林典

（上海立信會計金融學(xué)院法學(xué)院，上海，201620）

一、研究背景

兒童虐待強制責(zé)任報告是指特定主體在發(fā)現(xiàn)或懷疑有兒童虐待案件時，應(yīng)有義務(wù)按照有關(guān)法規(guī)的要求向主管部門報告，如沒有履行此義務(wù)，將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。其發(fā)展歷史可追溯至1962年，美國小兒科醫(yī)生Henry Kempe及其同僚在美國兒童局所舉辦的會議上發(fā)表了《受虐兒童癥候群》(The Battered Child Syndrome)一文，該文將兒童虐待建構(gòu)為醫(yī)療問題，而為防治該疫情建立報告系統(tǒng)就成為理所當(dāng)然的兒童保護(hù)策略。[1]這也成為該次會議的成果之一，即要求某一些特定職業(yè)類型的人，在應(yīng)對兒童虐待案件時，有責(zé)任向社會福利機構(gòu)進(jìn)行報告。美國兒童局進(jìn)而于1963年制定了《兒童保護(hù)法范例》(Model Reporting Law)，為各州建立兒童虐待責(zé)任報告制度提供立法參考。[2]至今，美國發(fā)展兒童虐待強制責(zé)任報告制度已有五十多年的歷史，積累了豐富的經(jīng)驗。[3]

我國臺灣地區(qū)在1993年所修訂的《兒童福利法》中就已確立了兒童保護(hù)的責(zé)任報告制度，該法于1999、2000、2002年多次進(jìn)行修正，并在2003年修訂的《兒童及少年福利法》中將保護(hù)對象擴(kuò)大為18歲以下的兒童及少年，再次明確了兒童保護(hù)的強制責(zé)任通報機制且對受虐兒童保護(hù)工作做了更周詳?shù)囊?guī)范。[4]該法例又于2011年修正為《兒童及少年福利與權(quán)益保障法》，進(jìn)一步完善了兒童保護(hù)的相關(guān)工作規(guī)范。到目前為止，臺灣地區(qū)在《兒童及少年福利與權(quán)益保障法》、《兒童及少年性交易防制條例(修正)》、《性侵害犯罪防治法》和《家庭暴力防治法》四部法規(guī)中均建立了兒童虐待強制責(zé)任通報機制，尤以《兒童及少年福利與權(quán)益保障法》最為周詳。我國香港地區(qū)在防治兒童虐待的服務(wù)方面也有一套較完善的保障體系，其中香港地區(qū)社會福利署制定的《處理虐待兒童個案程序指引(2015年修訂版)》為防治兒童虐待服務(wù)提供了詳細(xì)指引。但香港地區(qū)并沒有建立兒童虐待強制責(zé)任報告制度。有學(xué)者認(rèn)為兒童虐待強制責(zé)任報告制度的有效性值得商榷，也有學(xué)者認(rèn)為在建立該制度前，香港地區(qū)應(yīng)審慎地調(diào)研和咨詢，確定相關(guān)配套后方可決定。[5]

我國兒童虐待的現(xiàn)狀不容樂觀，社會各界亦有反思是否應(yīng)加快建立兒童虐待強制報告制度。[6-8]然而，我國在防治兒童虐待服務(wù)方面的經(jīng)驗還有限，推行兒童虐待強制責(zé)任報告制度時應(yīng)審慎思考，否則不僅無法發(fā)揮這個制度的效力，還可能帶來更大的危機。因此，本文嘗試分析我國推行該制度的困境，并基于此提出解決對策，期望能有拋磚引玉之效果。

二、我國推行兒童虐待強制責(zé)任報告制度的困境

(一) 文化層面的困境

1. 傳統(tǒng)文化對暴力教養(yǎng)的認(rèn)可

受儒家文化的影響，我國歷來有重視家庭教育的傳統(tǒng)，且暴力教養(yǎng)的觀念往往為社會所容許。在我國古代第一部家教專著《顏氏家訓(xùn)》中《教子》一篇就肯定父母可以對子女施以體罰。顏氏提出：“凡人不能教子女者，亦非欲隱其罪惡；但重于訶怒，傷其顏色，不忍楚撻慘其肌膚耳。當(dāng)以疾病為諭，安得不用湯藥針艾救之哉?又宜思勤督訓(xùn)者，可愿渴求虐于骨肉乎?誠不得已也?！彼J(rèn)為，體罰和訓(xùn)導(dǎo)是矯正孩子不良行為的有效方法。[9]有學(xué)者的研究就顯示，除了比較嚴(yán)重的體罰，中國人對體罰相對比較寬容，而對4—13歲兒童的體罰更是容易讓人接受。[10]孟慶躍等人的研究還顯示，即使兒童被打成骨折、致殘甚至死亡，仍有一定比例的居民并不認(rèn)為這是虐待行為，他們認(rèn)為只要父母的行為是為了教育子女，即使出現(xiàn)再嚴(yán)重的后果也是正常的。[11]

