秦良芳 陳 卓 游昭妮

2013年11月3日，習近平在湖南湘西十八洞村考察時首次作出“精準扶貧”重要指示。深入推進精準扶貧，其薄弱環(huán)節(jié)在鄉(xiāng)村，主戰(zhàn)場也在鄉(xiāng)村。因此，要打贏這場攻堅的“硬戰(zhàn)”，實現(xiàn)全面小康的百年奮斗目標，基層治理是一個重要課題。黨的十九大報告指出，要堅持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，健全鄉(xiāng)村治理體系，打造共建共治共享的社會治理格局，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供了思路。在實現(xiàn)2020年全面脫貧任務這一目標的進程中，應牢牢抓住鄉(xiāng)村社會治理這個重點，優(yōu)化基層扶貧治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建基層治理的新格局。

一、治理與鄉(xiāng)村治理

“治理”一詞來源于古典拉丁文和古希臘語中的“掌舵”一詞，具有“控制、引導和操縱的行動和方式”的意思，1955年《牛津英漢字典》將“治理”界定為“統(tǒng)治行為與方式”。①20世紀90年代，西方學者重新定義“治理”概念，將之與“統(tǒng)治”概念區(qū)分開來，并形成了治理理論。關于治理的定義，治理理論的創(chuàng)始人詹姆斯·N·羅西在《沒有政府的治理：世界政治中的秩序與變革》中瑙指出，治理是一系列活動領域里的管理機制，它們雖未得到正式授權(quán)，但卻能有效地發(fā)揮作用。②另一位代表人物羅茨認為，治理標志著統(tǒng)治含義的變化，指的是一種新的管理過程，或者是一種改變了的有序統(tǒng)治狀態(tài)，或者是一種新的管理社會的方式。③1995年，全球治理委員會在《我們的全球伙伴關系》中對治理給出了更權(quán)威的定義：治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事物的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。④國內(nèi)學者也對治理概念進行了界定，俞可平認為，治理是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內(nèi)運用公共權(quán)威維持秩序，以滿足公眾的需要。⑤總的來說，治理主張政府放權(quán)和向社會授權(quán)，實現(xiàn)多主體、多中心治理等治理多元化，強調(diào)弱化政治權(quán)力，減弱政治權(quán)威，希望實現(xiàn)政府與社會多元協(xié)作治理以及社會的自我治理。

中國鄉(xiāng)村治理研究始于20世紀90年代，1998年徐勇教授首先提出“鄉(xiāng)村治理”概念。中國傳統(tǒng)社會是一個農(nóng)業(yè)社會，在20世紀90年代中期，“三農(nóng)”問題成為社會改革的核心與重點。學者們?yōu)榻鉀Q農(nóng)村社會的現(xiàn)實問題，將治理理論與鄉(xiāng)村社會發(fā)展進行了有機結(jié)合，徐勇借“鄉(xiāng)村治理”概念來解釋和分析中國的鄉(xiāng)村社會，開啟了我國鄉(xiāng)村治理問題的研究。此后，學者對鄉(xiāng)村治理進行了廣泛而深入的探討。徐勇認為，鄉(xiāng)村治理是指通過解決鄉(xiāng)村面臨的問題，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的發(fā)展和穩(wěn)定。⑥賀雪峰認為，鄉(xiāng)村治理是指鄉(xiāng)村公共權(quán)力對村莊公共事務的組織、管理與調(diào)控。它的社會基礎是村莊中良好秩序的維持有賴于村民之間建立起來的相互關系，以及在這種關系基礎上所發(fā)展出來的行動能力。⑦劉曄認為，鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村公共權(quán)威運用鄉(xiāng)村治理權(quán)力，處理鄉(xiāng)村社會公共事務，借以調(diào)控與影響鄉(xiāng)村社會。⑧2003年我國政府工作報告中首次提出，“堅持把解決‘三農(nóng)’問題放在突出位置，鞏固和加強農(nóng)業(yè)基礎地位”。⑨在此背景下，更多學者關注鄉(xiāng)村治理問題。郭正林認為，所謂鄉(xiāng)村治理，就是性質(zhì)不同的各種組織，包括政府及其附屬機構(gòu)、村級組織、民間群體及組織，通過一定的制度機制共同把鄉(xiāng)村公共事務管理好。⑩黨國英認為，鄉(xiāng)村治理是指以鄉(xiāng)村政府為基礎的國家機構(gòu)和鄉(xiāng)村其他權(quán)威機構(gòu)給鄉(xiāng)村社會提供公共產(chǎn)品的活動。?

