趙 欣

（中國社會科學院研究生院，北京 102488）

0 引言

土地財政指地方政府通過“經(jīng)營土地”獲得收入的現(xiàn)象，包括以出讓土地所有權(quán)為交換的土地出讓金收入、與土地出讓相關(guān)的各種稅費收入、以土地抵押為融資手段獲得的債務收入。近年來，在地方，地價收入占地方財政收入的比例也不斷升高，在某些地方甚至達到一半以上。地價收入成為了政府政績完成的主要來源，并且催生了地王的出現(xiàn)和尋租等行為的發(fā)生，同時造成了地方政府只關(guān)注任期內(nèi)短期利益，在一定程度上預支了未來的收益。

土地財政在我國城鎮(zhèn)化進程中起了重要作用，然而地方政府過度依賴土地財政的弊端也愈發(fā)明顯。土地出讓金收入占財政收入比過高情況已屢見不鮮，政府以土地收入償還的地方債規(guī)模和融資風險不斷擴大，靠經(jīng)營土地資源來支持財政收入的模式也逐漸變得不可持續(xù)。土地出讓金和與房地產(chǎn)相關(guān)的稅費共同構(gòu)成了房地產(chǎn)銷售額的絕大部分，土地需求和地價的上漲再加上廣義貨幣M2的推動，造成了地價與房價齊漲的局面。地方政府種類繁多的土地招拍掛規(guī)則變化，在實現(xiàn)調(diào)控效果的同時，也在一定程度上扭曲了土地市場的價格信號。農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)、農(nóng)民和農(nóng)村集體分享土地資產(chǎn)紅利也成為了下一步政策改革的趨勢。在我國進入經(jīng)濟增長新常態(tài)后，地方政府的土地財政模式也應有節(jié)奏地退出歷史舞臺，通過改革實現(xiàn)地方財政收入的優(yōu)化重構(gòu)。

1 我國土地財政現(xiàn)象的形成和影響

在我國，城市和農(nóng)村土地的政策差異構(gòu)成了我國土地的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。我國的土地流轉(zhuǎn)在早期經(jīng)歷了許多改革，其過程借鑒了香港許多的發(fā)展經(jīng)驗和制度方法。隨著土地使用制度改革的推廣，我國的土地流轉(zhuǎn)進入了快車道，帶動了城鎮(zhèn)化。在引入市場化機制前，我國土地主要的流轉(zhuǎn)方式是劃撥和協(xié)議出讓。在房地產(chǎn)市場基本培育完成并形成一定規(guī)模后，招拍掛制度成為了土地交易的主流模式，通過市場的機制來實現(xiàn)土地的價值，促進房地產(chǎn)市場的有序健康發(fā)展，在一定程度上抑制暗箱操作和尋租腐敗。

我們經(jīng)常可以看到媒體使用“寅吃卯糧”來描述土地財政，指的就是地方政府通過出售土地未來（通常是70年）的增值，為城市公共服務進行一次性融資。土地財政現(xiàn)象形成的原因有多種，但普遍認為最主要的根源性因素是20世紀90年代的分稅制改革和住房制度改革。

通過分稅制改革，中央政府和地方政府重新進行了事權(quán)和財權(quán)的劃分，中央政府將財政收入權(quán)上收，但大量外部性事權(quán)仍被留在地方，地方政府事權(quán)多財權(quán)少。在土地征收儲備制度和中央允許的范圍內(nèi)，地方政府積極尋求稅收以外的財政收入，土地收益成為其主要來源。加上地方GDP競賽和快速城鎮(zhèn)化帶來的房地產(chǎn)業(yè)爆發(fā)式增長，形成了土地財政的現(xiàn)象。其他國家在特殊的歷史時期也有相似的土地財政現(xiàn)象存在。 例如，美國自其建國直至1862年《宅地法》（Home Stead Act）頒布期間，土地財政曾一度占聯(lián)邦政府收入的48%，而在《宅地法》實施后，土地被免費轉(zhuǎn)讓給新移民，結(jié)束了這一現(xiàn)象。

1998年的住房制度改革，結(jié)束了延續(xù)多年的福利分房制度，取而代之的是城鎮(zhèn)住房的私有化和市場化，伴隨著國民對于住房來源的思維意識的巨大轉(zhuǎn)變，揭開了我國房地產(chǎn)市場蓬勃發(fā)展的序幕，同時也刺激了對于土地的需求，為地方政府的土地財政提供了土壤。

1978至2015年間，中國城鎮(zhèn)化率從17.9%上升到56.1%，城鎮(zhèn)人口從1.7億增加到7.7億，凈增6億人。城市規(guī)模的不斷擴張帶來了房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的繁榮，土地收益逐漸成為地方財政預算的支柱性收入。以北京市為例，2008年至2015年8年間，土地出讓金占政府財政收入的比重從27%增加到43%。其中，在2010年和2013年更是達到過70%和50%的峰值。此外，地方政府性債務對土地出讓收入的依賴度較高。截至2012年底，省市縣三級政府樣本中承諾以土地出讓收入償還的債務余額約占負有償還責任債務余額的37%。

土地財政的出現(xiàn)，從歷史階段來看存在其合理性，土地財政也幫助我國完成了快速城鎮(zhèn)化，為城市建設(shè)、公共服務、以及對外出口的扶持和補貼提供了資金來源。同時也引發(fā)了一系列問題，如間接推高了房價、空間的城市化速度快于人的城市化、擠壓了實體經(jīng)濟的發(fā)展空間等。

