張江峰

（廣東建誠監(jiān)理咨詢有限公司， 廣東 佛山 528000）

0 引言

長期以來，我國政府投資項(xiàng)目基本上是由使用單位通過組建臨時(shí)基建班子（如基建辦、工程指揮部等）進(jìn)行建設(shè)管理，這些基建班子通常缺乏應(yīng)有的建筑技術(shù)和工程經(jīng)濟(jì)等相關(guān)專業(yè)知識，不完全清楚投資規(guī)律和基本建設(shè)程序，不能掌握并運(yùn)用先進(jìn)的項(xiàng)目管理方法。為避免出現(xiàn)項(xiàng)目管理不善的現(xiàn)象（如決策不夠成熟，工作效率不高，投資效益低下等），且基建班子一般在項(xiàng)目建成后隨即撤消，在建設(shè)中積累的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)不能轉(zhuǎn)為技術(shù)資源供其他單位或后續(xù)項(xiàng)目借鑒，為此而引入代建制。

代建模式最早起源于美國，是世界上是較為成熟先進(jìn)的項(xiàng)目管理模式，我國的代建制發(fā)展時(shí)間還不長，目前尚無適應(yīng)于項(xiàng)目代建制的法律、法規(guī)及操作細(xì)則，沒有對代建人授予相應(yīng)的法律地位，在國家基本建設(shè)程序中沒有授予代建單位的地位，如相關(guān)工程統(tǒng)表中就沒有代建單位簽署意見的欄目，項(xiàng)目建設(shè)的五方責(zé)任主體也沒有代建單位。由此給代建項(xiàng)目管理工作帶來居多不變和很多難度，本文主要把政府代建項(xiàng)目管理的難點(diǎn)進(jìn)行分析，然后找出解決方法。

1 代建制管理模式下存在的問題

1.1 代建單位與建設(shè)單位職權(quán)不清。

代建可以理解為代表業(yè)主建設(shè)，但代建單位是一個獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，不是從屬于建設(shè)單位的，與建設(shè)單位是合同關(guān)系。雙方簽有項(xiàng)目代建合同，合同上對雙方的權(quán)利與義務(wù)也有約定，但由于代建合同目前國家沒有標(biāo)準(zhǔn)范本，也沒有行業(yè)指導(dǎo)意義，主要靠合同雙方制定，往往約定不夠明晰，雙方的交接面不清，導(dǎo)致有些業(yè)務(wù)存在重疊，有些業(yè)務(wù)存在真空地帶。有功雙方都爭，有過雙方都推，對項(xiàng)目管理帶來了負(fù)面影響。

1.2 代建單位所處位置尷尬

從事工程項(xiàng)目的技術(shù)人員都知道工程建設(shè)五方責(zé)任主體：勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工、建設(shè)單位，沒有代建單位，項(xiàng)目驗(yàn)收質(zhì)監(jiān)站也只核驗(yàn)五方責(zé)任主體身份，代建單位參不參與沒什么影響。而且相關(guān)的工程統(tǒng)表也無代建單位簽字欄目，導(dǎo)致代建單位處境尷尬，存在感低。有些參建單位見此情況，往往越過專業(yè)的代建單位，直接找對工程管理不太專業(yè)的建設(shè)單位辦理文件簽署，這樣還快也能達(dá)到效果，也不影響文件的合法性。參建單位正是利用這些漏洞來達(dá)到自己的目的，這樣對項(xiàng)目管理是不利的。

1.3 代建單位與建設(shè)單位級別不對等。

目前實(shí)行代建制較多的項(xiàng)目為政府投資的非經(jīng)營類項(xiàng)目，如學(xué)校、醫(yī)院等公用建筑，建設(shè)單位為某學(xué)校、某學(xué)校，相應(yīng)的政府主管部門為教育局、衛(wèi)計(jì)局，而代建單位一般行政級別是事業(yè)單位或國有企業(yè)，低于建設(shè)單位行政級別。代建費(fèi)用的最終支付和相關(guān)工作成果是否合格的最終確認(rèn)等權(quán)限在建設(shè)單位手中，同時(shí)代建單位出于對建設(shè)單位給出的評價(jià)和工程完成的滿意程度等方面的考慮，因此代建單位往往被動地接受建設(shè)單位的意見，沒有完全自主的專業(yè)技術(shù)服務(wù)。

2 針對代建制管理模式存在問題的解決措施及管理要點(diǎn)

2.1 從法律法規(guī)相關(guān)規(guī)范上明確代建單位與建設(shè)單位的權(quán)利與義務(wù)。

在目前沒有代建合同標(biāo)準(zhǔn)范本的情況下，合同雙方應(yīng)詳細(xì)約定合同條款上的責(zé)利與義務(wù)，做到工作界面切割清晰，不留真空和重復(fù)地帶。一般建設(shè)單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目選址，國土用地預(yù)審，建設(shè)資金落實(shí)，申請規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，委托咨詢單位編制項(xiàng)目建議書，并取得項(xiàng)目建議書的批復(fù)。項(xiàng)目建議書未批復(fù)項(xiàng)目就還存在較大的不確定性，且有關(guān)項(xiàng)目前期的事項(xiàng)與建設(shè)單位的需求息息相關(guān)，只有建設(shè)單位才能確定要建在哪里，土地怎么取得，建多大，有多少錢。代建單位在這些事項(xiàng)上是無法發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢的，避免前期耗費(fèi)大量的時(shí)間做無用功，代建單位在項(xiàng)目建議書批復(fù)前不宜介入。項(xiàng)目建議書批復(fù)后即可開展勘察設(shè)計(jì)的招標(biāo)工作，此時(shí)代建單位即可發(fā)揮專業(yè)特長，正式介入，代建單位介入后，即開始體現(xiàn)專業(yè)的技術(shù)服務(wù)，運(yùn)用專業(yè)知識解決一系統(tǒng)技術(shù)問題，建設(shè)單位的主要任務(wù)即為提出項(xiàng)目建設(shè)的需求和確認(rèn)工作成果是否達(dá)到了建設(shè)的需求以及配合代建單位的工作。

