汪洋康

[摘要]隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)化、標(biāo)準(zhǔn)化的步伐不斷加快，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和機(jī)制面臨著巨大的挑戰(zhàn)。如何對(duì)新疆農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行有益創(chuàng)新是主要探討的問(wèn)題。通過(guò)回顧我國(guó)農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)政策的演變、分析了新疆地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)及瓶頸。結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃指導(dǎo)思想，探討出適應(yīng)新疆集體經(jīng)營(yíng)的新模式和實(shí)施建議。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村振興;農(nóng)用地;集體經(jīng)濟(jì);新疆

[中圖分類(lèi)號(hào)]F301.2[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]B

農(nóng)業(yè)用地集體經(jīng)營(yíng)是指在農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬和農(nóng)用地性質(zhì)不變的情況下，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移給村集體或經(jīng)營(yíng)者，把各自分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶(hù)組織起來(lái)，實(shí)現(xiàn)土地生產(chǎn)的集約規(guī)模經(jīng)營(yíng)，以統(tǒng)一的市場(chǎng)拓展作為利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，帶動(dòng)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)增收。

本文旨在通過(guò)認(rèn)清新疆土地現(xiàn)狀，提出針對(duì)性的方案，通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移，農(nóng)戶(hù)分配機(jī)制的確定，完成農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、集體成員身份確認(rèn)，分類(lèi)推進(jìn)農(nóng)村集體資源性、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)改革，通過(guò)土地生產(chǎn)的集約規(guī)模經(jīng)營(yíng)，開(kāi)辟農(nóng)民增收致富途徑。

1 我國(guó)農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)政策的演變

農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)政策因其相互依賴(lài)性、客觀性、人為性、動(dòng)態(tài)性、以及歷史性等基本特征，同一時(shí)期各地各部門(mén)執(zhí)行情況略有不同，本文沿著歷史脈絡(luò)以及政策導(dǎo)向出發(fā)，將我國(guó)農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)政策演變分為以下四個(gè)階段。

1.1 從“耕者有其田”到農(nóng)村土地集體所有制

1950年，中央人民政府正式公布《中華人民共和國(guó)土地改革法》，建立“耕者有其田”的農(nóng)民土地所有制，把封建剝削的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制。1951-1956年基本實(shí)現(xiàn)由農(nóng)民個(gè)體所有制向農(nóng)村集體所有制的過(guò)渡。每個(gè)農(nóng)民根據(jù)其交給集體的土地、農(nóng)具及牲畜數(shù)量參加分紅。1958年為發(fā)揮集體所有制集中人力、物力、財(cái)力辦大事情的優(yōu)越性，把工、農(nóng)、兵、學(xué)、商合在一起，把生產(chǎn)管理、生活管理、政權(quán)管理合在一起，在擴(kuò)大規(guī)模的過(guò)程中加大了公有化程度。土地集體所有制逐漸變形為人民公社。

1.2 聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的建立與完善

文革時(shí)期結(jié)束后，為提高農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，解放農(nóng)村生產(chǎn)力。安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村18位農(nóng)民簽下“生死狀”，將村內(nèi)土地分開(kāi)承包，開(kāi)創(chuàng)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的先河。1983年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》，政社合一的人民公社被取消，明確了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使土地歸農(nóng)民個(gè)體經(jīng)營(yíng)，所有權(quán)是集體的，農(nóng)民實(shí)質(zhì)上只是擁有土地的使用權(quán)。

1.3 土地流轉(zhuǎn)政策的完善

土地流轉(zhuǎn)是指土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，是指擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)通過(guò)轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、合作、租賃、互換等方式將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶(hù)或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。2008年十七屆三中全會(huì)《關(guān)于農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。土地流轉(zhuǎn)有效的改善土地資源配置效率，進(jìn)一步激活農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，為農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化、高效化經(jīng)營(yíng)提供廣闊空間。隨著國(guó)家土地流轉(zhuǎn)政策的逐步完善，把大量農(nóng)民從土地上解放出來(lái)，轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模。

