務(wù)納入到國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，相關(guān)經(jīng)費納入政府的年度財政預(yù)算中，并建立常態(tài)化的督查考核機(jī)制和穩(wěn)定的經(jīng)費保障機(jī)制；二是要妥善安排民生領(lǐng)域的財政投入結(jié)構(gòu)，在穩(wěn)定離退休人員經(jīng)費及行政經(jīng)費的前提下，提升兒童福利在財政投資中的占比和中央財政在兒童福利投資中的占比；三是提高兒童福利的覆蓋范圍和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，推動兒童福利的目標(biāo)人群從“標(biāo)準(zhǔn)的小眾”向“精準(zhǔn)的大眾”進(jìn)行轉(zhuǎn)型[26]；四是國家應(yīng)投資支持兒童服務(wù)專業(yè)基地與專業(yè)人才的建設(shè)，增強(qiáng)崗位設(shè)置和政府購買，逐步提高本領(lǐng)域從業(yè)人員的勞動報酬和社會地位。

第二，通過捋順工作機(jī)制來實現(xiàn)從“權(quán)責(zé)模糊”到“權(quán)責(zé)清晰”育兒職能的轉(zhuǎn)向。為了保障兒童福利投資的效率，中國政府還需要明確各個部門及各層級部門在兒童福利事務(wù)中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。尤其是隨著補(bǔ)缺型兒童福利向普惠型兒童福利的轉(zhuǎn)型，中國兒童福利制度勢必要突破原有的民政福利框架而成為涉及多部門的新福利組合，民政部兒童福利司、衛(wèi)健委婦幼健康司、教育部基礎(chǔ)教育司、全國婦聯(lián)家庭和兒童工作部等職能交叉機(jī)構(gòu)需要形成部門管理權(quán)限的再平衡，全國性的協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)也面臨著重組問題。從未來的建設(shè)方向來看，應(yīng)當(dāng)遵循四點原則：一是在短期未能出臺《兒童福利法》的前提下，應(yīng)當(dāng)在新修訂的《未成年人保護(hù)法》中增加“兒童福利”專章，國務(wù)院也應(yīng)當(dāng)盡快擬定《兒童福利條例》來規(guī)范不同部門和不同層級部門之間的權(quán)責(zé)邊界；二是應(yīng)當(dāng)積極整合未成年人保護(hù)委員會、婦女兒童工作委員會和留守兒童聯(lián)席會議等聯(lián)席制度而形成綜合性的協(xié)調(diào)議事機(jī)制，同時建立多部門聯(lián)動的數(shù)據(jù)分享與定期會商制度；三是應(yīng)當(dāng)以新成立的兒童福利司為核心，以相關(guān)業(yè)務(wù)司局為輔助來制定更為清晰的“十四五”兒童福利發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)涉及兒童的政府購買服務(wù)計劃，避免重復(fù)建設(shè)與資源浪費；四是以縣級救助機(jī)構(gòu)和兒童福利機(jī)構(gòu)為轉(zhuǎn)介支持中心，以街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)兒童福利工作站為骨干，以社區(qū)兒童福利督導(dǎo)員為輻射，實現(xiàn)兒童福利事務(wù)的專人管理。

