劉 長 明

(東北大學，遼寧 沈陽 110819)

1 開展高校建設工程管理審計的背景

近年來，隨著高?；窘ㄔO經費的投入不斷增加，教育部對直屬高校的建設工程審計工作也不斷提出新要求。高校建設工程從竣工結算審計到全過程審計的10年時間里，在完善高校工程管理、防范潛在風險、防止高估冒算等方面發(fā)揮了重要作用，但也存在一些共性問題，如審計內容局限于業(yè)務事項，審計部門緊跟基建部門，做著量價審核的基礎性工作，出具的多是完善清單、控制價、合同管理等技術文件的審計意見，缺少對工程建設中的管理決策失誤、制度漏洞、責任缺失等問題的監(jiān)督和評價。為此，教育部下發(fā)了《關于加強直屬高校建設工程管理審計的意見》，要求各高校實現(xiàn)建設工程項目各階段業(yè)務和管理活動的審計全覆蓋，以內部控制審計、造價審計為重點工作內容，以控制工程造價、規(guī)范工程管理、落實管理責任為工作目標，做好建設工程管理審計工作。

2 如何做好高校建設工程管理審計工作

2.1 轉變思路 內外結合開展工作

高校建設工程管理審計工作覆蓋面廣，工作量大，審計工作思路要從做審計向管審計轉變，通過面向社會擇優(yōu)選擇社會中介機構為內部審計服務，才能解決審計人員編制與審計需求間的矛盾。工作中將內部審計的管理優(yōu)勢和社會中介機構的技術優(yōu)勢有效結合互補，社會中介機構以做為主，偏重微觀繁瑣的量價審核工作，內部審計以管為主，偏重全面宏觀的控制審計質量和效果。工程造價咨詢行業(yè)中的社會中介機構良莠不齊，市場競爭激烈,造價執(zhí)業(yè)人員流動性大，個別社會中介機構為了承攬審計業(yè)務,不惜采取各種手段低價中標，中標后再聘請業(yè)務水平低的執(zhí)業(yè)人員降低成本，根本無法保證審計質量。社會中介機構的工作本質上是提供審計咨詢服務，審計咨詢服務質量的核心是派出人員的綜合素質和能力，因此，社會中介機構的招標與施工、材料設備招標的側重點不同，不能側重商務報價的高低，而要側重企業(yè)的綜合實力和信譽、審計人員的綜合素質和專業(yè)能力。通過公開招標，設置合理的招標評分指標，以資格入圍服務的方式把好準入關口，才能從眾多的社會中介機構中擇優(yōu)選擇入圍單位。

審計工作中內審部門過分依賴和信任社會中介機構，缺乏有效的監(jiān)管和制約，會使社會中介機構的自由裁量權過大，在經濟利益的驅使下，可能產生審計風險。因此，審計部門要對社會中介機構實施全程的監(jiān)督和管理。首先是合同管理。在咨詢合同條款中，要明確雙方的責任和權利、細化審計的服務內容、工作要求、付費標準、擬派服務人員、獎懲措施等內容，使社會中介機構能夠按照學校審計處的個性化管理要求開展工作。其次是日常管理。審計處派出工作人員作為新校區(qū)工程項目負責人主導審計工作，組織協(xié)調處理工作中遇到的問題，按照雙方簽訂的委托合同監(jiān)督檢查社會中介機構的工作質量。建立社會中介機構之間相互復審的機制，減少自由裁量權。通過召開審計例會，定期巡查施工現(xiàn)場，檢查跟蹤日記和考勤記錄，及時了解審計動態(tài)與過程，修正社會中介機構的工作偏差。最后是考核管理。審計處對社會審計機構派出人員的職業(yè)道德、專業(yè)技能、工作態(tài)度、審計質量四個方面進行考核和評價，結合考核結果，通過審計任務分配實施獎勵和處罰，實行優(yōu)勝劣汰的競爭機制。

2.2 準確定位 回歸審計本源職能

高校建設工程審計工作中，基建與審計部門的職能定位不清，會造成基建部門管理職能缺位，審計部門越位參與工程項目建設的管理和決策中，工程造價控制和確認成為審計的工作重點，偏離了審計的監(jiān)督評價的本源職能。審計部門之所以在造價管理職能上越位，根本原因是將教育部文件中“建設工程項目未經審計不得辦理竣工結算”的要求曲解為“建設工程項目的竣工結算以審計結果為準”，并寫入施工合同的結算條款中。由此延伸至施工階段參與工程管理，確認涉及造價變化的簽證、變更、材料單價。“未經審計不得辦理竣工結算”是高校內部審計的一種控制和監(jiān)督行為，審計部門在建設工程的管理閉環(huán)之外，履行的是監(jiān)督和評價職能。而“竣工結算以審計結果為準”是審計代替高校在確定工程造價方面的一種民事法律行為，審計部門成為了工程管理中的最后一環(huán)，履行的是造價管理的職能。這種曲解不但在合同中賦予了審計確定工程造價的法律權利，也為基建部門的職能缺位找到了正當理由，審計部門置身在基建部門與施工單位的矛盾之中，本質上分離了工程質量、進度、造價三個有機統(tǒng)一的指標，違背了工程管理的規(guī)律，根本無法控制工程質量和造價。