二、鄉(xiāng)村治理與精準扶貧

2013年，習近平作出“精準扶貧”的指示，使“精準扶貧”成為熱議的關鍵詞，在此背景下，鄉(xiāng)村治理與精準扶貧聯(lián)系了起來，鄉(xiāng)村治理再次成為學界研究的熱點問題。唐麗霞、羅江月、李小云等人指出，當前鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀給精準扶貧的實施帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。?何得桂、黨國英、張正芳等人基于對移民搬遷安置政策的實證分析發(fā)現(xiàn)，推進精準扶貧的同時要持續(xù)完善和優(yōu)化農(nóng)村基層治理體系，大力提升基層治理能力。特別是要注重通過創(chuàng)新基層治理以更好地整合扶貧資源，更有效激發(fā)精準扶貧的內(nèi)生動力，持續(xù)改善造成貧困的因素。只有如此，才能破解“非結(jié)構(gòu)性制約”之困，更好地推進精準扶貧、精準脫貧，提高脫貧攻堅成效。?

1.鄉(xiāng)村治理與精準扶貧的嵌入關系

精準扶貧的實施離不開有效的鄉(xiāng)村治理，鄉(xiāng)村治理的高效也必然會加速精準扶貧的推進。學者們對鄉(xiāng)村治理與精準扶貧的關系進行了深入探究。張春華認為，精準扶貧是帶有外部嵌入型特征的政策，它是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的內(nèi)在訴求，也是實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的重要推手。而各項扶貧政策效度是檢驗和衡量鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化、國家治理能力現(xiàn)代化的重要指標。?

李博指出，在鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的過程中如何使精準扶貧的戰(zhàn)略與農(nóng)村社會政治生態(tài)相適應已成為脫貧攻堅階段影響農(nóng)村減貧成效的決定性因素。從目前鄉(xiāng)村治理的基本邏輯來看，治理方式、治理主體、治理環(huán)境、治理單元、治理動力的轉(zhuǎn)型均對精準扶貧的成效產(chǎn)生了一定的影響。?

熊麗、李達認為，由于精準扶貧與鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新在扶貧的觀念、目標、協(xié)調(diào)上具有繼承性和一致性，因而鄉(xiāng)村精準扶貧的進程和鄉(xiāng)村治理的發(fā)展也能夠相互促進、相互影響、協(xié)同發(fā)展，共同推進貧困鄉(xiāng)村地區(qū)實現(xiàn)整村脫貧致富。?

徐琳、樊友凱指出，精準扶貧政策給鄉(xiāng)村治理帶來了巨大的、積極的政治效應，對鄉(xiāng)村治理環(huán)境的改善和優(yōu)化有利于培育和充實鄉(xiāng)村社會資本，促進鄉(xiāng)村社會多元合作治理格局的形成，保證鄉(xiāng)村治理的效能。?

王俊程指出，鄉(xiāng)村治理與精準扶貧是一個協(xié)同發(fā)展的問題，針對不同區(qū)域鄉(xiāng)村治理的既有特點來構(gòu)建一套符合當?shù)剜l(xiāng)村脫貧致富的方法，能夠?qū)崿F(xiàn)貧困地區(qū)的個性發(fā)展，從而在根源上解決鄉(xiāng)村整體性、區(qū)域性貧困格局。?

2.現(xiàn)實困境中鄉(xiāng)村治理與精準扶貧的掣肘關系

余鋒從鄉(xiāng)村治理視域下精準扶貧的治貧邏輯及其實踐困境出發(fā)，論述了鄉(xiāng)村治理所存在的問題和精準扶貧現(xiàn)實困境之間的掣肘關系。一方面，鄉(xiāng)村治理信任缺失、村莊經(jīng)濟衰落、村民自治主體缺位對精準識別、精準幫扶、精準管理造成了影響，另一方面，精準扶貧所面臨的識別對象難、幫扶壓力大、管理能力差等系列現(xiàn)實困境也弱化了鄉(xiāng)村治理。?

牛宗嶺、劉秀清、劉泓等人認為，在精準扶貧戰(zhàn)略背景下，國家對貧困地區(qū)進行了大量的資源輸入，在帶動貧困地區(qū)發(fā)展的同時，也改變了當?shù)剞r(nóng)村社會的利益格局以及社會結(jié)構(gòu)，其中激起的一些矛盾沖突便帶來了社會治理上的問題。?

徐琳、樊友凱指出，精準扶貧政策執(zhí)行過程中的一些把握不當會給鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理造成消極影響。比如，對扶貧資源的爭奪造成了鄉(xiāng)村社會內(nèi)部人際關系的惡化，鄉(xiāng)村社會內(nèi)部多元治理力量的發(fā)育與合作將更為困難。扶貧資源的靶向偏移容易引發(fā)民眾對基層政府的不信任，增加基層政府的治理成本，阻礙鄉(xiāng)村社會與基層政府的良性互動、合作。扶貧中政府的過度干預使得鄉(xiāng)村自主性受到削弱，阻礙鄉(xiāng)村公民精神的發(fā)育，缺乏公民社會基礎的鄉(xiāng)村是難以實現(xiàn)善治的。?