在我國，兒童虐待的主要施虐者往往是親人或熟人。[12-14]人們也普遍認(rèn)為父母或其他撫養(yǎng)者對兒童擁有懲戒權(quán)，而對于兒童遭受家暴也不會輕易舉報。加之“家丑不可外揚”和“三綱五?！钡葌鹘y(tǒng)家庭倫理觀念的影響，施暴者甚至是部分受虐者和公權(quán)力執(zhí)法者，都接受家庭暴力的存在，認(rèn)為其為家事，外人無權(quán)干涉。如在貴州金沙縣的虐童事件中，受虐兒童父親就稱“我不知道怎么教育孩子，只知道打。我認(rèn)為是自己的孩子就可以打，村里沒有人能管我”[15]。而在“南京虐童案”中，親生父母早已知曉受虐兒的境況，但卻認(rèn)為施虐者的行為是“為了孩子好”，直到該案被媒體揭發(fā)引起公眾譴責(zé)后，執(zhí)法部門才得以介入。[16-17]這些觀念往往導(dǎo)致社會容忍這種暴力教育方式，直接影響到民眾對兒童虐待事件舉報和公權(quán)力介入的意愿，使得受虐兒童個案難以被揭發(fā)和處置。

2. 兒童權(quán)利本位觀的弱勢

聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》確立了兒童權(quán)利本位觀，強調(diào)以兒童為本位，認(rèn)為兒童有權(quán)發(fā)掘自身的全部潛能，免受饑餓、匱乏、忽視和虐待；主張兒童是獨立的個體，享有與其年齡以及發(fā)育階段相適應(yīng)的權(quán)利和責(zé)任；認(rèn)為兒童是一個完整的人，享有與成年人同樣的基本人權(quán)。[18]我國作為《兒童權(quán)利公約》的締約方，雖然也開始重視兒童權(quán)利，但“家庭本位”和“義務(wù)本位”的兒童觀依然居主導(dǎo)地位。這一方面影響到公眾對兒童權(quán)利保護(hù)的意識。如馮曉霞的研究就認(rèn)為，“家庭本位”和“義務(wù)本位”的觀念使得兒童被看作是家庭附屬品，其價值僅在于家庭的貢獻(xiàn)；而家庭保護(hù)兒童的目的也主要是為了家庭或家族興盛。[19]因此，兒童是沒有獨立價值和尊嚴(yán)的，其生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和受教育權(quán)也都變成了對家庭的義務(wù)。只要不造成嚴(yán)重后果，父母暴力管教孩子也被視為是合理和正當(dāng)?shù)?，公?quán)力一般也不進(jìn)行干涉。另一方面這也影響到我國內(nèi)地制定兒童保護(hù)法案的理論和思想基礎(chǔ)以及政府對兒童保護(hù)的重視度。有學(xué)者的研究就認(rèn)為《中華人民共和國未成年保護(hù)法》(以下簡稱《未保法》)的制定缺乏關(guān)于兒童權(quán)利的理論和思想基礎(chǔ)以及法律準(zhǔn)備。同時，由于兒童虐待主要發(fā)生在家庭內(nèi)部，對國家和社會穩(wěn)定的直接影響不大，公權(quán)力介入難以出政績，因此更不易獲得有關(guān)政府部門的重視。[20]

3. 多元文化對兒童虐待看法的不同

寧應(yīng)斌認(rèn)為，西方社會對“兒童虐待”的概念并不局限于體罰等行為，也包括了“不當(dāng)?shù)摹苯甜B(yǎng)方式和環(huán)境，范圍很廣，這可能把造成不當(dāng)教養(yǎng)兒童的父母列入虐待兒童的范圍。[21]我國多元的文化導(dǎo)致人們對于兒童虐待的界定會有不同的見解。有學(xué)者比較北京和寧夏兩地漢族和回族青少年父母教育方式的差異發(fā)現(xiàn)，回族學(xué)生的父母對其子女有過分干涉和過度保護(hù)傾向，而漢族學(xué)生的母親對子女有更多的拒絕與否認(rèn)傾向。[22]還有學(xué)者比較摩梭人與漢族人的父母教養(yǎng)方式，研究顯示摩梭人父親對子女的溫暖與理解、懲罰與嚴(yán)厲、過分干涉顯著高于漢族父親，過度保護(hù)顯著低于漢族父親，而摩梭人母親對子女的過分干涉與過度保護(hù)、拒絕與否認(rèn)、懲罰與嚴(yán)厲顯著高于漢族母親。[23]因此，我國內(nèi)地要界定兒童虐待及其評估指標(biāo)需要考量多元文化的背景。