1.4 農(nóng)用地集體經(jīng)營(yíng)發(fā)展

2013年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》，在廣大農(nóng)村“建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度”。2015年《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中提出實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的制度保障是以土地集體所有為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體所有制，探索社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)的有效組織形式和經(jīng)營(yíng)方式，確保集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果惠及本集體所有成員。2018年《國(guó)務(wù)院鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》指出堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，構(gòu)建家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等共同發(fā)展的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成為實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路以及促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定的重要途徑。

2 新疆農(nóng)用地集體經(jīng)營(yíng)的發(fā)展基礎(chǔ)和瓶頸

2.1 新疆地區(qū)自然條件

新疆位于我國(guó)西北邊陲，干旱少雨，屬于典型的溫帶大陸性氣候;氣溫溫差較大，日照時(shí)間充足，降水量少，氣候干燥。全年日照時(shí)間可達(dá)2600～3400小時(shí)，年平均降水量為150mm左右，但各地降水量相差很大。年極端最高氣溫吐魯番盆地為47.7℃，年極端最低氣溫可可托海為-51.4℃。無(wú)霜期北疆為140～185天，南疆為180～220天。氣候特點(diǎn)是冷熱差異懸殊，日照充足，熱量不穩(wěn)定，干旱少雨，降水分布不均勻。

2.2 新疆農(nóng)用地現(xiàn)狀

新疆農(nóng)用地面積5171.87×104hm2，占新疆土地面積的31.06%，其中耕地面積523.96×104hm2，占新疆農(nóng)用地總面積的10.13%;園地面積62.07×104hm2，占新疆農(nóng)用地總面積的1.2%;林地面積895.83×104hm2，占新疆農(nóng)用地總面積的17.32%;草地面積3571.48×104hm2，占新疆農(nóng)用地總面積的69.06%;其他類(lèi)型11.85×104hm2，占新疆農(nóng)用地總面積的0.23%。在新疆耕地中，水田占1.1%;水澆地占94.9%;旱地占4%。人均耕地面積0.23hm2，是全國(guó)水平的2.6倍。但平均質(zhì)量不高，低于全國(guó)水平。新疆耕地資源豐富，但受氣候、水資源以及盲目開(kāi)墾的影響，導(dǎo)致植被破壞嚴(yán)重，荒漠化不斷擴(kuò)展（見(jiàn)圖1、圖2）。

2.3 農(nóng)田生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件差

新疆耕地面積523.96×104hm2，大多地區(qū)的耕地布局零亂、條田不規(guī)整，導(dǎo)致土地利用率低;農(nóng)田配套渠系不完整，支渠沒(méi)有防滲處理，農(nóng)渠凌亂;種植方式落后，機(jī)械化程度低，管理水平低，產(chǎn)量低下;灌概方式落后，以漫灌為主，水肥一體化程度低。

2.4 農(nóng)民專(zhuān)業(yè)素質(zhì)較低

農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)觀念落后，小農(nóng)意識(shí)嚴(yán)重，對(duì)適度集約化生產(chǎn)有一定抵觸情緒;農(nóng)民生產(chǎn)水平低下，生產(chǎn)關(guān)鍵技術(shù)缺乏，管理不到位，作物產(chǎn)量較低;農(nóng)民資金不多，投入不足，發(fā)展能力不足。

2.5 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式落后

目前，新疆農(nóng)村耕地以小農(nóng)種植經(jīng)營(yíng)為主，集約化種植程度低，一個(gè)條田幾十戶(hù)農(nóng)戶(hù)種植，一戶(hù)只有一兩畝甚至幾分地，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)費(fèi)工費(fèi)力，效益低下。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不僅需要較高的機(jī)械化和信息化水平，同時(shí)還要求農(nóng)戶(hù)掌握包括種植、管理等一系列更高的知識(shí)與能力。但是，在新疆大多數(shù)農(nóng)民的受教育水平低、缺乏專(zhuān)業(yè)技能、管理能力差，土地收入較低，加之小規(guī)模經(jīng)營(yíng)既面臨自然風(fēng)險(xiǎn)，又面臨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