三、精準扶貧背景下鄉(xiāng)村治理誰來治

稅費改革后，鄉(xiāng)村治理模式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，基于這種變化，在推進精準扶貧的過程中，誰是鄉(xiāng)村治理的主體，學者們從不同角度進行了探討。

1.“精英階層”治理鄉(xiāng)村

朱天義、高莉娟認為，“鄉(xiāng)村精英”是鄉(xiāng)村治理的主體，在村民主體缺位、政權(quán)系統(tǒng)嚴格的績效考核、鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)先的扶貧資源等因素共同作用下，鄉(xiāng)村治理精英成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)完成扶貧工作指標的“救命稻草”。他們能調(diào)動更多社會資源，獲取更多權(quán)威性價值分配如安全、尊重和影響力，并實質(zhì)性參與、領導、管理、決策鄉(xiāng)村公共事務。?

蕭子揚、黃超認為，“新鄉(xiāng)賢”是鄉(xiāng)村治理的主體，“新鄉(xiāng)賢”一詞是從2013年光明日報推出“新鄉(xiāng)賢—新農(nóng)村”的專題報道，才得以進入人們視野?！靶锣l(xiāng)賢”及其系列運動是后鄉(xiāng)土中國鄉(xiāng)村脫貧與農(nóng)業(yè)振興的社會知覺表征，研究和回顧新鄉(xiāng)賢文化、運動，可以為鄉(xiāng)村脫貧和農(nóng)業(yè)振興提供路徑選擇和經(jīng)驗啟示。?

耿羽、郗永勤認為，鄉(xiāng)賢中的“保護型精英”是鄉(xiāng)村治理的主體，精準扶貧、精準脫貧最根本是要解決扶貧項目資源下鄉(xiāng)的“最后一公里”問題，即政府如何與分散的千家萬戶村民高效對接?！氨Ｗo型精英”在本村生活，身體與歸屬感同時在場，他們不僅能合理利用扶貧項目成為率先受益者，還能往上向政府反映村民的需求和偏好，往下向普通村民傳遞扶貧信息并進行示范帶動，進而有效提升扶貧資源下鄉(xiāng)的精準度。?

李祖佩提出“新代理人”治理，它是在基層政府“懸浮”背景下，契合當前項目進村要求，進而滿足村莊社會項目訴求的一種利益治理的邏輯。這實質(zhì)上是后稅費時代基層治理困境的延續(xù)，在“新代理人”的治理實踐中，援引村莊外部資源進而分配現(xiàn)實利益，成為其主導邏輯。?

2.政府主導下的村民集體自治

吳紀樹指出，村民驅(qū)動型發(fā)展就是一種新型鄉(xiāng)村社會中由村民主導商談協(xié)作式的反貧困運行模式。與救濟式扶貧、開發(fā)式扶貧、扶貧到戶等傳統(tǒng)扶貧模式比較，其具有項目選擇自主性、公眾參與廣泛性、實施過程公開性、項目執(zhí)行程序性、監(jiān)督過程同步性、項目管理有效性等特點。?

徐勇、沈乾飛指出，村民議事會是村民在村莊公共事務中實際行使民主參與權(quán)利的重要載體，其興起源于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、新農(nóng)村建設和災后重建等新的公共項目給基層社會治理帶來的挑戰(zhàn)。?

項繼權(quán)、王明為指出，村民理事會是在村民小組基礎上成立的村民自治組織。它不僅有助于反映和維護村民的利益，參與和協(xié)助村民委員會的工作，也是在組織村民，推動村民自治從個體參與到群體參與、從分散化的利益表達到組織化的利益表達的重要機制。村民理事會有利于調(diào)動村民參與的積極性，激發(fā)村民自治的內(nèi)部活力。當然，村民理事會作為一種社會自治形式也有其限度。?

3.多元主體協(xié)作治理

吳映雪認為，國家精準扶貧政策背景下鄉(xiāng)村治理方式呈現(xiàn)政府引導下的半行政性鄉(xiāng)村治理特征，主要體現(xiàn)為政府的行政化治理與村莊自治相結(jié)合的形式。當前鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中政府的治理權(quán)力主導了整個鄉(xiāng)村治理格局，政府只有在自身權(quán)力與職能界限的劃定下逐步引導各治理主體，進而實現(xiàn)政府、社會、市場、公民等各治理力量的良好布局，強調(diào)各主體在地位平等基礎上協(xié)商與合作，才能更好實現(xiàn)鄉(xiāng)村的有效治理。?

彭華、楊祥祿認為，在精準扶貧過程中，要確保各個治理主體的有效參與，逐步構(gòu)建“政府主導、市場推進、社會協(xié)同、村民參與”的多元主體農(nóng)村貧困治理體系，打破政府、社會與市場之間的隔閡，引入非政府力量參與精準扶貧。?

徐琳、樊友凱認為，精準扶貧強調(diào)發(fā)揚貧困人口的自主性，提升貧困人口的自我發(fā)展能力，各主體共同參與、各方協(xié)商治理是精準扶貧政策所內(nèi)含的貧困治理方式。精準扶貧可以促進鄉(xiāng)村治理主體多元化，既有利于改變鄉(xiāng)村“能人治村”的治理格局，緩解鄉(xiāng)村治理力量不足和治理主體單一化以及單一化連帶的治理主體異化等困境，也有利于激發(fā)鄉(xiāng)村的內(nèi)生力量參與治理，為鄉(xiāng)村善治的實現(xiàn)提供治理資源。?