2.2 從法律法規(guī)上賦予代建單位的管理權(quán)限。

目前做為政府非經(jīng)營性項(xiàng)目的代建單位，每個地方的做法還不太一樣，有些地方代建單位是做為招標(biāo)人，直接與參建單位簽訂合同，可以直接撥付工程款。但有些地方代建單位是居幕后的，招標(biāo)人是建設(shè)單位，各類文件經(jīng)代建單位審批后報(bào)建設(shè)單位再審批蓋建設(shè)單位公章，各種涉及責(zé)任主體簽署的文件也必須是建設(shè)單位出面進(jìn)行各項(xiàng)手續(xù)辦理，導(dǎo)致代建工作效率低下。因此現(xiàn)階段應(yīng)盡快出臺代建人在國家基本建設(shè)程序中作為獨(dú)立責(zé)任主體方的法律文件，明確代建人在項(xiàng)目代建期間應(yīng)有的法律地位和其責(zé)任、權(quán)力、義務(wù)等；同時(shí)應(yīng)該賦予其相應(yīng)的權(quán)力，以使代建人全面負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)全過程的組織管理，更好的發(fā)揮其作用，達(dá)到我國對非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目推行“代建制”的目的。

代建單位要做為項(xiàng)目真正的招標(biāo)人，負(fù)責(zé)各標(biāo)段的招標(biāo)和委托工作，完全不受使用單位的意志約受。代建單位做為合同的甲方，直接管理各參建單位，直接撥付工程款項(xiàng)，最后完成“交鑰匙”工程并移交使用方。建設(shè)單位只做為使用方，負(fù)責(zé)提出項(xiàng)目建設(shè)需求和確認(rèn)項(xiàng)目建設(shè)成果，最后接收“交鑰匙”工程。建設(shè)單位不得干涉招標(biāo)過程，不得指定產(chǎn)品廠家。

2.3 提高代建單位的行政級別。

目前“代建制”處于起步階段，還沒有設(shè)立專門的代建資質(zhì)，國家目前還沒有相對統(tǒng)一的“代建制”管理辦法，部分省、市有出臺相關(guān)暫行規(guī)定或管理辦法?，F(xiàn)階段的代建單位由下面三種單位轉(zhuǎn)化而來：一是由原來政府部門負(fù)責(zé)基本建設(shè)的人員組建而成，并在各自系統(tǒng)開展代建業(yè)務(wù)；二是由投資咨詢、造價(jià)咨詢、建設(shè)監(jiān)理、招標(biāo)代理等咨詢單位拓展業(yè)務(wù)來從事代建業(yè)務(wù)；三是由具有總承包資質(zhì)的勘察設(shè)計(jì)和施工單位轉(zhuǎn)變而來。但從事政府代建項(xiàng)目的基本為第一種單位，各地叫法不一，有叫代建局、代建中心、城建公司、城投公司等等，屬于事業(yè)單位或國企性質(zhì)。

政府非經(jīng)營性代建項(xiàng)目往往涉及到各種政府職能部門的業(yè)務(wù)，為順利開展工作，協(xié)調(diào)各政府職能部門，充分發(fā)揮代建單位的作用，應(yīng)提高代建單位的行政級別，即代建單位應(yīng)直屬各級政府垂直管理的部門，不與各建設(shè)單位和其它各職能部門有隸屬關(guān)系。代建費(fèi)用直接從政府財(cái)政部門取得，不需通過建設(shè)單位撥付?？冃в烧己?，建設(shè)單位的滿意度評價(jià)在考核中所占比率減小。

由于政府代建項(xiàng)目的使用單位基本為行政事業(yè)單位，在項(xiàng)目代建期間，行政事業(yè)單位的相關(guān)各業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人都可以進(jìn)行了更換，為避免因人的主觀意識不同而頻繁變更使用需求，經(jīng)確認(rèn)后的建設(shè)方案、設(shè)計(jì)圖紙如需進(jìn)行修改，使用單位必須采用公函形式，說明修改的理由，發(fā)代建單位。代建單位收到公函后，組織各責(zé)任主體研究確定，理由充分、經(jīng)濟(jì)合理、符合相關(guān)管理規(guī)定的可以修改變更，如涉及到重大變更或增加金額較大，應(yīng)根據(jù)相應(yīng)的管理辦法報(bào)職能部門審批。嚴(yán)禁使用單位單方面變更，杜絕使用單位用行政職權(quán)讓代建單位被動的接收變更，從而達(dá)到投資控制、進(jìn)度控制的目標(biāo)，為項(xiàng)目的順利交付創(chuàng)造條件。

3 結(jié)束語

根據(jù)當(dāng)前代建制模式發(fā)展來看，項(xiàng)目管理還存在許多問題和難點(diǎn)，需要代建單位、建設(shè)單位和政府部門共同去完善，從法律、法規(guī)及規(guī)章制度確定代建單位的角色，明確合同雙方的權(quán)利與義務(wù)，加強(qiáng)項(xiàng)目管理工作，為代建制的項(xiàng)目管理形成成熟模式，早日實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理。