3 新疆農(nóng)用地集體經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)形式

3.1 創(chuàng)立合作社，開(kāi)始統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理

鼓勵(lì)村民把土地作價(jià)入股，把身份轉(zhuǎn)變?yōu)楹献魃缟鐔T，進(jìn)行股份合作制改造。成立合作社，實(shí)行“村社一體，合股聯(lián)營(yíng)”，由村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理。村里合作社統(tǒng)籌配置資金、技術(shù)、勞動(dòng)力、土地等農(nóng)村生產(chǎn)要素，實(shí)現(xiàn)農(nóng)技服務(wù)集中支持，統(tǒng)一供種、統(tǒng)一用肥、統(tǒng)一防病治蟲(chóng)、統(tǒng)一田間管理、統(tǒng)一結(jié)算;推行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集中管理，生產(chǎn)成本、運(yùn)行支出、政策資金補(bǔ)貼及生產(chǎn)效益統(tǒng)一結(jié)算。選舉合作社經(jīng)營(yíng)班子，組成村民代表大會(huì);成立監(jiān)督委員會(huì)，全程參與合作社的各項(xiàng)事務(wù)當(dāng)中。

3.2 對(duì)村里集體資產(chǎn)進(jìn)行核查

對(duì)村級(jí)所有的集體資產(chǎn)包括資源性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)進(jìn)行核查。對(duì)所登記的資產(chǎn)資源情況進(jìn)行公開(kāi)公示，接受村民監(jiān)督，防止漏登、錯(cuò)登現(xiàn)象發(fā)生。公示期到后，資產(chǎn)登記表格由相關(guān)人員簽字后收集歸檔，建立資產(chǎn)管理制度和動(dòng)態(tài)管理臺(tái)帳，做到資產(chǎn)、資源平時(shí)有人管，增減有記錄，檔案查詢(xún)有痕跡。

3.3 進(jìn)行土地平整，規(guī)整配套渠系

全方面開(kāi)展本村土地普查，對(duì)村里未利用土地、閑散土地等摸排調(diào)研，全面掌握基本農(nóng)田使用和拋荒情況，然后分類(lèi)別開(kāi)展土地平整。對(duì)村里閑散舊莊基進(jìn)行復(fù)墾平整，提高土地利用率和產(chǎn)出率;對(duì)荒山荒坡荒草地等未利用地，零散的小塊土地及不肥沃的土地，或者不方便灌溉的土地，不適合機(jī)械化作業(yè)的田地，采用土地流轉(zhuǎn)的手段進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)，集中農(nóng)村土地資源，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

3.4 完成農(nóng)用地確權(quán)登記，明確村民的土地產(chǎn)權(quán)

明晰的產(chǎn)權(quán)是主體責(zé)任、權(quán)力和利益的統(tǒng)一，不僅要明確規(guī)定產(chǎn)權(quán)主體對(duì)財(cái)產(chǎn)能做什么，還應(yīng)當(dāng)包括他們不能做什么;同時(shí)，還要規(guī)定他們必須盡的義務(wù)和責(zé)任。通過(guò)責(zé)任的劃分還能夠?qū)⒓彝ダ锩娑嘤嗟膭趧?dòng)力解放出來(lái)，轉(zhuǎn)移到其他產(chǎn)業(yè)上。

4 新疆農(nóng)用地集體經(jīng)營(yíng)方式的對(duì)策建議

4.1 加強(qiáng)各村集體經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)導(dǎo)和管理

4.1.1 訪惠聚工作組推進(jìn)改革土地改革。訪惠聚工作組作為與上級(jí)溝通的紐帶，應(yīng)做好州、市、鎮(zhèn)黨委和村級(jí)黨組織、黨員、百姓的雙向溝通工作，建立起暢通信息的交流渠道，按時(shí)傳達(dá)上級(jí)重要決定和工作部署，匯報(bào)村里各項(xiàng)工作開(kāi)展情況和重大村情等?！霸L惠聚”工作組深入基層，了解村里的基本情況，制定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，積極推進(jìn)土地改革。