四、精準扶貧背景下鄉(xiāng)村治理治什么

1.人口流動帶來的“空心化”問題

20世紀90年代以后，中國農(nóng)村青壯年勞動力紛紛外出打工，農(nóng)村人口下降，農(nóng)村留守老人、留守婦女和留守兒童的現(xiàn)象越來越受到關注。由此，周祝平提出了農(nóng)村人口“空心化”概念，并指出農(nóng)村人口“空心化”將會導致鄉(xiāng)村治理面臨主體缺位的挑戰(zhàn)。?之后，學者對農(nóng)村人口大量流動帶來的“空心化”問題進行了長期研究。徐勇在2000年指出，農(nóng)村人口流動對鄉(xiāng)村文明轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了前所未有的機會，但在一定程度上也使鄉(xiāng)村陷入了一種“治理的困境”，而最大的困境就是“有流動無發(fā)展”即鄉(xiāng)村發(fā)展的“空心化”問題。所謂鄉(xiāng)村發(fā)展的“空心化”是指支撐鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展和文明轉(zhuǎn)型的資金、技術、知識、人才和需求等資源大量流失，鄉(xiāng)村治理可利用的手段嚴重匱乏，從而陷入鄉(xiāng)村發(fā)展的困境。也就是說，在人口、資源的流動中，鄉(xiāng)村最迫切需要的資源并沒有流向鄉(xiāng)村，反而大量向城市集中，使得鄉(xiāng)村和城市出現(xiàn)強烈的反差。?2013年，中央一號文件明確指出：“農(nóng)村勞動力大量流動，村莊空心化趨勢明顯，加強和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理勢在必行”。?在此背景下，聶平平、邱平香等學者指出，隨著我國農(nóng)村勞動力的不斷外流，我國廣大農(nóng)村出現(xiàn)的“空心化”現(xiàn)狀對當前我國的精準扶貧工作帶來了不少困難。?萬秀麗認為，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象不僅是鄉(xiāng)村治理面臨的新境遇，也是目前國家精準扶貧政策實施過程中所面臨的重要問題。農(nóng)村貧困和“空心化”是兩個互為因果的現(xiàn)象。一方面多年來城鄉(xiāng)發(fā)展嚴重不均衡，造成農(nóng)村貧困，大量青壯年流失，另一方面青壯年流失導致農(nóng)村發(fā)展后繼無人，加劇了貧困。?因此，精準扶貧不失為遏制和解決農(nóng)村“空心化”問題的有效途徑。

2.鄉(xiāng)村社會的“原子化”問題

在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會，每個人都生活在“生于斯、長于斯、逝于斯”的熟人社會之中。改革開放以后，在市場經(jīng)濟的影響下，鄉(xiāng)村社會由封閉走向開放，賀雪峰從傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)變革的角度，分析得出中國農(nóng)村社會開始由“熟人社會”轉(zhuǎn)向“半熟人社會”?！鞍胧烊松鐣敝饕尸F(xiàn)三個特征：第一，村莊社會開始呈現(xiàn)多元化，異質(zhì)性增加，村民之間的熟悉程度降低。第二，隨著地方性共識的衰退，村莊傳統(tǒng)規(guī)范越來越難以約束村民的行為，村莊內(nèi)生秩序能力下降。第三，村民對村莊的主體責任感逐漸喪失，越來越難以僅靠內(nèi)部力量來維持基本的生產(chǎn)生活秩序。他將中國的農(nóng)村分為三類，其中以長江流域為典型的中部地區(qū)農(nóng)村，村莊內(nèi)缺少強有力的建立在血緣基礎上的行動結(jié)構(gòu)，農(nóng)民往往以戶為單位行動，甚至兄弟分家之后也缺少責任連帶關系，村莊內(nèi)部高度“原子化”。這樣的村莊內(nèi)不僅缺少宗族結(jié)構(gòu)而且缺少具有行動力的小親族結(jié)構(gòu)的地區(qū)，就是“原子化”程度很高的農(nóng)村，稱為“分散型村莊”。于是鄉(xiāng)村社會由溫情脈脈的“熟人社會”走向狐疑猜忌的“半熟人社會”，甚至相互提防的“陌生人社會”。?閻云翔指出，在市場化、信息化的沖擊之下，鄉(xiāng)村社會迎來個體化時代，個體逐漸從制約他們的文化傳統(tǒng)和特殊范疇如社區(qū)、家庭、親屬等中抽離出來。?吳理財、劉磊認為，這種鄉(xiāng)村社會公共性的流變即“原子化”問題導致了鄉(xiāng)村治理主體力量缺失和鄉(xiāng)村治理整體能力弱化等。?