(二) 法律層面的困境

推行兒童虐待強制責(zé)任報告制度需要有完善的立法保障，我國現(xiàn)有防治兒童虐待的相關(guān)法例規(guī)定主要體現(xiàn)在《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》(下稱《未保法》)、《中華人民共和國反家庭暴力法》(以下簡稱《反家暴法》)、《國務(wù)院關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》、《國務(wù)院關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》、《民政部關(guān)于開展未成年人社會保護(hù)試點工作的通知》和《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年權(quán)益行為若干問題的意見》中，在《憲法》《治安管理處罰法》《刑法》《民法》等法律政策中也有零散規(guī)定。但現(xiàn)有的立法形式過于分散，缺乏系統(tǒng)性。[24]《未保法》第六條規(guī)定：“對侵犯未成年人合法權(quán)益的行為，任何組織和個人都有權(quán)予以勸阻、制止或者向有關(guān)部門提出檢舉或者控告?！盵25]該條例雖已提出針對兒童虐待的通報機制，但對于通報人、通報對象和通報時限等的規(guī)定都較為模糊，可操作性欠佳，約束力較弱。而且該法并未對通報后的保護(hù)措施做出明確說明。雖然《反家暴法》確立了防治家暴的強制責(zé)任報告機制，如該法第十四條規(guī)定“學(xué)校、幼兒園、醫(yī)療機構(gòu)、居民委員會、村民委員會、社會工作服務(wù)機構(gòu)、救助管理機構(gòu)、福利機構(gòu)及其工作人員在工作中發(fā)現(xiàn)無民事行為能力人、限制民事行為能力人遭受或者疑似遭受家庭暴力的，應(yīng)當(dāng)及時向公安機關(guān)報案。公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)對報案人的信息予以保密”，第三十五條還規(guī)定未履行此責(zé)任而造成嚴(yán)重后果的，將受到相關(guān)處罰，[26]但該法對于舉報人的規(guī)定過于模糊，舉報事由的界定不清晰，沒有規(guī)定舉報的時限，未舉報的處罰可操作性欠佳，也無具體的調(diào)查和處理措施，況且兒童虐待并不局限于家庭暴力范疇。

此外，《國務(wù)院關(guān)于困境兒童保障工作的意見》《國務(wù)院關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》《民政部關(guān)于開展未成年人社會保護(hù)試點工作的通知》《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年權(quán)益行為若干問題的意見》四部政策皆從不同角度提出防治兒童虐待的工作設(shè)置，但政策中對兒童虐待強制責(zé)任報告制度的說明均不夠詳細(xì)，可操作性欠佳①。而且，這四部政策均是部門規(guī)章，屬于政策法律體系中的最低一級，權(quán)威度和知曉度低，實際效力有限。[27]

到目前為止，我國并沒有針對兒童虐待的專門立法，而現(xiàn)有法律政策在兒童虐待強制責(zé)任報告制度的規(guī)定上不夠完善，政策過于碎片化，缺少內(nèi)在的有機聯(lián)系。[27]立法的不完善并不利于推行兒童虐待強制責(zé)任報告機制。

(三) 處理兒童虐待的程序指引不夠完善

處理兒童虐待個案通常涉及到多個部門，需要多種專業(yè)的介入。如我國香港地區(qū)福利署制定的《處理虐待兒童個案程序指引(2015年修訂版)》不僅詳細(xì)規(guī)定了社會工作者、醫(yī)生、臨床心理學(xué)家、警察等專業(yè)人員合作的具體程序及相關(guān)事項，還具體說明了參與服務(wù)的社會福利署、醫(yī)院管理局、衛(wèi)生署、警局、房屋署、非營利組織等的角色定位，同時該指引還列明了保護(hù)兒童及防止虐待兒童相關(guān)的法例，界定了虐待兒童有關(guān)的基本知識及共用資料和保密原則等。[28]我國臺灣地區(qū)專門制定了《兒童及少年保護(hù)工作指南》，為負(fù)責(zé)社工詳細(xì)說明了兒童虐待的有關(guān)概念和辨識指標(biāo)，處理兒童虐待服務(wù)的工作流程和法律程序，也明確了各參與單位的角色和職責(zé)等；[29]還專門制定了《教育人員兒童及少年保護(hù)工作手冊》，為教育人員承擔(dān)通報職責(zé)提供具體操作程序上的指引。[30]

