郭斌

摘 要：水是人類賴以生存的生命之源，但是近年來，經(jīng)濟的快速發(fā)展，由此造成的水污染事件頻繁發(fā)生，嚴重威脅著人類的生存發(fā)展。全球范圍的飲用水水源短缺與污染造成的飲用水危機日趨嚴重，保護飲用水水源已成為各國關注的焦點。當前，我國飲用水水源地保護立法工作在防治水源污染方面，專門飲用水及飲用水水源地保護的法律法規(guī)欠缺。所以，順應時代立法理念，進一步完善法律制度，保護飲用水水源地的環(huán)境安全，通過有效措施加強飲用水水源地的保護，具有十分重要的意義?；诖耍疚氖紫冉榻B了當前我國飲用水水源地法律保護的現(xiàn)狀、不足，然后提出了幾條相應的優(yōu)化策略，希望對我國飲用水水源地法律保護工作有一定幫助或啟迪。

關鍵詞：飲用水水源地;法律保護;公眾參與

從本質上來說，環(huán)境質量與人類健康息息相關，而確保飲用水安全則是其中的重中之重。多年來我國粗放式的發(fā)展模式使得環(huán)境污染問題日益嚴重，而我國現(xiàn)行的飲用水水源地方面的法律法規(guī)以控制污染為主，對于改善水源整體環(huán)境質量缺乏通盤考慮，不能有效解決當前日益惡化的環(huán)境。所以加強飲用水水源地的保護研究，對于改進生態(tài)環(huán)境，改善飲水條件，維護人民群眾生命健康至關重要。

一、我國飲用水水源地法律保護的現(xiàn)狀

（一）規(guī)范性文件

為更好地保證居民飲用水安全，國務院聯(lián)合各部委對法律法規(guī)進行詳細劃分，并頒布了與水源地保護有關的部門規(guī)章，使水源地保護條例更加規(guī)范。當前，僅《水污染防治法實施細則》與《城市供水管理條例》是關于飲用水源地保護的，《水污染防治法實施細則》于2000年頒布實施，《水污染防治法》于2008年修訂過，該實施細對水源地保護具有一定的作用，也對地下水及地表水污染等方面的法律責任進行了詳細界定，重點強調保護飲用水源的重要性，也對地表飲用水進行了細致劃分，并明確了違反實施細則應承擔的責任。

（二）相關法律制度

當前，我國與飲用水水源地保護相關的法律包括《環(huán)境保護法》《水污染防治法》《水法》及《水土保持法》等，其中《環(huán)境保護法》是環(huán)境保護的基本法，但并未過多涉及水源地保護的內容，只是概括地提到了避免水資源枯竭的有關措施，而《水法》則用大量篇幅作了較多規(guī)定。修訂后的《水污染防治法》中有一個章節(jié)的內容是關于飲水水水源地保護的，并規(guī)定了破壞水資源環(huán)境應承擔的法律責任?！端帘３址ā纷?011年開始實施，其中第36條也對水源地保護做了詳細規(guī)定，要求水源保護區(qū)要控制化肥農藥等化學藥品的使用，避免水地流失，減少水源地保護區(qū)內污染事件的發(fā)生。

（三）地方性立法

當前，飲用水源地頻頻受到污染，為更好地做好保護飲用水源地工作，各省市結合現(xiàn)行的法律法規(guī)規(guī)章，紛紛制定了符合當?shù)貙嶋H的地方性法規(guī)。例如，四川省頒布實施的《四川省飲用水水源保護管理條例》，該條例把飲用水源劃分成兩類：集體供水與分散供水，并把集中供水作為水源保護的關鍵目標。另外，《陜西省城市飲用水水源保護區(qū)環(huán)境保護條例》重點強化調優(yōu)先保護集中供水的城市居民飲用水源，與四川省的主要區(qū)別是該條例根據(jù)飲用水源的存在形式對地表水源保護區(qū)進行分類。再如，安徽省頒布實施的《安徽省城鎮(zhèn)生活飲用水水源環(huán)境保護條例》，該條例詳細解釋了集中供水的內涵。