目前，各高校的基建部門和審計部門在工程建設過程的職能交叉中通過長期磨合形成了平衡，基建部門減少了自身的工作量，轉移了矛盾和風險，不愿主動承擔已經轉移的造價管理職能，審計部門想要單方面改變面臨的阻力很大，即使已經認識到了也不得不維持現(xiàn)狀。因此，改變審計職能越位的現(xiàn)狀不能一蹴而就。首先工程審計人員提高自身的綜合素質和知識結構，系統(tǒng)學習審計專業(yè)理論知識，從審計理念上認識到工作中的職能越位的問題，認識上的轉變才能帶動工作上轉變。其次，審計部門要通過溝通交流，與學校領導和基建部門在“未經審計不得辦理結算”的理解上達成共識，使基建部門主動承擔起將造價管理的職能和決策的責任和風險，恢復和重建工程審計的監(jiān)督機制。最后，要依靠上級主管部門的政策和文件，自上而下推動解決審計的職能越位問題。2017年6月全國人大常委會取消了“以審計結果作為竣工結算依據(jù)”的規(guī)定，這是政府審計的一個轉變，相信高校主管部門也會對高校內部審計加強業(yè)務指導，完善相關政策和文件，從而推動解決各高校建設工程審計職能越位的問題。

2.3 突出內控 完善審計結果運用

做好建設工程管理審計工作，審計部門要把內部控制審計作為工作的核心內容，缺少或弱化內部控制審計及其結果利用，建設工程管理審計只能是擴大版的全過程審計。內部控制審計對于財務審計人員并不陌生，但大多數(shù)工程審計人員的專業(yè)知識局限于建筑工程相關專業(yè)，缺少對審計理論和財務知識的系統(tǒng)學習，對建設工程的內部控制審計一時不知從何入手。高校建設工程管理經過多年的發(fā)展，在崗位設置、工作流程、制度建設方面已經非常成熟和完善，但高校工程建設領域卻一直是貪污腐敗的重災區(qū)，施工過程中經常出現(xiàn)簽證超過時效補簽和越權審批，監(jiān)理公司對材料檔次和品牌把關不嚴，設計錯漏導致拆改缺少追責問責等問題。這些問題在本質上是規(guī)章制度執(zhí)行不到位，相關責任人崗位的履職不力，合同條款執(zhí)行不嚴的管理問題。因此，在建設工程內部控制審計的實踐中，工程審計人員和財務審計人員要相互彌補業(yè)務知識方面的不足，成為財務、審計、工程、法律等方面的綜合性人才，從日常量價審核的基礎性工作中發(fā)現(xiàn)難點和疑點問題，對工程管理活動中屢審屢犯的共性問題梳理和總結，站在學校全局角度從機制上、制度上提出解決和預防問題的審計意見。

審計意見落實難是當前高校審計工作中普遍存在的問題,很大程度上制約著審計監(jiān)督的效果。因此必須建立完善的審計結果運行工作機制使審計結果有效發(fā)揮作用。首先是信息反饋和溝通機制。每項建設工程項目在竣工結算審計完成后，審計部門要從學校管理與服務內部控制的角度，在工作機制、管理制度上提出審計意見，通過相互溝通交流，化解矛盾，共同探討整改措施，建立和諧的審計關系，減少審計結果運用的阻力。其次是跟蹤檢查機制。審計部門督促相關管理部門責任人組織制定整改方案，限期整改落實審計意見，跟蹤檢查后續(xù)工程項目中是否仍有同類問題出現(xiàn)。相關管理部門不愿承認自身存在管理漏洞和職能缺位，或使本部門權利受到制約，敷衍應付、拖延抵觸審計意見的，審計部門可以將情況上報校領導，爭取校領導的支持和重視，由上至下督促審計意見落實。最后是責任追究機制。對審計意見中涉及的崗位責任人決策失誤、履職不力給學校造成損失的，要追責問責，實行人事、紀檢監(jiān)察、組織、審計各部門協(xié)調聯(lián)動，把審計監(jiān)督與黨管干部、紀律檢查結合起來。

3 結語

建設工程管理審計是一種全過程、全方位的審計方式，能夠解決以往審計觸碰不到解決不了的管理內控缺陷和體制機制問題，全過程審計到建設工程管理審計不是審計工作內容的增加，而是審計目的和效果的躍升。高校審計人員在今后的工作中，要不斷提高自身的綜合素質，突破全過程審計的發(fā)展瓶頸，揭示風險、完善管理、推動治理，為學校建設發(fā)展保駕護航。