3.鄉(xiāng)村治理中的“內(nèi)卷化”問題

朱天義、高莉娟通過對精準扶貧中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)行動邏輯進行深度分析，得出在農(nóng)村社會主體缺位、村民組織化低下的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在推進精準扶貧，落實國家扶貧政策的時候存在選擇性治理空間，導致政策偏移現(xiàn)象產(chǎn)生。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的行動邏輯不僅是經(jīng)過理性考量后的組織化行動，也是鄉(xiāng)村社會中國家扶貧政策承接載體缺失狀態(tài)下的無奈選擇。?

“內(nèi)卷化”概念最早由美國人類學家戈登威澤提出，指某類文化發(fā)展到無法穩(wěn)定且無法轉(zhuǎn)化為新模式的階段后，文化內(nèi)部不斷精細化的過程即為文化“內(nèi)卷化”。?最早引入“內(nèi)卷化”概念研究我國社會現(xiàn)狀的是黃宗智，他認為我國社會發(fā)展是依靠單位面積上極度的勞動密集化而實現(xiàn)的，是一種勞動邊際效益遞減的增長，即“內(nèi)卷化增長”。?

2013年以來，在精準扶貧背景下，鄉(xiāng)村治理“內(nèi)卷化”問題依然存在。周常春、劉劍鋒、石振杰等人通過建立單因素和多因素回歸模型，從實證層面研究農(nóng)村治理“內(nèi)卷化”和扶貧之間的關系，即農(nóng)戶獲取扶貧資源的權(quán)利和機會受到剝奪，農(nóng)村精英俘獲扶貧資源使自身獲得發(fā)展，在強化農(nóng)村治理“內(nèi)卷化”的同時，影響扶貧政策的實施。?陳義媛指出，在精準扶貧的實施過程中，有時存在著政策實施與扶貧目標的偏離，這種偏離將導致鄉(xiāng)村治理的“內(nèi)卷化”問題，雖然有大量資源投入，但使用效率卻不高，主要表現(xiàn)為扶貧資源投入的“內(nèi)卷化”和人力投入的“內(nèi)卷化”。?卜文虎圍繞民族地區(qū)精準扶貧展開研究，指出因民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理能力還不完全適應精準扶貧實踐的要求，從而導致精準扶貧呈現(xiàn)出貧困信息治理的懸浮狀態(tài)、項目資源的扶貧績效降低、對深度貧困的扶貧效益不高等“內(nèi)卷化”表征。?朱戰(zhàn)輝通過村莊調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在精準扶貧背景下，國家和地方政府投入了大量項目資源，村莊精英或主動侵占或被動承接，大量資源被精英俘獲從而導致了扶貧項目“內(nèi)卷化”，成為影響農(nóng)戶脫貧的重要原因。?田孟也認為當前國家采取“項目制”的方式向下輸入資源，具有將國家下鄉(xiāng)資源轉(zhuǎn)化為私人資源的環(huán)節(jié)和機制，滋養(yǎng)了不斷膨脹的新鄉(xiāng)村利益共同體，造成鄉(xiāng)村治理“內(nèi)卷化”。與之前農(nóng)業(yè)稅費時期出現(xiàn)的鄉(xiāng)村利益共同體不同，這種新的利益共同體不是向下汲取農(nóng)民的資源，而是向上截留國家投向農(nóng)村的資源，從而成為了一個橫亙在國家與農(nóng)民之間的“腫瘤”。?

4.鄉(xiāng)村治理體系欠完善的問題

近年來，雖然我國人民生活水平有了很大的改善，但貧困問題并未完全消除，使得鄉(xiāng)村治理效果并不理想。周濟南指出，目前我國還未制定出完善的鄉(xiāng)村治理體系，這是制約我國鄉(xiāng)村治理能力提升的重要因素之一，具體表現(xiàn)為中央財政公共支出相對偏低、缺乏健全的農(nóng)村金融支持體系、尚未制定出合理的自治體系、缺乏完善的社會救助體系。?李國祥指出，目前我國鄉(xiāng)村治理體系還不夠完善，鄉(xiāng)村治理實踐中關于黨的領導、政府管理、村民自治等之間的關系仍然沒有完全理順。不完善的治理體系，帶來了一些村民的誤解，又勢必導致治理能力有限，還會導致農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理分化現(xiàn)象，最終影響脫貧攻堅工作。?宋洪遠指出，全面建成小康社會，鄉(xiāng)村是關鍵，全面實現(xiàn)現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是短板，只有把鄉(xiāng)村治理體系搞好了，才能夠抓住關鍵，補齊短板。?