二、我國飲用水水源地法律保護的不足

（一）法律體系不健全

近幾年，飲用水水源地保護立法工作已成為全國人大常委會的重點立法議題，中央從政策層面保證水源質量與安全，各省市政府也充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，根據(jù)本省實際進行調整與協(xié)調管理，使水源地保護質量達到最優(yōu)，并取得積極效果。但在司法實踐中，因不同法規(guī)之間的沖突，在一定程度上對上位法實施效果產(chǎn)生制約，并削弱了地方生態(tài)保護的總體效果，還需從立法上對水源地保護加以完善。

2014年修訂并實施的《環(huán)境保護法》在環(huán)保法體系中居于主導地位，對保護飲用水水源地方面的法律法規(guī)起到指導作用。此外，其他法律法規(guī)也對水源地保護方面法律法規(guī)不健全的問題起到補充作用，在水源地保護及水污染防治工作中充分發(fā)揮著作用，但還存在一些需要解決的問題。我國與水源地保護相關的法律規(guī)章散見于《水污染防治法》《水法》《生活飲用水衛(wèi)生標準》《飲用水水源保護區(qū)污染防治管理規(guī)定》等法律法規(guī)中，盡管這些法律規(guī)章也對保障飲用水源進行了各種規(guī)制，但并沒有對飲用水水源地較為突出的問題作出詳細規(guī)定，這些法律規(guī)章僅僅就水源地保護工作作出了原則性規(guī)定，更加突出國家環(huán)保管理權，尚無統(tǒng)一的水源地保護工作的基本法，這對于保障飲用水源安全還遠遠不夠。

（二）執(zhí)法機制不完善

國務院于2015年發(fā)布的《水污染防治計劃》，也就是水十條中，明確規(guī)定水源保護由環(huán)保牽頭，水利、發(fā)改委、財政、住建等部門共同參與，商務部、國土資源部等部門協(xié)助。對于上述各部門，雖然都根據(jù)各自的管理目標在履行監(jiān)管職責，但目標沖突必然造成實際管理的不協(xié)調，并且存在部門職能的交叉。例如，水源地建設由水利部門承建，環(huán)境監(jiān)管由環(huán)保部門進行。就排污口管理工作中，就包括水利部門的入河排污口、環(huán)保部門的排污口及住建部門的入管網(wǎng)排污口，一旦發(fā)生問題進行追責時，各部門可能會有相互推諉的問題。在多部門監(jiān)管工作中，往往存在“嚴于民而輕于官”的現(xiàn)象，并且對環(huán)保行政主管部門的瀆職行為也未作出明確規(guī)定。生態(tài)保護工作必須采取有效措施來規(guī)范政府行為，以消除環(huán)保工作的不利影響，如行政不作為、不履行生態(tài)保護職責等。

飲用水水源地保護重點是廢水、污水及環(huán)衛(wèi)工作，但更重要的是做好生態(tài)保護與污染防治的綜合治理。保護區(qū)范圍越大，保護水源地作用就更加明顯，因受經(jīng)濟發(fā)展、土地利用等因素的影響，希望地方政府盡可能小地劃定保護區(qū)范圍。

（三）公眾參與不充分

法律實施需要夯實社會基礎，并了解公眾意愿，平衡各方利益，爭取各方認同，這樣方能就制度實施條件作出妥善安排。而立法實際就是利益的妥協(xié)與協(xié)調，是利益的相對均衡。

我們必須從各飲用水水源地的切身利益出發(fā)，這樣方能使制定出的法律更有根本，從而得到更好的貫徹實施。水源地保護工作，但僅僅依靠環(huán)保部門是不夠的。在法律實施中，各利益主體因價值觀、立場及利益不同而造成看法各不相同，包括執(zhí)法者、守法者及立法者與司法者都對法律適用與實施有不同的看法。所以要對公眾參與及信息公開等相關內容予以專門規(guī)定，明確政府與企業(yè)的信息公開職責，并鼓勵企業(yè)主動公開信息，可以規(guī)定企業(yè)信息強制公開的范圍與內容，從而保障公眾的知情權、水源地保護事務參與權及司法救濟權。企業(yè)信息公開可以查明該企業(yè)物質排放量及發(fā)展趨勢，是一種較為有效的監(jiān)督機制。

