胡永超

(陜西省水利電力勘測設計研究院，陜西 西安 710010)

陜西省引漢濟渭工程是從陜南漢江流域調水至渭河流域關中地區(qū)的大型跨流域調水工程。工程建設任務是向關中地區(qū)渭河沿岸重要城市、縣城、工業(yè)園區(qū)供水，逐步退還擠占的農業(yè)與生態(tài)用水，促進區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善。工程采取“一次立項，分期配水”的建設方案，逐步實現(xiàn)2030年配水15億m3目標，工程等別為Ⅰ等，由黃金峽水利樞紐、三河口水利樞紐和秦嶺輸水隧洞三部分組成，水利部批復的初步設計階段工程概算總投資為1912549萬元。

1 移民安置規(guī)劃大綱工作過程

引漢濟渭工程是陜西省境內最大的水利工程，建設征地移民安置規(guī)劃設計工作程序較規(guī)范，關注群體眾多，設計文本成果較多。將本工程建設征地移民安置規(guī)劃設計工作過程梳理清楚，能夠為以后其他水利水電工程建設征地移民安置規(guī)劃設計工作提供借鑒。

按照《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(以下簡稱《安置條例》)的規(guī)定，2007年11月30日和2008年6月27日，陜西省人民政府分別頒發(fā)《陜西省人民政府關于禁止在三河口水庫工程占地區(qū)和淹沒影響區(qū)新增建設項目和遷入人口的通告》《關于禁止在黃金峽水利樞紐水庫淹沒區(qū)和樞紐工程壩區(qū)新增建設項目和遷入人口的通告》。

在引漢濟渭工程可研階段開始的2007年11月23日和2008年5月4日，陜西省庫區(qū)移民工作領導小組辦公室分別批復了由陜西省水電設計院編制的《陜西省引漢濟渭工程三河口水庫淹沒及工程占地實物指標調查細則》《陜西省引漢濟渭工程黃金峽水庫淹沒及工程占地實物指標調查細則》。

1.1 實物調查

引漢濟渭工程建設征地實物調查工作由三河口水庫開始，黃金峽水庫其次，最后是秦嶺輸水隧洞。后續(xù)根據(jù)移民安置單項工程的實施進展，適時完成了移民集中安置點新址、交通工程建設區(qū)、防護工程建設區(qū)等的實物調查工作。

1.2 《建設征地移民安置規(guī)劃大綱》

根據(jù)《安置條例》的要求，陜西省水電設計院于2009年5月編制完成了陜西省引漢濟渭工程黃金峽水庫和三河口水庫《建設征地移民安置規(guī)劃大綱》。并通過了技術審查。

2011年8月5日，水利部聯(lián)合陜西省人民政府對《陜西省引漢濟渭工程建設征地移民安置規(guī)劃大綱》予以批復。

1.3 可行性研究階段《建設征地移民安置規(guī)劃》

在實物調查、復核、確認成果和征求移民安置意愿并各縣人民政府確認移民安置方案的基礎上，依據(jù)批復的《建設征地移民安置規(guī)劃大綱》，陜西省水電設計院于2012年1月編制完成《陜西省引漢濟渭工程可行性研究階段建設征地移民安置規(guī)劃設計報告》(審定本)，同年3月，水利部水規(guī)總院將審核意見上級水利部。4月水利部將《陜西省引漢濟渭工程可行性研究報告》審查意見上報國家發(fā)展和改革委員會。6月國家發(fā)展和改革委員會進行了咨詢評估。

2014年9月28日國家發(fā)改委向陜西省發(fā)改委下發(fā)了《國家發(fā)展改革委關于陜西省引漢濟渭工程可行性研究報告的批復》。

1.4 初步設計階段《建設征地移民安置規(guī)劃》

引漢濟渭工程初步設計階段建設征地移民安置規(guī)劃設計以征詢移民意愿為前提，在陜西省人民政府、省庫區(qū)移民工作領導小組辦公室有關批復文件和市、縣人民政府有關上報文件的基礎上，遵循了可研階段《移民安置規(guī)劃大綱》、《移民安置規(guī)劃專題》整體方案。按照《安置條例》、SL 290—2009《水利水電工程建設征地移民安置規(guī)劃設計規(guī)范》的階段要求，采納移民安置工作各相關單位寶貴意見，由陜西省院投入征地移民、建筑、交通、電力通信、水利水電、工程造價、水保環(huán)評、規(guī)劃、地勘、測量專業(yè)等人力資源，編制完成包含《陜西省引漢濟渭工程初步設計階段建設征地移民安置規(guī)劃報告》在內的135冊設計成果。