5.鄉(xiāng)村治理的最終目標

王亞華等指出，在提高農(nóng)村基層社會領導力水平的基礎上，探索符合各地村莊情況的自主治理形式，是未來中國農(nóng)村公共事務“良治”的基本取向。[51]

創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，促使鄉(xiāng)村善治是鄉(xiāng)村治理的最終目標。陳廣勝認為，就治理主體而言，善治是“善者治理”。就治理目的而言，善治是“善意治理”。治理的本意是服務，沒有服務的治理就沒有存在的必要。就治理方式而言，善治是“善于治理”。就治理結(jié)果而言，善治是“善態(tài)治理”。善治要求通過引導公民自愿參與積極合作，達到有效治理的目的。與此同時，善治還賦予了公民更多機會和權(quán)利參與政府公共政策活動，不僅有利于公共政策的制定，也有效保障了公共政策的實施，確保了公共政策對公共性的維護，從而實現(xiàn)公共利益的最大化。[52]

五、精準扶貧背景下鄉(xiāng)村治理怎么治

1.黨建引領

精準扶貧背景下，大量資源開始涌向鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村再次成為關注的焦點?；诖?，應該積極發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，把黨的組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為扶貧發(fā)展、基層治理的優(yōu)勢，實現(xiàn)精準扶貧背景下鄉(xiāng)村治理的黨建引領。

李榮梅從鄉(xiāng)村治理視角下“第一書記”駐村扶貧研究出發(fā)，指出目前已形成了中央、省、市、縣四個層級“第一書記”協(xié)力扶貧治理的格局。精準選派“第一書記”是精準扶貧政策的重要內(nèi)容之一，其目的在于加強農(nóng)村基層組織建設、推動精準扶貧、為民辦事服務和提升治理水平。[53]

莊龍玉、龔春明認為，鄉(xiāng)村治理過程中，黨和政府應該秉持“為民服務”的基本理念和基本原則，突出人民的主體地位。政府應主動為社會和農(nóng)民服務，而非傳統(tǒng)的、單向度的管理和控制人民。政府、社會、農(nóng)民三方應互相關聯(lián)，形成穩(wěn)定的呈三角型的服務架構(gòu)。[54]

傅如良、姚江云、秘金雷認為，應該加強農(nóng)村基層黨組織領導，成為實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的基層力量，要配強領導班子，創(chuàng)新領導方式，落實服務宗旨，使農(nóng)村基層黨組織成為順利開展鄉(xiāng)村治理工作的堅強戰(zhàn)斗堡壘。[55]

2.鄉(xiāng)土重建

鄉(xiāng)土重建最早是由費孝通先生提出的，在其經(jīng)典著作中，費孝通先生構(gòu)建起了一個以鄉(xiāng)土重建為核心的思想體系，是針對當時的鄉(xiāng)土危機而提出的一種“積極性的主張”。當下，陸益龍再提鄉(xiāng)土重建，并指出鄉(xiāng)土重建的實質(zhì)就是和諧社會的建設，鄉(xiāng)土重建的意義和目標就是實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會秩序的均衡、協(xié)調(diào)與穩(wěn)定。[56]

徐勇認為，應該加強公共文化建設。當下的社會有著很強的開放性和流動性，需要超越血緣和地緣的公共文化滿足人們的文化需要。以公共文化為紐帶，樹立社會主義核心價值觀，打破鄉(xiāng)土社會的“原子化”，重構(gòu)人與人之間的信任。[57]

寧華宗認為邊遠山區(qū)鄉(xiāng)村治理，應該建立一種空間治理的思維，通過空間再造，整合鄉(xiāng)村的空間區(qū)隔，建立“空間正義”和良好的空間秩序，使得邊遠鄉(xiāng)村的治理跨越地理環(huán)境、經(jīng)濟因素和文化心理因素的區(qū)隔，實現(xiàn)良性治理。[58]

在精準扶貧的背景下，這種“積極性的主張”仍然具有重要的指導意義。王曉芬、饒篁認為，精準扶貧面臨著傳統(tǒng)鄉(xiāng)土禮法社會中互惠原則、差序格局發(fā)生變化、鄉(xiāng)村勞動力流失等現(xiàn)實困境。重構(gòu)鄉(xiāng)村文化體系、重構(gòu)鄉(xiāng)村治理秩序、培育鄉(xiāng)村微觀經(jīng)濟主體，可以凝聚鄉(xiāng)村脫貧共識，化解鄉(xiāng)土脫貧利益沖突，增強村民的歸屬感和認同感，從而有效推進精準扶貧工作，實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理。[59]

3.社會資本培育

大力發(fā)展農(nóng)村社會組織，積聚生成現(xiàn)代社會資本。通過組織化途徑實現(xiàn)有效利益表達，是社會個體在多元化社會中的一種理性選擇。不僅如此，農(nóng)村社會組織的發(fā)展及其所擁有的功能性社會資本，使之在彌補公共服務供給危機、整合并增加有限的治理資源、提升村莊博弈能力、重建鄉(xiāng)村秩序、促進社會融合等方面，扮演著重要的角色，成為推進鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的一個路徑選擇。

彭小霞指出，要促進多元主體參與精準扶貧，建立良好的社會關系網(wǎng)絡，提高社會組織的自主性和精準扶貧的識別度，重構(gòu)社會信任體系，加強社會組織的立法和制度建設，規(guī)范社會資本運行。同時發(fā)揮社會組織在精準扶貧領域的特殊作用。[60]

4.“去內(nèi)卷化”