（四）追責機制不到位

一條河流往往跨過多個城市，相臨兩座城市，這個城市的下游就是另一城市的上游，而下游城市的排污口就會造成另一城市的上游污染。我國在水污染防治工作中更強調禁止與限制，對政府職能部門的職責界定太具體，并且一些內容也與實際情況不符，導致主管部門不能充分發(fā)揮其作用，出現(xiàn)執(zhí)法亂象，并且有些政府在環(huán)保執(zhí)法時缺乏環(huán)保意識，造成執(zhí)行效果不佳。

在環(huán)保執(zhí)法過程中，水利、林業(yè)、農業(yè)部門與環(huán)保部門可能存在職能上的沖突與交叉，勢必造成環(huán)保執(zhí)法的障礙。尤其對農村水源污染治理缺乏足夠的認識與具體可操作性措施。根據(jù)農村水源地污染的隱蔽性、分散性、廣泛性及不易監(jiān)測等特點，其治理主體依據(jù)是縣級及以上人民政府或環(huán)保主管部門，但多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)并未設立專職環(huán)保部門及執(zhí)法人員，造成環(huán)保工作處在無人監(jiān)管的狀態(tài)。另外，根據(jù)《地表水環(huán)境質量標準》規(guī)定，在飲用水檢測中，只要一項超標，該水即為不合格水，就會影響飲用水的正常使用，一項或三項超標，只是嚴重性不同。對于專業(yè)人員來說，僅從達標二字中并不能發(fā)現(xiàn)水質變化程度，也無法判斷水質變化情況。

三、我國飲用水水源地法律保護的優(yōu)化策略

（一）健全法律體系

第一，在立法層面上，構建完善的法律體系，建議立法機關要發(fā)揮其立法職能，盡快制定飲用水水源地的法律，把黨和國家關于安全飲用水的方針提升到國家法律層面上來，以利于統(tǒng)一協(xié)調飲用水水源地法律保護，保障飲用水水源地法律保護可以長效發(fā)揮作用。由于我國各地地形不同，各省市地方立法可以根據(jù)本地實際，從法律、政策、體制及標準等方面加以修訂，從而推動飲用水水源的規(guī)范化管理，用法律來保護生命之源。

第二，從飲用水水源地的保護目標出發(fā)，修訂與飲用水安全相悖的專項法律法規(guī)。強化《環(huán)保法》的深入實施，并體現(xiàn)出環(huán)保優(yōu)先原則與預防原則、可持續(xù)發(fā)展的理念，加大污染防治法、自然資源法等法律法規(guī)的審核力度，通過規(guī)范專項法律來為飲用水水源保護提供法律依據(jù)。

第三，建立健全與飲用水水源地相關的標準制度及規(guī)劃制度。飲用水水源地保護是一場長期的保衛(wèi)戰(zhàn)，需要頂層設計與基層實踐相互配合，共同推進。這項系統(tǒng)工程與產(chǎn)業(yè)布局有直接關系，所以，頂層的風險防范尤為重要，所以要從法治層面對飲用水水源地的生態(tài)保護加以規(guī)范、合理布局，飲用水水源地的安全用水提供法治保證。

（二）完善執(zhí)法機制

第一，整合執(zhí)法資源，促進執(zhí)法權的優(yōu)化。我國生態(tài)保護工作主要由環(huán)保部門來承擔，現(xiàn)階段也取得了一定成績，但仍存在一些問題，其中水源地污染就是較為棘手的問題之一，再采取由環(huán)保部門為主的執(zhí)法體制已不適用水源地的保護需要。所以，必須整合執(zhí)法資源，重新配置執(zhí)法職能，對于監(jiān)管職能交叉的內容加以明確，防范由推諉扯皮造成的監(jiān)管不力，突出環(huán)保部門的執(zhí)法核心地位，統(tǒng)一監(jiān)管環(huán)保事務，明確各部門的環(huán)保執(zhí)法權限，增強執(zhí)法效果。