2015年4月2日水利部水規(guī)總院將《水規(guī)總院關于報送陜西省引漢濟渭工程初步設計報告審查意見的報告》上報水利部。2015年4月29日水利部予以批復。

1.5 施工圖階段《建設征地移民安置規(guī)劃》

引漢濟渭工程施工圖階段建設征地移民安置規(guī)劃設計工作正式開始于2015年2月，截至2018年7月，三河口水庫移民安置工作已完成86.5%，黃金峽水庫各項移民安置工作全面開工建設進入沖刺階段。該階段建設征地移民安置規(guī)劃設計內容主要有以下幾方面。

1.5.1 三河口水庫

(1)十畝地集鎮(zhèn)實施方案和施工圖、石墩河集鎮(zhèn)實施方案和施工圖，需要說明的是，由于初步設計階段移民安置方案變化較大，來不及完成上述兩集鎮(zhèn)初步設計報告修改工作，故在施工圖階段先完成了實施方案，并由陜西省移民辦予以正式批復，之后再完成施工圖設計。集鎮(zhèn)水電路基礎設施變更設計。

(2)五四安置點、馬家溝安置點、寇家灣安置點、干田梁安置點、油坊坳安置點、許家城安置點施工圖設計以及設計變更。

(3)三陳路施工圖及設計變更、筒大路施工圖及設計變更、寧陜縣村道工程中的生鳳橋、豹子墩橋施工圖，三河口水庫各條村道工程施工圖。

(4)輸變電設施復改建工程施工圖，通信線路復改建工程施工圖。

(5)寧陜縣黑虎埡防護工程施工圖。

(6)分縣、分項目移民資金分解報告。

1.5.2 黃金峽水庫

(1)金水集鎮(zhèn)實施方案和施工圖。

(2)草壩安置點、孤魂廟安置點、萬春安置點、常牟村安置點、張村安置點、柳樹廟安置點、柳樹廟Ⅱ安置點、柳樹廟Ⅲ安置點、磨子橋村安置點、五郎廟村安置點施工圖設計以及設計變更。

(3)108國道金水淹沒段改線新建工程施工圖設計以及設計變更，洋縣磨黃路田壩—槐珠廟段淹沒部分抬高改建工程施工圖設計以及設計變更，金水鎮(zhèn)新址對外交通新建工程施工圖設計以及設計變更，庫區(qū)村道復建工程施工圖設計，碼頭恢復工程施工圖設計。

(4)黃金峽水庫防護工程施工圖設計以及設計變更，防護工程占地地類變更報告，防護工程地面附著物調查報告，沙河橋區(qū)域移民安置規(guī)劃設計報告。

(5)輸變電設施復改建工程施工圖，通信線路復改建工程施工圖。

(6)分縣、分項目移民資金分解報告。

2 引漢濟渭工程征地移民特點

2.1 涉及地域廣

引漢濟渭工程建設征地范圍包括：水庫淹沒區(qū)和影響區(qū)(含防護工程)、樞紐工程建設區(qū)、農村移民集中安置點建設區(qū)、集鎮(zhèn)遷建安置點建設區(qū)、庫周交通恢復建設區(qū)、秦嶺輸水隧洞建設區(qū)、其他工程(大黃路等)建設區(qū)。涉及三市四縣，即西安市、漢中市、安康市和周至縣、洋縣、佛坪縣、寧陜縣，是陜西省占地面積以及涉及地域最大的水利工程。引漢濟渭工程建設征地總面積79191畝，包含永久征收72349畝，臨時征用6842畝。

2.2 工程戰(zhàn)線長

從2003年前期論證工作開始到2018年已有16年，且目前尚未竣工；從漢江干流黃金峽水庫調水，經(jīng)秦嶺輸水隧洞黃三段、越嶺段送入秦嶺北麓周至縣黃池溝，南北跨度在100km以上；從移民安置角度看，建設征地與工程建設有著同樣規(guī)模。

2.3 淹沒損失大

征地范圍中包括：耕地16134畝，林地25157畝，人口9736，房屋666113m2，集鎮(zhèn)4處，等級公路98.04km，10kV等級以上輸電線路115.32km，各類通信線路546.37km，中小型工業(yè)企業(yè)6個，文物古跡11處，古樹名木7株，淹沒及蓄水影響中小型水電站8座等。倘若再算上黃金峽水庫防護工程保護的人口1.02萬，耕地0.95萬畝，108國道，西漢高速公路，水利設施，電力設施，通信設施以及多個企事業(yè)單位的話，淹沒損失量就更大了。