卜文虎指出，可以通過國家治理能力現(xiàn)代化建設，推動精準扶貧，提升減貧效益，邁向“造血式”扶貧。通過國家貧困治理目標、治理結(jié)構(gòu)和治理方式的規(guī)范性建設，從目標、過程、方式等方面激發(fā)治理貧困的內(nèi)生動力，通過貧困農(nóng)村社區(qū)治理能力建設，激發(fā)農(nóng)村社區(qū)和貧困戶在貧困治理中的主體性作用。通過政府公共政策能力建設，建設積極托底的社會政策與注重社會投資的發(fā)展型社會政策相互融合的社會政策體系，逐步擺脫“內(nèi)卷化”的困境。[61]

劉磊認為，要解決鄉(xiāng)村治理“內(nèi)卷化”困境，需要通過健全的治理機制保證將個體性保障資源分配到生活困難的農(nóng)戶，防止因不正當因素的影響出現(xiàn)分配秩序背離扶貧政策目標的問題。[62]

5.制度創(chuàng)新

周其仁指出，中國改革開放四十年帶來的最根本變化是鄉(xiāng)土中國向城鄉(xiāng)中國的轉(zhuǎn)型。[63]劉守英、熊雪峰認為，城鄉(xiāng)中國“鄉(xiāng)土變故土、告別了過密化農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村變故鄉(xiāng)”，國家必須在新的發(fā)展階段找尋與鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型相適應的鄉(xiāng)村治理安排，提高國家直接治理績效，進行適合鄉(xiāng)村治理半徑的委托代理設計與制度安排，進行村莊正式制度與非正式制度的力量平衡，以形成有效的鄉(xiāng)村治理秩序。[64]

鄉(xiāng)村治理的制度，有正式制度與非正式制度之分。正式制度以“法治”為基礎，非正式制度以“德治”為基礎。賀雪峰指出，“基層治理由之前依靠情理法力到現(xiàn)在越來越排斥‘情理力’，而只強調(diào)‘法’”，但是法律并沒有真正融入于鄉(xiāng)土社會。[65]劉昂也認為，純粹的“法律下鄉(xiāng)”是一種“水土不服”的秩序，因此，作為正式制度的“法”必須“合德”，必須“入鄉(xiāng)隨俗”。即正式制度作為鄉(xiāng)村治理的國家力量，應該充分學習村莊發(fā)展的地方性道德知識，注重對村莊特殊文化資源、文化符號的保護與利用，使村民感受到其對自身權(quán)利和地位的尊重與維護。正式制度只有做到“入鄉(xiāng)隨俗”，符合非正式制度的價值原則，并且在操作過程中充分考慮非正式制度的倫理因素，才能收到較為良好的效果。作為非正式制度的“德”必須“守法”，必須不斷與時俱進，摒棄腐朽落后的封建糟粕，主動使內(nèi)容符合以“法治”為基礎的正式制度的要求，并嘗試借助正式制度的力量保證其實施效力。[66]

具體到精準扶貧的背景下來說，李金龍、楊潔認為，要提升扶貧政策的執(zhí)行力，需要完善責任追究制度，提升精準扶貧政策思想引領中的統(tǒng)領能力。特別是完善精準扶貧政策執(zhí)行的監(jiān)督制度、完善精準扶貧政策執(zhí)行的評估制度、完善精準扶貧政策執(zhí)行的賞罰制度。[67]

6.三治融合

黨的十九大報告指出，要加強農(nóng)村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。三治融合是鄉(xiāng)村治理的重要路徑，這三方的有機互動、有機結(jié)合，是符合我國農(nóng)村社區(qū)實際情況的做法。莊龍玉、龔春明認為，自治是鄉(xiāng)村治理的核心內(nèi)容與應然目標，法治是鄉(xiāng)村治理的有效手段和必要保障，德治是鄉(xiāng)村治理的文化根基與必要補充。要做到三治融合，就必須塑造現(xiàn)代農(nóng)民，夯實村民自治基礎，完善政策法規(guī)，提升基層法治水平，用好鄉(xiāng)規(guī)民約，重塑社區(qū)德治環(huán)境。[68]

許新芝、唐紅祿認為應該法德并舉、三治融合，以自治作為鄉(xiāng)村治理體系的核心，以法治作為鄉(xiāng)村治理體系的保障，以德治作為鄉(xiāng)村治理體系的補充。[69]鄭瑞強從連片特困區(qū)新型城鄉(xiāng)關系益貧機理出發(fā)，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強調(diào)要形成共建共治共享“三共”的社會治理格局和自治法治德治“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村善治之路。從強化黨組織領導、注重文明鄉(xiāng)風和鄉(xiāng)村文化建設、注重法治與德治協(xié)同治理，強調(diào)鄉(xiāng)村發(fā)展中民有、民治和民享，為脫貧攻堅和整體發(fā)展提供良好環(huán)境保障。[70]

總而言之，要打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，必須全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，而自治、德治、法治三治融合的鄉(xiāng)村治理體系，又是鄉(xiāng)村振興的必由之路。因此，精準扶貧、鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村治理之間有著千絲萬縷的聯(lián)系。在精準扶貧背景下，鄉(xiāng)村社會要真正走向善治，三治融合是不可或缺的重要路徑之一。

