胡 慎 南

為加強(qiáng)安全生產(chǎn)費(fèi)的使用與監(jiān)管，切實(shí)將管好用好安全生產(chǎn)費(fèi)作為督促施工企業(yè)有效落實(shí)安全生產(chǎn)措施的重要監(jiān)管手段，有效解決安全生產(chǎn)費(fèi)提取和使用不合理、支付不規(guī)范和監(jiān)管不到位等問(wèn)題，確保工程安全。通過(guò)工作實(shí)踐，分析了骨干水源工程安全生產(chǎn)費(fèi)使用與監(jiān)管存在的問(wèn)題，并以大興水利樞紐工程為例，介紹了監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)和取得的成效，同時(shí)圍繞如何進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)費(fèi)監(jiān)管工作提出建議，可為類似工程項(xiàng)目法人和監(jiān)管部門(mén)提供借鑒。

1 工程簡(jiǎn)介

大興水利樞紐工程位于貴州省銅仁市松桃縣、銅仁高新區(qū)和碧江區(qū)境內(nèi)，水庫(kù)位于大梁河中游，大壩距銅仁市40 km。電站裝機(jī)容量5 MW，多年平均發(fā)電量1 668 萬(wàn)kW·h，三級(jí)提水泵站總裝機(jī)容量14.2 MW，總提水揚(yáng)程234.4 m，提水流量3.11 m3/s。

壩址以上流域面積345 km2，多年平均徑流量2.55 億m3，水庫(kù)正常蓄水位514.0 m，正常庫(kù)容4 283萬(wàn)m3，校核洪水位515.3 m，總庫(kù)容4 672萬(wàn)m3，水庫(kù)規(guī)模為中型，等別為Ⅲ等。工程總投資140 885.25萬(wàn)元，施工總工期3 年。

本工程采用PMC 項(xiàng)目管理承包模式，根據(jù)合同約定，項(xiàng)目管理承包單位按照有關(guān)規(guī)定組織招標(biāo)工作，選擇資質(zhì)合格的施工、供貨等單位，與其第三方簽訂合同，并對(duì)合同負(fù)總責(zé)。項(xiàng)目法人與項(xiàng)目管理承包單位簽訂的合同中明確了安全生產(chǎn)費(fèi)實(shí)行單獨(dú)列項(xiàng)、?？顚Ｓ谩?biāo)外管理，項(xiàng)目管理承包單位遵照《貴州省水利工程建設(shè)項(xiàng)目安全生產(chǎn)費(fèi)用管理暫行辦法》和相關(guān)法律法規(guī)文件使用和管理安全生產(chǎn)費(fèi)，并對(duì)其負(fù)總責(zé)，同時(shí)服從項(xiàng)目法人對(duì)安全生產(chǎn)費(fèi)的監(jiān)管等條款規(guī)定。

2 骨干水源工程建設(shè)安全生產(chǎn)費(fèi)用管理存在的問(wèn)題

2.1 規(guī)范性文件對(duì)費(fèi)用提取規(guī)定不一致

根據(jù)2014 年12 月19 日水利部發(fā)布的《水利工程設(shè)計(jì)概（估）算編制規(guī)定》中規(guī)定安全生產(chǎn)措施費(fèi)按基本直接費(fèi)的百分率計(jì)取，同時(shí)進(jìn)一步明確了樞紐工程為建安工程的2.0%，引水工程為建安工程的1.4%～1.8%，河道工程為建安工程1.2%。但根據(jù)《企業(yè)安全生產(chǎn)費(fèi)用提取和使用管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）規(guī)定了安全生產(chǎn)費(fèi)用的提取標(biāo)準(zhǔn)：建設(shè)工程施工企業(yè)以建筑安裝工程造價(jià)為提取依據(jù)，各建設(shè)工程類別安全生產(chǎn)費(fèi)用提取標(biāo)準(zhǔn)不相同，其中水利水電工程提取標(biāo)準(zhǔn)為2.0%。骨干水源工程一般涉及到大壩樞紐工程、泄水工程、取水工程及引水工程等主要建設(shè)內(nèi)容，因上述兩個(gè)現(xiàn)行規(guī)范性文件規(guī)定的提取標(biāo)準(zhǔn)不一致[2]，導(dǎo)致在實(shí)際提取安全生產(chǎn)費(fèi)用中難以把控。