第三，通過家庭福利補(bǔ)償來實現(xiàn)從“女性為主”到“男女平等”育兒模式的轉(zhuǎn)向。受到傳統(tǒng)父權(quán)制的生產(chǎn)方式和性別觀念的影響，中國直到今天仍然保留了東亞儒教主義的家庭觀，即母親依然在家庭內(nèi)部承擔(dān)了大部分的照顧責(zé)任。照顧責(zé)任女性化有利于填補(bǔ)兒童照顧的社會福利赤字，但卻是以犧牲或部分犧牲女性權(quán)益及可能造成不婚主義、婚姻延遲及離婚率升高等為代價的?？紤]到現(xiàn)代家庭觀念變化及家庭育兒的可持續(xù)性，未來政府應(yīng)當(dāng)積極推動四個轉(zhuǎn)變：一是兒童福利主管部門在政策設(shè)計過程中應(yīng)積極承認(rèn)兒童照顧者的貢獻(xiàn)，為兒童照顧者提供適當(dāng)補(bǔ)償以抵御社會變遷帶來的家庭風(fēng)險；二是加強(qiáng)對多子女家庭的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，對于普通家庭而言應(yīng)盡快提升在學(xué)兒童家庭的稅收減免或稅收抵扣力度，對困境兒童及困境家庭兒童而言應(yīng)當(dāng)保障其基礎(chǔ)的生活、醫(yī)療、住房、教育及康復(fù)護(hù)理資金；三是依法保障女性的法定育兒假期，適當(dāng)延長男性的育兒假期，積極探索重新就業(yè)居家女性的就業(yè)渠道以降低母職懲罰；四是積極拓展兒童福利場地與設(shè)施，在人口密集區(qū)域應(yīng)當(dāng)依循常住人口標(biāo)準(zhǔn)而非戶籍人口標(biāo)準(zhǔn)配備資源，依法為兒童提供年齡導(dǎo)向而非身高導(dǎo)向的公共福利優(yōu)惠，引導(dǎo)兒童友好型社會的建設(shè)。

第四，通過福利服務(wù)的合理安排來實現(xiàn)從“服務(wù)普及”到“專業(yè)服務(wù)”育兒支持的轉(zhuǎn)向。目前，我國雖然已經(jīng)初步具備了向兒童提供專業(yè)服務(wù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和人力資源，[27]但兒童福利服務(wù)工作仍然處于數(shù)量擴(kuò)張階段，福利服務(wù)的專業(yè)性及其背后的項目設(shè)計、過程管理和審核評估依舊缺乏有效監(jiān)管。[28]該問題既與地方政府對兒童福利服務(wù)的重視度不高有關(guān)，也與我國兒童福利服務(wù)的普及面過寬有關(guān)。在此基礎(chǔ)上，國家應(yīng)當(dāng)通過四方面的措施來優(yōu)化：一是需要進(jìn)行兒童福利服務(wù)的優(yōu)先性研判，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先加強(qiáng)針對嬰幼兒群體及困境兒童的福利服務(wù)，優(yōu)先發(fā)展民眾普遍關(guān)心且亟須解決的公共托育服務(wù)、早期康復(fù)服務(wù)和困境家庭支持服務(wù)，并隨著財政投入力度的加強(qiáng)拓展服務(wù)的邊界；二是不應(yīng)將兒童福利服務(wù)全部寄托于國家力量，對于非困境家庭應(yīng)當(dāng)引入市場購買機(jī)制，廣泛建立社區(qū)為基礎(chǔ)的有償與無償相結(jié)合的兒童服務(wù)體系；三是需要各級兒童福利主管部門積極向財政部門爭取更多資金用于購買實務(wù)型兒童福利服務(wù)并建立持續(xù)穩(wěn)定的資金增長機(jī)制，在制度轉(zhuǎn)型過程中應(yīng)當(dāng)對區(qū)域碎片化、城鄉(xiāng)碎片化予以部分寬容，允許部分發(fā)達(dá)省市或發(fā)達(dá)城區(qū)嘗試建立更高水平的兒童福利制度；四是建立兒童福利服務(wù)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入機(jī)制和信用評價體系，各級政府應(yīng)積極在場所、信息、技術(shù)、管理和項目合作方面為本土社會組織的孵化和培育提供更大的支持，著力加強(qiáng)社會組織間、社會組織與高校間、社會組織與基層職能部門間的良性互動。

注釋

①② 為了更好地開展相關(guān)研究，本研究在民政部社會事務(wù)司的支持下，自2017年8月至2018年10月，先后對江蘇、河南、云南、陜西、天津、遼寧、內(nèi)蒙古和河北8個省市的兒童福利院、社會救助機(jī)構(gòu)、社區(qū)、社會工作組織和家庭進(jìn)行了全面的實證調(diào)研，并總結(jié)出了相關(guān)經(jīng)驗。