注釋：

① 喬耀章、鞏建青：《城鄉(xiāng)一體化進程中的城鄉(xiāng)社會協(xié)同治理》，《行政論壇》2016年第3期。

② ［美］詹姆斯·N·羅西瑙：《沒有政府的治理：世界政治中的秩序與變革》，張勝軍等譯，江西人民出版社2001年版。

③ ［美］R·A·W·羅茨：《“新治理：沒有政府的管理”》，楊雪冬譯，《經(jīng)濟管理文摘》2005年第14期。

④ 全球治理委員會：《我們的全球伙伴關系》，牛津大學出版社1995年版。

⑤ 俞可平主編：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版。

⑥? 徐勇：《掙脫土地束縛之后的鄉(xiāng)村困境及應對——農(nóng)村人口流動與鄉(xiāng)村治理的一項相關性分析》，《華中師范大學學報》 （人文社會科學版） 2000年第2期。

⑦ 賀雪峰：《村治研究的意義與方法——兼評幾種流行的村治研究傾向》，《青海師范大學學報》 （社會科學版） 1999年第2期。

⑧ 劉曄：《治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化：中國鄉(xiāng)村發(fā)展的政治要求》，《復旦學報》 （社會科學版）2001年第6期。

⑨ 參見朱镕基在第十屆全國人民代表大會第一次會議上所作的政府工作報告，2003年3月5日。

⑩ 郭正林：《鄉(xiāng)村治理及其制度績效評估：學理性案例分析》，《華中師范大學學報》 （人文社會科學版）2004年第4期。

? 黨國英：《我國鄉(xiāng)村治理改革回顧與展望》，《社會科學戰(zhàn)線》2008年第12期。

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?[61] 卜文虎：《以國家治理能力建設推動民族地區(qū)精準扶貧“去內(nèi)卷化”》，《云南行政學院學報》2018年第5期。

? 朱戰(zhàn)輝：《精英俘獲：村莊結(jié)構(gòu)變遷背景下扶貧項目“內(nèi)卷化”分析——基于黔西南N村產(chǎn)業(yè)扶貧的調(diào)查研究》，《天津行政學院學報》2017年第5期。

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[51] 王亞華、高瑞、孟慶國：《中國農(nóng)村公共事務治理的危機與響應》，《清華大學學報》 （哲學社會科學版）2016年第2期。

[52] 陳廣勝：《走向善治——中國地方政府的模式創(chuàng)新》，浙江大學出版社2007年版。

[53] 李榮梅：《鄉(xiāng)村治理視角下“第一書記”駐村扶貧研究——基于S省Z縣的實踐調(diào)查》，《攀登》2018年第5期。

[54][68] 莊龍玉、龔春明：《新時代鄉(xiāng)村治理的理念與路徑》，《西南民族大學學報》 （人文社科版）2018年第6期。

[55] 傅如良、姚江云、秘金雷：《新型城鎮(zhèn)化進程中我國鄉(xiāng)村治理的路徑選擇》，《湖南行政學院學報》2017年第1期。

[56] 陸益龍：《后鄉(xiāng)土中國》，商務印書館2017年版。

[57] 徐勇：《城鄉(xiāng)一體化進程中的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2016年第10期。

[58] 寧華宗：《治理空間的再造：邊遠山區(qū)鄉(xiāng)村治理的新路徑——以黔江生態(tài)移民工程為例》，《社會主義研究》2014年第6期。

[59] 王曉芬、饒篁：《鄉(xiāng)土重建視閾下的精準扶貧路徑研究》，《云南社會科學》2018年第3期。

[60] 彭小霞：《社會組織參與精準扶貧考察》，《開放導報》2017年第3期。

[62] 劉磊：《精準扶貧的運行過程與“內(nèi)卷化”困境——以湖北省W村的扶貧工作為例》，《云南行政學院學報》2016年第4期。

[63] 周其仁：《城鄉(xiāng)中國》，中信出版社2017年版。

[64] 劉守英、熊雪峰：《中國鄉(xiāng)村治理的制度與秩序演變——一個國家治理視角的回顧與評論》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2018年第9期。

[65] 賀雪峰：《鄉(xiāng)村治理的社會基礎：轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會性質(zhì)研究》，中國社會科學出版社2003年版。

[66] 劉昂：《鄉(xiāng)村治理制度的倫理思考——基于江蘇省徐州市JN村的田野調(diào)查》，《中國農(nóng)村觀察》2018年第3期。

[67] 李金龍、楊潔：《深度貧困地區(qū)精準扶貧政策執(zhí)行的國家治理能力研究》，《天津行政學院學報》2018年第5期。

[69] 許新芝、唐紅祿：《“法德并舉”視域下的鄉(xiāng)村治理體系轉(zhuǎn)型路徑思考》，《陜西廣播電視大學學報》2018年第3期。

[70] 鄭瑞強：《新型城鄉(xiāng)關系益貧機理與連片特困區(qū)精準扶貧機制優(yōu)化研究》，《財政科學》2018年第6期。