白雪峰

摘要：隨著我國社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程不斷加快，城市土地資源日益緊張，基于土地資源管理、利用的土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的矛盾也愈發(fā)凸顯。為了解決兩者之間的矛盾，進一步促進城鄉(xiāng)一體化健康發(fā)展，探尋土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展之路也更為迫切。

關(guān)鍵詞：土地規(guī)劃;城鄉(xiāng)規(guī)劃;矛盾;建議

1、土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的關(guān)系

土地規(guī)劃是對一定區(qū)域未來土地利用超前性的計劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展和土地的自然歷史特性進行部門間土地資源分配和時空組織土地利用的綜合技術(shù)經(jīng)濟措施。城鄉(xiāng)規(guī)劃是以促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展為根本任務(wù)、促進土地科學使用為基礎(chǔ)、促進人居環(huán)境根本改善為目的，涵蓋城鄉(xiāng)居民點的空間布局規(guī)劃。兩者都是依據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展計劃及相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行編制，都是基于更加科學、合理利用土地資源的目的為出發(fā)點和落腳點。但又因兩者之間的規(guī)劃內(nèi)容和側(cè)重點不同，加之規(guī)劃實施過程中兩個部門之間缺乏信任、溝通和支持，導(dǎo)致相互之間銜接不緊密，甚至出現(xiàn)相互制約的情況，這給規(guī)劃的審批、實施和管理過程中增添不少麻煩，甚至造成土地資源的浪費。

2、土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間存在的矛盾

2.1兩項規(guī)劃分屬不同部門管理，所執(zhí)行的法律法規(guī)也不相同。

土地規(guī)劃屬國土部門管理，執(zhí)行《中華人民共和國土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī);城鄉(xiāng)規(guī)劃屬住建部門管理，執(zhí)行《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)法律法規(guī)。雖然分工不同，但是實際工作中還是會出現(xiàn)職能交叉的現(xiàn)象。而兩者所執(zhí)行的用地分類標準也不同，土地規(guī)劃執(zhí)行的《土地利用現(xiàn)狀分類》，共分為12個一級類，57個二級類，城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)行的是《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》（GB 50137-2011），城市建設(shè)用地共分為8大類、35中類、44小類。這就導(dǎo)致工作中出現(xiàn)相互矛盾的地方，即使有的用地分類名稱相同，各自的內(nèi)涵和側(cè)重點也不同，難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

2.2兩項規(guī)劃的編制目的和編制內(nèi)容不同。

雖然這兩項規(guī)劃都由同級政府組織編制，報批程序也基本相同，但各自的編制目的、內(nèi)容、期限也不同。

土地規(guī)劃是指在各級行政區(qū)域內(nèi)，根據(jù)土地資源特點和社會經(jīng)濟發(fā)展要求，對今后一段時期內(nèi)（通常為15年）土地利用的總體安排，其目的是對有限的土地資源的開發(fā)、利用、整理、復(fù)墾、保護等在時間和空間上進行科學合理的安排。城鄉(xiāng)規(guī)劃則是綜合考慮城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展情況，以規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)土地資源為載體，對城鄉(xiāng)空間布局進行綜合考慮和整體安排（規(guī)劃期限比較靈活，總體規(guī)劃一般為20年，鄉(xiāng)、村規(guī)劃一般為10年），其目的是合理利用城鄉(xiāng)土地資源，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間功能布局，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。土地規(guī)劃強調(diào)的是土地資源的可持續(xù)發(fā)展，重在控制耕地和建設(shè)用地指標，具有計劃性強的特點，反映的是上級政府的安排意愿。城鄉(xiāng)規(guī)劃則更側(cè)重于從各類用地的實際需求出發(fā)，從而進行各類土地的時空布局，具有引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展的作用，反映的是地方政府的發(fā)展意愿。由于計劃與需求的不符，常常造成實際工作開展的困難。就拿人口統(tǒng)計為例，土地規(guī)劃以規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)戶籍人口作為依據(jù)，而城鄉(xiāng)規(guī)劃以規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)常住人口作為依據(jù)，因此，土地規(guī)劃中的現(xiàn)狀人口規(guī)模和預(yù)測人口規(guī)模均偏小，相應(yīng)的建設(shè)用地指標也偏小，這就造成了兩項規(guī)劃的銜接存在很大困難，矛盾重重。

2.3兩項規(guī)劃的用地布局存在矛盾。

城鄉(xiāng)規(guī)劃受到地方發(fā)展沖動和行政干預(yù)，發(fā)展目標偏高，土地規(guī)劃受計劃控制，土地供應(yīng)偏低，從而導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)用地指標需求突破土地規(guī)劃的建設(shè)用地指標控制范圍，形成矛盾焦點。

雖然兩項規(guī)劃都持有同樣的集中化布局理念，但土地規(guī)劃對建設(shè)用地的規(guī)劃布局較之城鄉(xiāng)規(guī)劃更為寫實和細碎。城鄉(xiāng)規(guī)劃對土地的利用多為集中連片，縱橫交錯的規(guī)整地塊，而土地規(guī)劃是基于現(xiàn)狀用地性質(zhì)而布局，多為不規(guī)整地塊，造成兩項規(guī)劃之間難以銜接的問題。

另外，土地規(guī)劃中本身存在的征地補償標準偏低、實際操作中靈活性不夠、征收轉(zhuǎn)用報批周期長等因素，也造成了土地資源利用率降低的現(xiàn)實問題。

3、土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間協(xié)調(diào)與銜接的建議

3.1為貫徹落實十九大精神，國務(wù)院深入推進機構(gòu)改革，國土和規(guī)劃的職能都統(tǒng)一到了自然資源部，下一步建議修正土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法及相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章等，對不適應(yīng)新時代新要求和存在沖突的條款進行調(diào)整，進一步協(xié)調(diào)統(tǒng)一兩項規(guī)劃的編制目的、程序、依據(jù)、規(guī)劃期限等。修訂一部與兩項規(guī)劃都適應(yīng)的用地分類標準，促進兩項規(guī)劃的相互銜接，共同發(fā)揮對土地資源集約利用的引導(dǎo)作用。

3.2地方人民政府應(yīng)當及時制定適應(yīng)本地區(qū)的地方性法規(guī)、規(guī)章，更加深化實施細則，以便指導(dǎo)土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃更好的銜接，促進城鄉(xiāng)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。

3.3加快“多規(guī)合一”進程，由試點向普及發(fā)展。加強各項規(guī)劃之間的銜接，完善以土地規(guī)劃為基礎(chǔ)的規(guī)劃體系，切實推進城鄉(xiāng)一體化健康發(fā)展。

3.4行業(yè)工作人員在掌握國家政策和相關(guān)專業(yè)知識的基礎(chǔ)上，結(jié)合工作實際，及時發(fā)現(xiàn)和解決問題，提出合理化建議，積極探索更為合理、有效的促進兩項規(guī)劃協(xié)調(diào)、銜接的措施和辦法。

結(jié)束語

我國國情特殊，土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展也是摸著石頭過河，面對新時代新要求，如何協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系，使得土地資源利用效率最大化，同時確保耕地保有量是一個重要的課題。因此，本文就兩者之間的關(guān)系作了一些探討和建議，希望對這方面的研究和發(fā)展工作有所幫助。

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