2.2 安全生產(chǎn)費(fèi)用使用權(quán)限理解有偏差

《水利水電工程施工安全管理導(dǎo)則》[3]（下稱《導(dǎo)則》）規(guī)定了安全生產(chǎn)費(fèi)的用使用范圍，但對(duì)使用的權(quán)限不夠明確，對(duì)安全生產(chǎn)費(fèi)用難以實(shí)現(xiàn)有效管控。具體表現(xiàn)如下：

（1）施工場(chǎng)區(qū)外使用權(quán)限界定不清?！秾?dǎo)則》對(duì)施工場(chǎng)區(qū)外安全措施投入權(quán)限未作界定，對(duì)安全生產(chǎn)費(fèi)用的計(jì)取難以把握。如骨干水源工程涉及到料場(chǎng)、棄渣場(chǎng)、輸水管線、大壩樞紐等施工作業(yè)區(qū)，區(qū)域之間距離較遠(yuǎn)，部分項(xiàng)目材料運(yùn)輸需借用施工場(chǎng)外道路，為確保安全施工企業(yè)對(duì)場(chǎng)外道路高臨邊等部位投入了安全防護(hù)措施。根據(jù)水利部制定的《水利水電工程標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》通用合同條款對(duì)交通運(yùn)輸中僅明確了場(chǎng)外交通承包人車輛外出行駛所需的場(chǎng)外公共道路的通行費(fèi)、養(yǎng)路費(fèi)和稅款由承包人承擔(dān)，道路和橋梁的損壞責(zé)任因承包人運(yùn)輸造成施工場(chǎng)地內(nèi)外公共道路和橋梁損壞的，由承包人承擔(dān)修復(fù)損壞的全部費(fèi)用和可能引起的賠償，并未對(duì)場(chǎng)外運(yùn)輸安全防護(hù)措施所發(fā)生的費(fèi)用由哪方承擔(dān)作出進(jìn)一步明確，同時(shí)《導(dǎo)則》中對(duì)類似安全投入能否提取安全生產(chǎn)費(fèi)用也未作界定，導(dǎo)致在實(shí)際中難以把握對(duì)此類安全生產(chǎn)費(fèi)用的計(jì)取。

（2）安全設(shè)施設(shè)備投入權(quán)限界定不明?！秾?dǎo)則》對(duì)投入的安全設(shè)施設(shè)備類型、規(guī)格和要求等權(quán)限未作規(guī)定，在項(xiàng)目投資較大的骨干水源工程中，易滋生施工企業(yè)有意套取安全生產(chǎn)費(fèi)用的亂象。如：安全生產(chǎn)費(fèi)用存在剩余的施工企業(yè)為獲取利潤(rùn)將以配備應(yīng)急救援器材為由購(gòu)買車輛等高額設(shè)備，或通過(guò)更新安全防護(hù)用品和保養(yǎng)應(yīng)急救援器材等手段套取安全生產(chǎn)費(fèi)用，存在審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)且?？顚Ｓ脠?zhí)行效果差[4]。