第二，強化各執(zhí)法部門與職能部門的協(xié)作、配合。首先，要立足實際，構建科學的合作機制。飲用水水源地保護工作是一個有機整體，需要各職能部門密切協(xié)作，所以要加強執(zhí)法部門與職能部門之間的聯(lián)系，增強二者的協(xié)作，做到聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)同執(zhí)法、整合執(zhí)法。其次，探索構建飲用水水源地的協(xié)調管理機構，從而避免水源地的無序管理，提高管理質量與效率，實現(xiàn)各司其職、分工協(xié)作、利益對等、權力制衡，進一步改進水質量，保證水源地供水安全，維護生態(tài)平衡。最后，強化問責約束。自中央環(huán)保督察體系成立以來，其督察對象包括地方政府與相關企業(yè)，環(huán)保問責可以加強水源地治理，是實現(xiàn)水源地保護的重要舉措。另外，隨著新環(huán)境法的實施，首先要取消地方保護主義，同時各級政府也要切實對本區(qū)域環(huán)保質量切實負起責來，增加財政投入并提高資金使用效益。還要構建跨區(qū)域與生態(tài)破壞聯(lián)防協(xié)調機制，實現(xiàn)統(tǒng)一標準、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測。

（三）加強公眾參與

第一，培養(yǎng)公眾飲用水水源地保護意識。首先要加大宣傳力度，把水源地保護和生態(tài)文明建設緊密聯(lián)系起來，宣傳飲用水水源地保護理論與生態(tài)文明，提高公眾的法律意識，增強全民生態(tài)保護價值觀。另外，還要拓寬宣傳渠道，利用網(wǎng)絡、廣播、電視、報刊雜志、政務信息等載體，大力宣傳水源地保護的重要意義，從而使公眾充分認識水源地保護的意義，使公眾樹立水源地保護的法制觀念。

第二，完善公眾參與機制。首先，要保證公眾知情權。實行環(huán)保信息公開機制，政府機關可以通過門戶網(wǎng)站向公眾發(fā)布相關信息，使公眾了解環(huán)保方面的法律法規(guī)，提高公眾參與積極性。其次，拓寬公眾參與途徑。政府在制定相關飲用水水源地保護方面的法律法規(guī)時，可以邀請公眾參與聽證會、座談會等形式，廣泛聽取社會各界的意見與建議;或在網(wǎng)絡、電視、報刊雜志上發(fā)布征求意見書，吸引公眾參與制定建設方案，并對提出合理意見的人員給予適當獎勵。最后，充分調動水源地群眾的積極性，采取訴訟機制保障公共權益。

（四）落實追責制度

第一，增強黨政機關的環(huán)保責任。保護生態(tài)環(huán)境是構建生態(tài)文明的重要內容，而貫徹生態(tài)文明理念的重中之重則是飲用水水源地保護。保證水源地安全關系到人民群眾的身心健康。所以當?shù)攸h委政府都要站在民生、政治、經(jīng)濟的角度，全面對待環(huán)保問題，真正負起黨政機關的領導與決策重任。

第二，明確地方政府職責。保護水源地安全是地方政府的神圣使命，發(fā)展經(jīng)濟不能破壞生態(tài)環(huán)境，所以地方政府在發(fā)展經(jīng)濟過程中，要有擔當，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉型，以鐵腕治理環(huán)保問題，并采取優(yōu)惠政策，鼓勵環(huán)保企業(yè)發(fā)展。

第三，增強環(huán)保執(zhí)法部門的責任。當前，飲用水水源地頻繁發(fā)生突發(fā)事件，原因之一是監(jiān)管執(zhí)法不力，追責力度不足。所以，環(huán)保機構要重新界定各地政府與相關部門的水管理與保護的權力、責任與義務。另外，還要強化執(zhí)法責任制，并對執(zhí)法人員實行行政問責制度。

四、結語

飲用水安全是生命健康的重要保障，必須通過立法形式加以約束。尤其是在依法治國的背景下，實現(xiàn)對飲用水水源地的法律保護對于促進我國法治化進程也有積極的促進作用。為此，我們需要通過多種途徑，如健全法律體系等，加強飲用水水源地法律保護，進而從根源上保護人們賴以生存的生命之源。

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