馬寶彥

（太谷縣水利局，山西 太谷 030800）

農(nóng)民用水協(xié)會從20世紀90年代末期誕生以來，已經(jīng)運行了近30年。用水協(xié)會是我國用水制度改革的產(chǎn)物，在農(nóng)業(yè)改革、尤其是農(nóng)業(yè)用水制度的革新發(fā)展中，發(fā)揮著不可替代的作用。隨著三農(nóng)工作的發(fā)展和改革的深入，農(nóng)民用水協(xié)會現(xiàn)有運行機制和管理體制的缺陷逐漸顯現(xiàn)出來，尤其是隨著水權的三權分置制度改革，使用水協(xié)會迎來了新的挑戰(zhàn)和發(fā)展機遇。

1 農(nóng)民用水協(xié)會的功能

1.1 農(nóng)民用水協(xié)會的發(fā)展歷程

我國農(nóng)民用水協(xié)會從20世紀90年代開始到現(xiàn)在，大致經(jīng)歷了三個階段的發(fā)展歷程：第一個階段從20世紀90年代初期到中期，基本處于探索階段，主要是借鑒國外的經(jīng)驗和做法，結合各地的具體情況開始摸索。第二個階段從20世紀90年代末期到21世紀初。在前期局部摸索的基礎上，由政府和相關部門主導，在一些有代表性或有條件的地方，就農(nóng)民用水協(xié)會的工作內容、運行機制和具體的方法開始試點工作。第三個階段從2002年開始，農(nóng)民用水協(xié)會作為基層水利管理體制的一部分，正式在全國各地運行，以當年國務院辦公廳正式轉發(fā)的《水利工作管理體制改革實施意見》為主要標志。之后分別于2007年和2011年，以中央一號文件的形式對農(nóng)民用水協(xié)會在全國的推廣做了規(guī)范和推動。如今農(nóng)民用水協(xié)會在全國遍地開花，對提高我國農(nóng)村農(nóng)業(yè)用水管水水平發(fā)揮了重要的作用。

1.2 農(nóng)民用水協(xié)會的作用

用水協(xié)會發(fā)揮了政府和農(nóng)民、用水戶之間的紐帶橋梁作用。政府將斗渠以下渠系的管理權委托給專管單位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并與農(nóng)民用水協(xié)會簽訂產(chǎn)權責任書，授予農(nóng)民用水協(xié)會管理。解決了多年來存在的“國家管不到，集體管不好，農(nóng)民管不了”的老大難問題。一方面農(nóng)民用水協(xié)會可以在第一時間，解決用水分配、用水時間安排和用水過程中產(chǎn)生的矛盾；另一方面協(xié)會直接接受相關政府和部門的領導和指導，將農(nóng)戶的訴求，第一時間匯總和反映到村委和主管部門。

通過自制管理有效地化解了用水矛盾，規(guī)范了用水秩序，保障了農(nóng)民用水的公平公正。作為自治組織，農(nóng)民用水協(xié)會有自己的章程、管理辦法、議事原則，能通過自身的組織協(xié)調機制，回應協(xié)會成員在用水行為中所引發(fā)的各種問題，將農(nóng)戶的用水訴求和矛盾消化在組織內部[1]。協(xié)會直接同政府和管理部門對接，通過對話、溝通和引導，更直接、有效、便捷地解決農(nóng)民用水的突出問題。初步實現(xiàn)了農(nóng)民用水的規(guī)范化、科學化和市場化，有力地促進了節(jié)約用水和節(jié)水灌溉。

2 農(nóng)民用水協(xié)會的困境與機遇

2.1 農(nóng)民用水協(xié)會面臨的制度性困境

眾多的調研和研究文獻表明，農(nóng)民用水協(xié)會在經(jīng)歷了幾十年的發(fā)展后顯露出一些“硬傷”，多是制度性問題，極大地影響了協(xié)會作用的發(fā)揮[2]。