2.4 移民安置任務

生產(chǎn)安置人口9401，需要調劑或者開發(fā)耕地約4700畝以解決有土安置問題；搬遷安置人口10375，需要建設16個農村集中安置點和4個集鎮(zhèn)遷建安置點來妥善搬遷安置移民；佛坪縣三陳路復建工程，長度14.06km，等級三級；寧陜縣筒大路復建工程，長度26.373km，等級四級；西漢高速佛坪連接線改線工程，長度16.8km，等級二級；三河口水庫庫區(qū)村道復建工程，長度19.52km；洋縣108國道金水淹沒段改線新建工程，長度3.118km，等級三級；洋縣磨黃路田壩—槐珠廟段淹沒部分抬高改建工程，改建7.29km，等級三級；洋縣金水鎮(zhèn)新址對外交通新建工程，長度1.8km，等級三級；黃金峽水庫庫區(qū)村道復建工程，長度21.09km；碼頭恢復工程26座；黃金峽水庫庫尾防護工程21.32km；三河口水庫汶水河右岸黑虎埡段岸坡治理工程69.78m；另外還需恢復一些電力、通訊線路。移民安置總投資431189萬元。

2.5 有土生產(chǎn)安置方案實施難度較大

以三河口水庫為例，水庫蓄水之后將現(xiàn)狀位于河邊的、路邊的高質量水田淹沒，剩余半高山區(qū)的旱坡地，按照設計規(guī)范分析計算生產(chǎn)安置環(huán)境容量基本可行，但在實施過程中，移民不愿意繼續(xù)在剩余半高山區(qū)的旱坡地或者在安置點新址附近調劑的質量不高的耕地資源，而更愿意對淹沒的土地僅作貨幣補償，這導致了已得到國家批復的《移民安置規(guī)劃》在生產(chǎn)安置實施過程中會發(fā)生較大的變化，難度較大。從目前佛坪縣、寧陜縣實際操作的生產(chǎn)安置具體方案來看，印證了這一點。

2.6 移民安置意愿變化頻繁

移民作為普通人，其想法頻繁變化。設計工作往往跟不上移民意愿變化的節(jié)奏。最開始選擇分散安置的移民，在看到建成的集鎮(zhèn)遷建安置點或者農村集中安置點整齊的街道、寬敞的房子、完善的水電路等優(yōu)越的環(huán)境之后，往往會改變其最初的選擇，意愿變更為集中搬遷安置。最初選擇一次性補償安置的企業(yè)法人，在實施階段往往會追求利益的最大化，轉而改變安置意愿為復建方案。就連地方政府，也會在移民安置單項工程實施過程中，想盡千方百計將原批復的設計標準要求提高，或者原批復的建設規(guī)模要求擴大。在實施階段，移民安置意愿的頻繁變化已經(jīng)導致了大量的設計變更。

3 移民安置規(guī)劃設計思路

3.1 依法依規(guī)做好移民安置規(guī)劃設計

(1)程序必須到位

發(fā)布《停建令》、實物調查成果的公示確認、廣泛征求移民和安置區(qū)意見三個程序不能省略。只有政府發(fā)布了《停建令》，實物調查工作才可以開始。所有在《停建令》之前進行的實物調查工作均為摸底調查，《停建令》之后必須進行復核并確認。

(2)政策有規(guī)定的一定要按照規(guī)定去辦

設計單位應嚴格服從省級以上有關政策規(guī)定，有關的規(guī)定，應原文摘入報告，不允許按照自己的理解描述含義。設計單位沒有權利對政府的規(guī)定進行解釋和說明。

(3)政策無明確規(guī)定的處理方式

政策無明確規(guī)定但有先例的項目，可參照當?shù)仡愃祈椖康淖龇ㄌ幚怼?/p>

政策無明確規(guī)定也無先例的項目，要和地方政府、項目法人商量辦。

3.2 加強溝通和協(xié)調

《建設征地移民安置規(guī)劃》應提前告知政府。它是政府、項目法人、設計單位共同智慧的結晶。對于項目所在地人民政府提出的不合理要求，應及時向省移民主管部門匯報，以取得省移民專管部門的支持和理解。