我國民政部于2017年3月實施的《受監(jiān)護(hù)侵害未成年人保護(hù)工作指引》首次為參與兒童保護(hù)的機構(gòu)及其工作人員提供了操作程序上的說明，但該指引主要適用于未成年人救助保護(hù)機構(gòu)，適用范圍有限。[31]而且該指引沒有對兒童虐待的概念做出具體界定，缺少虐待的分類和缺少辨識指標(biāo)的說明，缺少通報程序和轉(zhuǎn)介服務(wù)的說明，缺少對協(xié)同部門角色和職責(zé)的說明，處遇流程不夠完善等，在具體實務(wù)階段，該指引還難以為保障兒童虐待強制報告制度的推行提供重要支持。目前，我國內(nèi)地還缺乏一部更具操作性的手冊能為參與防治兒童虐待服務(wù)的多部門和多專業(yè)人員的協(xié)調(diào)工作提供明確指導(dǎo)。如果沒有具體的程序指引，即使制定了兒童虐待強制報告制度，其功能也將被削弱。

(四) 缺乏主責(zé)部門

我國內(nèi)地現(xiàn)有的法律并未明確主責(zé)兒童保護(hù)的部門?！段幢７ā返谄邨l規(guī)定未成年保護(hù)工作由國務(wù)院和地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)部門執(zhí)行，第八條又進(jìn)一步規(guī)定“共產(chǎn)主義青年團(tuán)、婦女聯(lián)合會、工會、青年聯(lián)合會、學(xué)生聯(lián)合會、少年先鋒隊一級其他有關(guān)社會團(tuán)體，協(xié)助各級人民政府做好未成年保護(hù)工作”，但該法并未對“有關(guān)部門”做具體說明，沒有明確哪個主責(zé)部門開展協(xié)調(diào)工作。[25]《反家暴法》第四條規(guī)定“縣級以上人民政府負(fù)責(zé)婦女兒童工作的機構(gòu)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督導(dǎo)有關(guān)部門做好反家庭暴力工作。縣級以上人民政府有關(guān)部門、司法機關(guān)、人民團(tuán)體、社會組織、居民委員會、村民委員會、企業(yè)事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)依照本法和有關(guān)法律規(guī)定，做好反家庭暴力工作。”具體到哪個部門主責(zé)反家庭暴力工作，該法則無具體說明。[26]《國務(wù)院關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》在第三章中確立了困境兒童保障工作由民政部門、婦兒工委辦公室承擔(dān)牽頭作用，做好綜合協(xié)調(diào)、指導(dǎo)督促等工作，但兩個部門如何協(xié)調(diào)分工，哪個部門主責(zé)兒童保護(hù)工作，該意見也并無具體說明。[32]從職能定位上看，國務(wù)院婦女兒童工作委員會是國務(wù)院負(fù)責(zé)婦女兒童工作的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，并不涉及兒童保護(hù)的具體工作。民政部應(yīng)是承擔(dān)兒童保護(hù)具體工作的重要部門，但直到2019年1月民政部才設(shè)置兒童福利司專門負(fù)責(zé)兒童保護(hù)工作②。

我國香港地區(qū)和臺灣地區(qū)均有專司兒童保護(hù)的部門，并確立其主責(zé)地位，其在兒童保護(hù)職能上定位清晰，行政職責(zé)也均包括為兒童提供健全的福利服務(wù)。如果沒有主責(zé)部門，兒童虐待強制責(zé)任報告制度應(yīng)如何執(zhí)行，相關(guān)配套設(shè)施如何安排，如何協(xié)調(diào)各部門的關(guān)系和職能，如何引導(dǎo)民間機構(gòu)的發(fā)展等等，這一系列問題會嚴(yán)重制約報告制度的成效。

(五) 缺乏配套設(shè)施

發(fā)展兒童虐待強制責(zé)任報告制度需要大量配套設(shè)施，如報告系統(tǒng)、轉(zhuǎn)介系統(tǒng)、輔導(dǎo)中心、危機干預(yù)中心、緊急安置中心、收養(yǎng)和寄養(yǎng)機制等。我國目前沒有全國統(tǒng)一的通報系統(tǒng)，如24小時的電話專線服務(wù)或網(wǎng)絡(luò)通報系統(tǒng)?！斗醇冶┓ā返谑臈l要求責(zé)任人就通報事項向公安機關(guān)舉報，但通報方式過于單一，而且當(dāng)相關(guān)人士要咨詢有關(guān)兒童虐待的問題時，現(xiàn)有體系并無統(tǒng)一的專線服務(wù)。我國目前也沒有建立處理兒童虐待的轉(zhuǎn)介系統(tǒng)(由于受虐兒童及其家庭的需求涉及多個領(lǐng)域，主責(zé)部門通常需要轉(zhuǎn)介個案接受心理輔導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)輔助、法律服務(wù)、就學(xué)和就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、安置服務(wù)等，但目前我國并沒有這樣一套轉(zhuǎn)介系統(tǒng))?！段幢７ā泛汀斗醇冶┓ā分芯鶡o關(guān)于此轉(zhuǎn)介系統(tǒng)的具體說明。