一是協(xié)會的功能定位范圍過泛、功能過多、壓力過大，有些功能之間存在矛盾，導致協(xié)會管理效率低下。協(xié)會的屬性和功能定位，限制了其管理效率。協(xié)會的存在和運作，對落實水利工程設施的公益屬性起到了有利的作用，但協(xié)會的管理模式基于農(nóng)戶集體協(xié)商，這種農(nóng)耕經(jīng)濟的管理模式，缺乏與市場經(jīng)濟相協(xié)調的運作機制和專業(yè)化運作方法，管理效率不高。同時協(xié)會管理基本上是兼職人員，大多缺乏專業(yè)知識和管理經(jīng)驗，也缺乏足夠的時間與精力，直接影響管理水平的提高。這樣協(xié)會很難保障農(nóng)民合法權益，無法提高管理水平和運作效益。

二是，水利設施維修壓力大，資金瓶頸影響協(xié)會有效運作。現(xiàn)有的小型水利設施多是20世紀60—70年代的產(chǎn)物，老化失修嚴重，協(xié)會難以承受維修、養(yǎng)護、用工和技術等投資。按照“誰使用，誰投資”的指導思想，通過向用水農(nóng)戶收費和國家財政支持等手段籌資，理論上實現(xiàn)了權、責、利相統(tǒng)一。實際操作中，由于協(xié)會的收費對象是經(jīng)濟基礎薄弱的農(nóng)戶，且種植的效益日趨低下，個體農(nóng)戶種地的積極性持續(xù)下降，投資農(nóng)業(yè)的意愿不高，欠費現(xiàn)象較多，工程籌資的積極性非常低；加之國家對協(xié)會管理范圍內水利設施的投資過少，很難解決協(xié)會面臨的資金問題。

三是，資金短缺是全國性的普遍問題，僅靠現(xiàn)有機制解決是不現(xiàn)實的。在運行過程中，農(nóng)戶民主參與的自主性不強，民主管理作用發(fā)揮的不夠。部分協(xié)會管理松散或流于形式，另外，部分地方還存在協(xié)會無收費權，財務不公開，缺少用水利益補償機制等問題。

2.2 水權三權分置帶來的發(fā)展機遇

我國實施水權三權分置的經(jīng)營模式，將推動以農(nóng)戶為單位的小規(guī)模經(jīng)營，向以經(jīng)營大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)業(yè)企業(yè)為主體的規(guī)模經(jīng)營模式轉變，是農(nóng)民用水協(xié)會管理體制創(chuàng)新發(fā)展的一次難得的機遇。

一是，用水協(xié)會會員的成分產(chǎn)生積極變化。越來越多的企業(yè)家、科技人員以及投資者，成為用水協(xié)會的會員。會員的專業(yè)素質、管理意識與水平大幅提升，協(xié)會管理難度降低，協(xié)會管理水平和管理效率提升。二是，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模擴大，經(jīng)營水平提高。農(nóng)業(yè)效益將顯著提高，為追求農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益最大化，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者運用科學技術的積極性提高。節(jié)水技術的推廣速度加快，灌溉效率也會大大提高。三是，經(jīng)營模式的創(chuàng)新刺激了農(nóng)業(yè)從業(yè)者投資農(nóng)業(yè)的積極性。投資水利設施的意愿，比農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營條件下顯著提高，協(xié)會水利維護的融資難度降低，解決了協(xié)會的后顧之憂。四是，農(nóng)業(yè)企業(yè)的興起，促使協(xié)會會員更加關注協(xié)會的管理形式和管理效率。農(nóng)業(yè)企業(yè)更加關注協(xié)會管理體制對自身企業(yè)的影響，從企業(yè)的利益出發(fā)，對協(xié)會管理提出更加切實可行的、甚至更加尖銳的意見，包括過去一直想做，但因為市場不健全而沒有做起來的協(xié)會企業(yè)化運營。