2 房價與土地政策的關(guān)系

1）在我國土地和房屋有各自的市場，依靠各自的供需關(guān)系來進行著價格的調(diào)整和波動。土地供給由政府決定，而需求由市場決定，由于土地資源的有限性和政策指標性，供給上來看可以說是無彈性。由于需求有彈性，土地價格在很大程度上是由需求決定的，而在實際中需求本身又會受到預期的影響。

2）土地成本又是房價的重要組成部分。根據(jù)2014年的統(tǒng)計，土地成本單項占商品房銷售額的比例為54%，在目前已經(jīng)達到60%以上，成為了房價高企的原因之一。契稅和土地增值稅成為了除地價收入外的土地財政的重要組成部分，其中土地增值稅更是在十年內(nèi)增長了52倍，地價和房地產(chǎn)相關(guān)稅收合計甚至占到商品房銷售額的八成以上。

近年來的流動性過剩也成為了推高房價和地價的因素之一。廣義貨幣M2與GDP的比值在20世紀90年代約在0.8，而在2008年和2009年達到了1.6，在2016年更是突破了2.1。這些流動性流入樓市和房企，成為了房屋貸款或房企拿地或建設(shè)的資金。

在土地供應和土地稀缺資源的減少和限購政策的雙重擠壓下，同時受到市場預期的引導，容易產(chǎn)生推高房價的“狹管效應”。同時，在經(jīng)歷了去庫存后，房企也急于獲得土地儲備，因此也助長了對于土地市場的追捧。

3 當今土地政策改革的難點、方向及展望

在我國全面實行土地的招拍掛制度以來，為實現(xiàn)對于房價的調(diào)控和干預，政府出臺了一系列房地產(chǎn)調(diào)控政策，其中既包括對于終端房產(chǎn)的限購、購房人資格認定、貸款限制等政策，也包含作用于土地的招拍掛政策，政府希望在土地流轉(zhuǎn)階段發(fā)力進而將調(diào)控傳導到房地產(chǎn)市場。因此，我們看到在全國范圍內(nèi)，土地招拍掛出現(xiàn)了種類繁多的規(guī)則變形，如限房價競地價、限價競自持（面積及年限）、地上房屋限售等。

這些政策取得了一定成效：土地溢價率有所下降、高價地有所減少，在一定程度上降低了對于土地價格的市場預期。由于以上規(guī)則帶有濃厚的行政色彩，地價數(shù)據(jù)也可能因此分化為名義地價和真實地價。名義地價成為了政府公布的成交樓面價數(shù)據(jù)，由于土地所實行的招拍掛規(guī)則的不同，地價數(shù)據(jù)的意義被削弱，扭曲了市場價格信號。真實地價則反映了土地取得成本在經(jīng)過土地取得條件（如持有時間、持有比例等）調(diào)整核算后的真實土地成本。

隨著土地價格的攀升，小型房企的生存空間越來越小，市場競爭的不足又會削弱政府房價調(diào)控政策的效果。另外，在土地成本和相關(guān)稅費占到房屋售價80%以上時，房屋品質(zhì)下降幾乎成為了普遍現(xiàn)象，特別是在以限地價競配建的土地上，拉高商品房售價與作低配建房成本成為了房企的思維定式。

由于我國土地制度的原因，農(nóng)村集體土地的價值未得到有效利用。以往，政府的招拍掛地價收益與對在集體變?yōu)閲型恋刈冃运o予的征地補償嚴重不對等，農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織無法真正獲得土地的紅利。為了盤活農(nóng)村集體的土地資產(chǎn)，政府將部分土地出讓金收入讓利給集體經(jīng)濟組織。首先是以北京大興為代表的全國33個區(qū)縣開始進行集體土地入市試點，允許農(nóng)村集體經(jīng)營建設(shè)性用地使用權(quán)租賃、出讓及入股，目標實現(xiàn)與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價。同時，由于不像征地和招拍掛那樣會產(chǎn)生高額的土地利用成本，集體租賃住房的開發(fā)成本較低，對于降低市場租金水平會起到一定作用。政府希望增加租賃住房的有效供應、構(gòu)建購租并舉的住房體系，同時達到平抑房價和地價的效果，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

4 結(jié)語

綜上所述，土地財政是一把雙刃劍，既為城市化提供了內(nèi)生動力，同時也積聚了城市化的風險和資產(chǎn)泡沫。土地財政模式是早期大規(guī)模城市化的重要工具，而在城市化進程的中后期，可逐步退出歷史舞臺。特別是在我國經(jīng)濟增長進入新常態(tài)后，地方政府應拋棄短視觀念，意識到財政收入過度依賴土地出讓收益的土地財政不可持續(xù)，須以稅收等制度的改善來進行替代，重新為地方財政收入提供動力。中央則需要自上而下在央地的財權(quán)事權(quán)關(guān)系上進行調(diào)整重構(gòu)，并改變唯GDP論英雄的地方政府考核標準。

隨著土地管理相關(guān)的改革進入深水區(qū)，土地的供給側(cè)改革、對于現(xiàn)行法律法規(guī)的修訂、城鄉(xiāng)二元的土地結(jié)構(gòu)的調(diào)整等，均是政府未來時期的改革政策重點。