4.1.2 村級(jí)部門(mén)將改革落實(shí)到人。村工作組和村黨支部、村委會(huì)要密切合作，明確分解任務(wù)，落實(shí)工作措施，提出具體要求，創(chuàng)造保障條件，確保事有人管、責(zé)有人負(fù)，對(duì)于改革中遇到的矛盾和問(wèn)題，要切實(shí)加以解決，涉及重大政策調(diào)整的，要及時(shí)向上級(jí)請(qǐng)示匯報(bào)，確保社會(huì)和諧穩(wěn)定。

4.2 尋求各方支持，加大政策傾斜

4.2.1 加大土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)助力度。財(cái)政部發(fā)布的《扶持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確規(guī)定：具有穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)關(guān)系，土地流轉(zhuǎn)期限在3年以上，單宗土地流轉(zhuǎn)面積在66.67hm2以上（土地股份合作社入股面積20hm2以上），流轉(zhuǎn)合同規(guī)范，當(dāng)?shù)卣畬⒁淮涡越o予受讓方適當(dāng)?shù)耐恋亓鬓D(zhuǎn)費(fèi)補(bǔ)助。根據(jù)本村集體經(jīng)營(yíng)需要，由合作社牽頭申請(qǐng)國(guó)家相應(yīng)補(bǔ)助。

4.2.2 減免集體經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的部分稅費(fèi)。提請(qǐng)縣地稅局研究制定村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的稅收政策。免征因權(quán)利人名稱(chēng)變更登記、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變更登記涉及的契稅，免征簽訂產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移書(shū)據(jù)涉及的印花稅。對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承受原集體經(jīng)濟(jì)組織的土地、房屋權(quán)屬，免征契稅。對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)及地上房屋確權(quán)登記，不征收契稅。對(duì)政府撥款、減免稅費(fèi)等形成的資產(chǎn)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，可以量化為集體成員持有的股份。逐步增加政府對(duì)農(nóng)村的公共服務(wù)支出，減少農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的相應(yīng)負(fù)擔(dān)。

4.2.3 加大村鎮(zhèn)銀行無(wú)息貸款力度。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，需要購(gòu)買(mǎi)大型農(nóng)機(jī)、種子、農(nóng)藥、肥料等基本用品，要完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，也需要購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)的配套設(shè)施及交通工具。這些都需要大量的資金支持，在村集體經(jīng)營(yíng)起步階段，加大村鎮(zhèn)銀行的資金支持，降低貸款門(mén)檻、加大無(wú)息貸款力度。

4.2.4 多領(lǐng)域人才支持引進(jìn)政策。集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，急需從事相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類(lèi)的人才和相關(guān)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才，更要多渠道來(lái)吸引和培育鄉(xiāng)村振興的人才體系，一方面要加大新型職業(yè)農(nóng)民的培育力度，實(shí)施新型職業(yè)農(nóng)民培育工程;同時(shí)要加強(qiáng)農(nóng)村專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，如農(nóng)業(yè)技術(shù)隊(duì)伍建設(shè)、農(nóng)業(yè)服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)等。

鼓勵(lì)社會(huì)各界投身鄉(xiāng)村建設(shè)，吸引更多人才投身農(nóng)業(yè)。一是從農(nóng)村走出去的大學(xué)生，擁有故土家鄉(xiāng)的情愫，有回報(bào)鄉(xiāng)梓的情懷，而且對(duì)農(nóng)村更了解，鼓勵(lì)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，為農(nóng)村發(fā)展做出貢獻(xiàn);二是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域相關(guān)的人才引進(jìn)，包括農(nóng)業(yè)技術(shù)、加工、市場(chǎng)、營(yíng)銷(xiāo)、旅游、規(guī)劃、金融等方面，提供農(nóng)村的廣大空間，施展拳腳。不僅要靠感情留人，更要制度留人。對(duì)于從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的人，可將其納入新型職業(yè)農(nóng)民培育工程，對(duì)于基層干部、科技人員、可探索掛職交流、定向培養(yǎng)、掛包服務(wù)等方式，促進(jìn)人才流動(dòng)，妥善考慮他們?cè)谏畋Ｕ?、后續(xù)發(fā)展等方面的訴求。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村種植能手、鄉(xiāng)村工匠等本土人才挖掘和培養(yǎng)，進(jìn)一步夯實(shí)鄉(xiāng)村人才隊(duì)伍。

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