3 農(nóng)民用水協(xié)會管理創(chuàng)新

3.1 重新界定農(nóng)民用水協(xié)會的功能

現(xiàn)階段農(nóng)民用水協(xié)會的功能涵蓋政府委托管理、水權交易經(jīng)營和行會自治等諸多方面。在水權三權分置下，應對農(nóng)民用水協(xié)會功能進行重新界定。如回歸協(xié)會的基本職能，協(xié)助政府和相關部門做好農(nóng)戶用水的秩序維持和利益訴求，在協(xié)會自治的基本職能外，加政府委托的社會協(xié)調職能。水權的運營借鑒大中型水利工程管理的做法，交付企業(yè)實行專門化、專業(yè)化和準市場化運營。

3.2 優(yōu)化創(chuàng)新協(xié)會管理職能

一是發(fā)揮好政府和用水農(nóng)戶之間的橋梁紐帶作用，應該說這是協(xié)會應發(fā)揮的主體作用。通過協(xié)會的工作，在政府和農(nóng)戶之間架起一座橋梁，一方面把政府的惠民政策落實到用水農(nóng)戶，另一方面把群眾的呼聲反映給政府，做好政府的好幫手。

二是增強協(xié)會的權威性。我國是個傳統(tǒng)的農(nóng)耕社會，在干旱少雨的地區(qū)，水是一種關乎自身生存和發(fā)展的彌足珍貴的資源。歷史上各地因水資源使用權引發(fā)的矛盾和暴力沖突不可勝數(shù)，而這些矛盾和沖突的解決非有權威的部門出面很難平息。[3]自古至今，地方政府非常重視農(nóng)民用水糾紛的調節(jié)，這也是體現(xiàn)水利公益性的重要途徑。用水協(xié)會作為政府的委托機構，其權威性直接影響著主體作用的充分發(fā)揮。用水協(xié)會權威性來自兩方面，包括政府賦權和民意授權，必須在政府和相關部門的授權和領導下工作，同時協(xié)會的工作人員應有廣泛的民意基礎，才能得到最廣大會員的信服。

三是通過對水權交易運營的服務和監(jiān)督，保障水權公益性和用水農(nóng)戶合法用水權益。水權專業(yè)化運營后，用水協(xié)會管理思維和方法都要改變，變直接操作為宏觀掌控，變大大包攬為責任監(jiān)督，承擔著董事會和監(jiān)事會的雙重職能。首先，要通過對企業(yè)宏觀決策的干預，保障水資源的公益屬性，不能因企業(yè)化運營而改變水資源的屬性。同時，在用水環(huán)節(jié)上，協(xié)會要與企業(yè)和用戶溝通協(xié)調，貫徹黨的相關政策，保障農(nóng)戶用水的公平、公正。

3.3 加強對水權經(jīng)營企業(yè)的引導和管理

水權經(jīng)營企業(yè)不同于一般的社會型企業(yè)，其經(jīng)營對象屬公益性自然資源。水權經(jīng)營企業(yè)職能包括定價權、投資收益分配權、用水權的分配方式和相關矛盾的處理，不能簡單照搬一般企業(yè)的市場經(jīng)營模式。大中型水利工程的經(jīng)營模式可以作為借鑒，但不能全盤照搬，二者有一定的區(qū)別，其經(jīng)營規(guī)模、客戶群等都有著顯著的差異。水權經(jīng)營企業(yè)的引導和管理著重有以下幾個方面：

一是在經(jīng)營方式上，注重協(xié)會會員對經(jīng)營決策的參與。協(xié)會可用國家政策性資金轉作股金成為企業(yè)股東，這部分股金的經(jīng)營利潤，一部分作為國家對水利設施維護的補助返回給企業(yè)；一部分用于平衡水價，作為農(nóng)戶用水的價格補償。要注重吸收部分有經(jīng)濟實力的農(nóng)業(yè)企業(yè)投資，以股東、會員參與水權運營。

二是國家應在政策性資金和稅收等方面，給予水權運營企業(yè)政策性傾斜，保障其為用戶提供公益資源的職責和權利。絕不能任由企業(yè)為了實現(xiàn)經(jīng)營利潤的最大化，侵害用戶用水的合法權益。

三是水權運營企業(yè)應堅持水利的公益屬性，自覺接受協(xié)會的指導和監(jiān)督，通過提高經(jīng)營水平和積極爭取國家的政策性支持獲得合法收益。