3.3 技術關鍵點

(1)實物調查

基礎資料必須是1∶2000或1∶5000地類地形圖。地類地形圖測繪要求執(zhí)行SL 442—2009《水利水電工程建設征地移民實物調查規(guī)范》(附錄A)的規(guī)定。實物調查工作以業(yè)主單位為主進行，設計單位技術負責。實物調查一定要做到現(xiàn)場調查。實物調查應盡可能地采用新技術，如GIS等。

(2)規(guī)劃標準

不得隨意突破國家標準上下限規(guī)定；主要的規(guī)劃標準有：居民點建設用地標準、居民點水電路等基礎設施配套標準、宅地基地標準等。專業(yè)項目復建標準嚴格執(zhí)行三原原則，其中的原標準是指：國家原有標準低于現(xiàn)行標準下限的，按現(xiàn)行標準下限執(zhí)行。

(3)意愿征求

可研階段應征求每一戶移民的意愿，安置區(qū)居民的意見應該與省移民主管部門共同商定征求單元(到村、到組或者到戶)。移民意愿征求的內容主要包括：搬遷安置地點、配套的生活設施建設方案、生產(chǎn)安置方式、配套的生產(chǎn)設施建設方案?；A設施專業(yè)項目的復建方案一定要征求主管部門的意見。

(4)移民投資

嚴格執(zhí)行水利部水總[429]號文的規(guī)定，不得隨意增減項目，項目所在位置也不得調整和改變。若確實需要項目增減的，應進行專門說明。地價編制依據(jù)僅限于國務院、省級人民政府或省級人民政府授權的市人民政府出臺的文件。其他市以及縣級人民政府出臺的文件不能列入編制依據(jù)?！吨腥A人民共和國土地法》明確規(guī)定，可以實施土地征收的單位只有國務院和省級人民政府；國務院制定土地征收政策，各省、自治區(qū)、直轄市制定其轄區(qū)內土地征收綜合地價標準。農村居民點必須采用水利工程相關的概估算定額和辦法，不得采用市政工程相關的概估算定額和辦法；基礎設施專業(yè)項目采用行業(yè)部門的概估算定額和辦法；集鎮(zhèn)遷建安置點可以采用市政工程相關的概估算定額和辦法。

3.4 講程序、守法規(guī)的重要性在移民規(guī)劃設計中逐漸凸顯

《中華人民共和國土地法》《大中型水電工程建設征地移民安置條例》《陜西省小型水庫移民設計工作管理辦法》《建設征地移民規(guī)劃設計規(guī)范》等均明確了移民專業(yè)設計工作應遵循的法規(guī)和工作程序，在每次評審會上設計工作程序是否完善都是評審的要點，工作程序完善是設計工作的基礎，在此基礎上即便出現(xiàn)小的缺陷也不影響基本同意這一結論，但如果程序不完善，移民規(guī)劃就是空中樓閣。

3.5 溝通協(xié)調能力成為設計工作能力的組成部分

移民專業(yè)中的溝通協(xié)調能力是指與地方政府的溝通協(xié)調配合，與移民群眾的政策宣傳解釋，與省級以上移民主管部門的匯報請示?！督ㄔO征地移民安置規(guī)劃》是政府、項目法人、設計單位共同智慧的結晶。如果設計人員沒有充分的溝通聯(lián)系協(xié)調能力，是無法將各方的意見按照法規(guī)、技術規(guī)范的要求，合理地體現(xiàn)在設計成果之中的。

3.6 《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》修訂之后的法律引用

2006年7月7日國務院公布了《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(簡稱《條例》)，2017年4月14日國務院公布了《國務院關于修改〈大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例〉的決定》(簡稱《修改條例》)。在寫編制依據(jù)時，《條例》和《修改條例》屬于并行使用。今后可直接寫為根據(jù)《條例》，此處的條例應理解為679號令發(fā)布后的修改了第二十二條的條例。在編寫移民安置規(guī)劃報告時，涉及投資估算章節(jié)的編制依據(jù)應該兩個都寫且可以帶編號，以表明采用了同地同價征地補償標準。

《移民大綱》沒有取消，只是取消中央指定地方審批，具體是否審批怎么審批由地方定，中央清理時已轉為政府內部審批。條例沒有對此條作出修改，應按原規(guī)定執(zhí)行。

4 結語

引漢濟渭工程建設征地移民安置規(guī)劃設計工作有成功的經(jīng)驗也有失敗的教訓，將這個過程予以回顧整理，既能更好地做好引漢濟渭工程后續(xù)建設征地移民安置設計工作，也為今后陜西省內大中型水利水電工程建設征地移民安置規(guī)劃設計、實施管理、具體工作等提供可以借鑒的典型實例。