此外，我國現(xiàn)有的收養(yǎng)和寄養(yǎng)制度也存在缺陷?！都彝ゼ酿B(yǎng)管理辦法》第七條規(guī)定：“未滿十八周歲、監(jiān)護(hù)權(quán)在縣級以上地方人民政府民政部門的孤兒、查找不到生父母的棄嬰和兒童，可以被寄養(yǎng)?！盵33]該辦法并未將受虐兒童納入保護(hù)對象。而《中華人民共和國收養(yǎng)法》第四條規(guī)定：“下列不滿十四周歲的未成年可以被收養(yǎng)：(1)喪失父母的孤兒；(2)查找不到生父母的棄嬰和兒童；(3)生父母有特殊困難無力撫養(yǎng)的子女。”[34]該法也沒有將受虐兒童納入可收養(yǎng)兒童的范圍。但事實上，部分受虐兒童是極需要寄養(yǎng)和收養(yǎng)服務(wù)的。

雖然民政部已在部分地區(qū)試點，服務(wù)于受虐兒童及其家庭的輔導(dǎo)中心、危機干預(yù)中心、親職能力培訓(xùn)中心、緊急安置中心等配套設(shè)施，[27]但目前還未有系統(tǒng)地建設(shè)，服務(wù)成效也有待評估。

(六) 民間機構(gòu)的弱勢

民間機構(gòu)在防治兒童虐待服務(wù)中具有不可替代的重要性。早在1874年，美國紐約就成立了民間機構(gòu)——“兒童虐待預(yù)防協(xié)會”，此協(xié)會得到政府授權(quán)，可將任何侵犯孩童的案例報告到法院，并可協(xié)助檢察官起訴，警察也要協(xié)助其介入，機構(gòu)還可取得受虐兒童的監(jiān)護(hù)權(quán)。[1]到20世紀(jì)初期，已有300家兒童保護(hù)的民間機構(gòu)成立并分布在全美各地。這期間，美國防治兒童虐待的工作也主要由民間組織提供。[3]現(xiàn)今，美國兒童保護(hù)體系中民間組織的參與依然是不可或缺的一環(huán)。我國香港地區(qū)民間機構(gòu)參與防治兒童虐待服務(wù)的經(jīng)驗也很豐富，并出現(xiàn)了多家有代表性的組織。如成立于1979年的我國香港防治兒童虐待會，該協(xié)會最初致力于探討香港地區(qū)虐童問題，服務(wù)形式單一，而現(xiàn)在已發(fā)展出多元化的服務(wù)，覆蓋政策倡議、熱線咨詢、輔導(dǎo)治療、公眾教育、志愿者培育、學(xué)術(shù)研討和調(diào)查等眾多領(lǐng)域，服務(wù)手法也更具專業(yè)性。我國香港地區(qū)社會福利署在其制定的《處理虐待兒童個案程序指引(2015年修訂版)》中也著力強調(diào)民間機構(gòu)的參與。目前，香港地區(qū)的兒童虐待防治工作主要由政府和民間組織共同承擔(dān)，形成一套有組織、成體系的服務(wù)模式。[35]我國臺灣地區(qū)發(fā)展兒童保護(hù)工作中也有多家具代表性的民間組織，致力于以社會工作的專業(yè)方法，為貧困家庭的兒童提供生活輔助，保護(hù)受虐及有特殊需求的兒童，服務(wù)內(nèi)容覆蓋兒童收養(yǎng)和寄養(yǎng)、經(jīng)濟(jì)輔助、輔導(dǎo)治療、青少年能力培育、社區(qū)教育、機構(gòu)安置、早期療育、高風(fēng)險家庭支援等眾多領(lǐng)域。目前，我國臺灣地區(qū)在防治兒童虐待服務(wù)中也已構(gòu)建了管理部門與民間組織協(xié)力運作的模式。

而我國尚未建立政府與民間組織協(xié)力運作的模式，這體現(xiàn)在現(xiàn)有參與防治兒童虐待服務(wù)的民間機構(gòu)數(shù)量有限、資源不足、專業(yè)性欠缺、服務(wù)經(jīng)驗也不足。在法律層面，雖然《國務(wù)院關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》已提出要建立政府主導(dǎo)與社會參與良性互動機制，支持孵化培育專業(yè)社會工作服務(wù)機構(gòu)、慈善組織和志愿服務(wù)組織的發(fā)展，[32]但該政策權(quán)威性較低，要推動民政組織的參與，還需要更多法律的配套支持。

(七) 缺乏主責(zé)工作人員

我國目前尚未確立兒童虐待服務(wù)的主責(zé)工作人員?！段幢７ā凡⑽磳χ髫?zé)兒童保護(hù)的工作人員做出說明[25]?！斗醇冶┓ā反_立了公安機關(guān)的主責(zé)權(quán)限，但也僅限于舉報受理、調(diào)查舉證和裁罰工作，范圍有限。[26]《國務(wù)院關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》明確了設(shè)立兒童福利督導(dǎo)員或兒童權(quán)利檢查員負(fù)責(zé)困境兒童的保障工作，但其工作職責(zé)限定在宣傳、調(diào)查、監(jiān)督和通報上，范圍也有限。[32]而在民政部制定的《受監(jiān)護(hù)侵害未成年保護(hù)工作指引》中，未成年保護(hù)社工參與到個案立案到結(jié)案的整個過程，承擔(dān)著重要職責(zé)，但其并非主責(zé)工作者。[31]

處理兒童虐待個案需要有專職工作者跟進(jìn)，這種需要體現(xiàn)在對受虐兒童的接案、危機評估、轉(zhuǎn)介、社會調(diào)查、服務(wù)方案的設(shè)計和實施、緊急安置、資源聯(lián)結(jié)、賦權(quán)、追蹤輔導(dǎo)等工作上。這些工作只有受過專業(yè)訓(xùn)練的人員才能勝任，由于社會工作專業(yè)訓(xùn)練的優(yōu)勢，通常社會工作者會扮演處理兒童虐待強制責(zé)任報告制度的主責(zé)工作員。

我國香港地區(qū)社會工作者亦被確立為防治兒童虐待服務(wù)的主責(zé)人員，香港地區(qū)社會福利署所制定的《處理虐待兒童個案程序指引(2015年修訂版)》中“社工”一詞出現(xiàn)的頻率就高達(dá)557次，其是負(fù)責(zé)接案、調(diào)查、評估、安置、轉(zhuǎn)介、福利服務(wù)計劃制定和實施、個案記錄撰寫、司法協(xié)助等的主責(zé)人員，也是個案管理、心理輔導(dǎo)、親職教育等的重要人員。[28]此外，我國香港地區(qū)社會福利署營辦的保護(hù)家庭及兒童服務(wù)課和非營利組織營辦的各類兒童及青少年服務(wù)組織也均以社工人力構(gòu)成為主。

我國有關(guān)部門曾聯(lián)合制定了《社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)中長期規(guī)劃(2011—2020年)》，提出要大規(guī)模開發(fā)兒童和青少年領(lǐng)域的社會工作服務(wù)人才③。民政部亦于2014年制定了《兒童社會工作服務(wù)指南》，確立為有需要的兒童提供社會工作服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。但在我國防治兒童虐待服務(wù)的社工人力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，專業(yè)手法和經(jīng)驗欠缺，專業(yè)形象和權(quán)威也未樹立。缺乏主責(zé)人員的確立，人力供給的不足將難以支撐兒童虐待強制責(zé)任報告制度的發(fā)展。

(八) 現(xiàn)有兒童虐待強制責(zé)任報告制度研究的缺乏

以“中國期刊全文數(shù)據(jù)庫”為例，以關(guān)鍵詞“兒童虐待”或“兒童保護(hù)”結(jié)合“強制報告”“報告制度”“責(zé)任通報”“強制報告制度”“強制責(zé)任報告通報”“通報制度”“強制責(zé)任通報制度”進(jìn)行中文檢索，兒童虐待強制責(zé)任報告制度研究的文章僅有18篇，其中專門探討我國兒童虐待強制責(zé)任報告制度的文章僅有4篇。[8][36-38]進(jìn)一步以“兒童虐待”為主題檢索，在638篇文章中，對于受虐兒童個案處遇經(jīng)驗的研究，現(xiàn)有文獻(xiàn)極度缺乏，具有本土經(jīng)驗的探索文章更是不足。這其中專門探討社工與兒童虐待相關(guān)的文獻(xiàn)也極度缺乏④?？傮w而言，通過對我國內(nèi)地現(xiàn)有文獻(xiàn)的檢索，我們可看出學(xué)術(shù)界對兒童虐待強制責(zé)任報告制度的關(guān)注不夠，現(xiàn)有研究角度較單一，本土實務(wù)經(jīng)驗很缺乏，社會工作界參與力度不夠，還未建立起針對受虐兒童服務(wù)的本土化處遇模式。一項制度的推行，如果缺乏理論和實務(wù)層面的研究，其發(fā)展的有效性也將有待商榷。

三、應(yīng)對困境的策略思考

(一) 文化層面應(yīng)倡導(dǎo)和維護(hù)兒童權(quán)益

首先，我國應(yīng)加強民眾對兒童權(quán)益保護(hù)的認(rèn)識。政府可鼓勵基層組織和民間機構(gòu)深入社區(qū)，通過政策宣講、公益講座、志愿者培育、社區(qū)親子活動、兒童倍力訓(xùn)練、媒體宣傳等形式宣傳正確的育兒觀念，并加強民眾對“兒童權(quán)利本位”觀念和相關(guān)法規(guī)的認(rèn)識。其次，我國作為聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》的締約方，應(yīng)在法律的制定過程中普及“兒童權(quán)利本位”的觀念，完善防治兒童虐待的立法準(zhǔn)備和思想基礎(chǔ)；同時應(yīng)加強對執(zhí)法人員和相關(guān)責(zé)任人的教育和培訓(xùn)，提升其兒童保護(hù)意識。

(二) 完善兒童虐待強制責(zé)任報告制度的立法體系

首先，政府應(yīng)基于我國多元文化的背景，對兒童虐待的概念從理論層面和操作層面進(jìn)行詳細(xì)的界定，并列明兒童虐待具體標(biāo)準(zhǔn)。其次，政府應(yīng)專門制定防治兒童虐待強制責(zé)任報告的配套法規(guī)。最后，政府可考慮完善處理兒童虐待個案的程序指引，為各部門、各專業(yè)的介入提供具體的操作指導(dǎo)，尤其是要為主責(zé)工作員制定具體的操作手冊，明確相關(guān)概念、處理的法律依據(jù)、工作倫理、服務(wù)流程和法律程序等。

(三) 確定防治兒童虐待的政府主管部門，并完善配套設(shè)施

首先，政府應(yīng)在立法層面明確兒童保護(hù)的主責(zé)部門，如在《未保法》和《反家暴法》的修訂中具體說明主責(zé)部門與參與服務(wù)的行政機關(guān)的權(quán)責(zé)劃分。其次，政府應(yīng)加快完善兒童福利司的職責(zé)范圍，并在兒童福利司的基礎(chǔ)上，整合現(xiàn)有部門資源，完善未成年救助保護(hù)機構(gòu)的運作，或者設(shè)立類似并設(shè)立類似兒童虐待防治中心的機構(gòu)，從官方層面為受虐兒童及相關(guān)人士提供24小時熱線咨詢和通報、轉(zhuǎn)介、緊急安置、政策宣講、業(yè)務(wù)督導(dǎo)、心理輔導(dǎo)、危機干預(yù)等服務(wù)。同時，政府應(yīng)改變現(xiàn)有寄養(yǎng)和收養(yǎng)制度，將受虐兒童納入寄養(yǎng)和收養(yǎng)的服務(wù)對象，并加強對寄養(yǎng)和收養(yǎng)效果的評估及對受虐兒童的追蹤輔導(dǎo)。

(四) 加快民間組織的發(fā)展及構(gòu)建民間組織協(xié)力政府運作的模式

首先，政府應(yīng)重視民間組織防治兒童虐待服務(wù)中的作用，從政策層面扶持民間組織的發(fā)展。民間機構(gòu)承擔(dān)主要的社會服務(wù)，地區(qū)政府為民間組織提供經(jīng)費支持，并通過競爭性投標(biāo)的方式，鼓勵民間機構(gòu)聘用社工專才，發(fā)展專業(yè)化服務(wù)。[39]我國政府可考慮優(yōu)先扶持各地具代表性的民間組織專司兒童保護(hù)工作，鼓勵機構(gòu)聘用社工人才，積極實踐兒童服務(wù)的本土經(jīng)驗，借此以點帶面地推動民間組織數(shù)量和專業(yè)能力的提升。其次，政府應(yīng)完善現(xiàn)有購買公共服務(wù)的政策，建立一套可操作性強、權(quán)責(zé)明確的體系以發(fā)展民間組織與政府協(xié)力模式，同時也應(yīng)建立有效的監(jiān)察和評估體系。

(五) 確立社工的主責(zé)地位，夯實兒童虐待強制責(zé)任報告制度的研究

防治兒童虐待的服務(wù)需要受過專業(yè)訓(xùn)練的人員才能勝任，社會工作的學(xué)科訓(xùn)練特色使其在兒童保護(hù)領(lǐng)域具有專業(yè)優(yōu)勢。[40]我國可借鑒先進(jìn)經(jīng)驗，在兒童保護(hù)的立法中確立社工的主責(zé)地位，并理清社工的職責(zé)范疇。同時，政府應(yīng)要求開展兒童保護(hù)的政府部門和民間組織配置社會工作者，并鼓勵高校和專業(yè)協(xié)會培養(yǎng)兒童保護(hù)領(lǐng)域的社工人力，推動本土社工人才的培育和理論以及實務(wù)和督導(dǎo)體系的建設(shè)。此外，政府也應(yīng)鼓勵學(xué)術(shù)界加強對兒童虐待強制責(zé)任報告制度相關(guān)問題的研究，建構(gòu)具本土化的處遇模式。

四、結(jié)語

聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》第19條規(guī)定締約國應(yīng)酌情制定兒童虐待責(zé)任報告制度⑤，而我國在1991年便認(rèn)可了《兒童權(quán)利公約》。在面對我國日益嚴(yán)峻的兒童虐待問題時，發(fā)展兒童虐待強制責(zé)任報告制度自有其合理性，但推行時還需審慎評估與研究。如果貿(mào)然推行該制度，卻沒有解決其面對的困境，將不僅發(fā)揮不了該制度的作用，還有可能帶來負(fù)面影響。本文的研究顯示我國推行兒童虐待強制責(zé)任報告制度面臨著文化層面、法律層面、程序指引、主責(zé)部門、配套設(shè)施、民間機構(gòu)、主責(zé)工作員和制度研究八種困境，如要有效實施該制度應(yīng)系統(tǒng)思考該困境的解決之策。由于該領(lǐng)域現(xiàn)有研究較缺乏，期望本文的研究能有拋磚引玉之效果。

注釋

①《國務(wù)院關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》將受虐兒童納入困境兒童保護(hù)范疇，該政策明確了困境兒童分類保障的內(nèi)容和保障工作的體系，但政策內(nèi)容屬于總體性規(guī)劃，不夠具體，該政策也僅在第三章中提及要落實強制報告制度?！睹裾筷P(guān)于開展未成年人社會保護(hù)試點工作的通知》的問題類似，也僅在第四章中提及要建立未成年保護(hù)的報告制度?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》和《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年權(quán)益行為若干問題的意見》對于防治兒童受虐的強制報告機制有較詳細(xì)說明，但兩部政策在通報人、通報事由、通報的時限和未通報要承擔(dān)責(zé)任上的說明均不一致，而且內(nèi)容也不夠清晰，可操作性欠佳。

②2019年1月25日，中國機構(gòu)編制網(wǎng)發(fā)布了《民政部職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》，兒童福利司成為民政部新設(shè)立的部門。該部門擬訂兒童福利、孤棄兒童保障、兒童收養(yǎng)、兒童救助保護(hù)政策和標(biāo)準(zhǔn)，健全農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系和困境兒童保障制度，指導(dǎo)兒童福利、收養(yǎng)登記、救助保護(hù)機構(gòu)管理工作。

③該政策由中央組織部、中央政法委、民政部、人力資源社會保障部等19個部位和群團(tuán)組織聯(lián)合發(fā)布，根據(jù)第三章的內(nèi)容，國家將大規(guī)模開發(fā)社會工作服務(wù)人才，其中包括青少年服務(wù)、婦女兒童服務(wù)領(lǐng)域。

④截至2019年10月13日筆者于中國全文期刊數(shù)據(jù)庫的檢索。

⑤第19條規(guī)定：“1. 締約國應(yīng)采取一切適當(dāng)?shù)牧⒎?、行政、社會和教育措施，保護(hù)兒童在受父母、法定監(jiān)護(hù)人或其他任何負(fù)責(zé)照管兒童的人的照料時，不致受到任何形式的身心摧殘、傷害或凌辱，忽視或照料不周，虐待或剝削，包括性侵犯。2. 這類保護(hù)性措施應(yīng)酌情包括采取有效程序以建立社會方案，向兒童和負(fù)責(zé)照管兒童的人提供必要的支助，采取其他預(yù)防形式，查明、報告、查詢、調(diào)查、處理和追究前述的虐待兒童事件，以及在適當(dāng)時進(jìn)行司法干預(yù)。”該條例蘊含著發(fā)展強制責(zé)任報告制度的要求。