2.3 費(fèi)用支付不規(guī)范、監(jiān)管不力

因水利工程安全生產(chǎn)費(fèi)用是列入在建安工程單價(jià)中，沒(méi)有單獨(dú)列項(xiàng)。在骨干水源工程建設(shè)實(shí)施中，一般啟動(dòng)安全生產(chǎn)防護(hù)措施應(yīng)先于工程實(shí)體建設(shè)，存在初期安全生產(chǎn)投入多、后期投入少的特點(diǎn)，但不少項(xiàng)目項(xiàng)目法人對(duì)骨干水源工程項(xiàng)目投資大、建安工程量多等原因，認(rèn)為按照規(guī)定單獨(dú)列項(xiàng)支付安全生產(chǎn)費(fèi)用程序繁瑣，便過(guò)于簡(jiǎn)單地將同期完成工程量按照相應(yīng)比例測(cè)算安全生產(chǎn)費(fèi)進(jìn)行支付，造成工程安全生產(chǎn)費(fèi)用得不到及時(shí)、足額地投入使用。同時(shí)，安全生產(chǎn)責(zé)任主體不明、安全生產(chǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)管不到位，促使施工企業(yè)為尋求利潤(rùn)降低成本片面地追求工程產(chǎn)值，而減少安全措施投入，導(dǎo)致工程安全措施得不到有效落實(shí)。

3 使用與監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)

為有效解決上述存在的問(wèn)題，以大興水利樞紐工程為例，對(duì)安全生產(chǎn)費(fèi)使用與監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)和取得的成效進(jìn)行介紹。

3.1 編制招標(biāo)控制價(jià)，合理提取安全生產(chǎn)費(fèi)

大興水利樞紐工程在招標(biāo)設(shè)計(jì)階段中，項(xiàng)目法人委托第三方造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目法人提供的招標(biāo)設(shè)計(jì)圖集、各標(biāo)段招標(biāo)工程量清單等資料為依據(jù)，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地踏勘和結(jié)合現(xiàn)行規(guī)范性文件綜合分析測(cè)算招標(biāo)控制價(jià)，并將招標(biāo)控制價(jià)成果提交招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督部門(mén)備案。招標(biāo)控制價(jià)成果中根據(jù)各標(biāo)段建設(shè)內(nèi)容單獨(dú)編制工程安全生產(chǎn)費(fèi)用項(xiàng)目清單和相應(yīng)安全生產(chǎn)費(fèi)。招標(biāo)及合同文件編制過(guò)程中，項(xiàng)目法人對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)提供的招標(biāo)及合同文件組織開(kāi)展初審、中審、定審三次審查會(huì)議，其中在招標(biāo)合同文件中明確了安全生產(chǎn)費(fèi)用的提取標(biāo)準(zhǔn)、使用職責(zé)和支付方式等條款，為下步實(shí)施階段有效抓好安全生產(chǎn)工作提供約束力。

3.2 強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任、實(shí)行制度化管理

按照水利工程項(xiàng)目法人安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化一級(jí)達(dá)標(biāo)評(píng)審要求，根據(jù)工程特點(diǎn)，大興水利樞紐工程項(xiàng)目法人制定了《銅仁市大興水利樞紐工程安全生產(chǎn)總目標(biāo)》和《銅仁市水務(wù)投資有限責(zé)任公司安全生產(chǎn)目標(biāo)規(guī)劃》（2016—2020）中長(zhǎng)期安全生產(chǎn)工作目標(biāo)。同時(shí)為有序推進(jìn)安全標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，確保安全生產(chǎn)費(fèi)及時(shí)有效落實(shí)到措施上，在2016 年和2017 年初分別制定了年度安全生產(chǎn)目標(biāo)，項(xiàng)目法人與項(xiàng)目管理承包單位、項(xiàng)目管理承包單位與施工企業(yè)簽訂了安全責(zé)任書(shū)，實(shí)現(xiàn)層層落實(shí)責(zé)任。同時(shí)，項(xiàng)目法人印發(fā)了《關(guān)于成立大興水利樞紐工程安全管理組織機(jī)構(gòu)的通知》和《關(guān)于大興水利樞紐工程安全生產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組成員的通知》，明確了安全責(zé)任主體，建立長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。

工程建設(shè)初期，項(xiàng)目法人與項(xiàng)目管理承發(fā)包單位共同制定并印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)大興水利樞紐工程建設(shè)管理部安全生產(chǎn)管理制度的通知》，制度涉及了安全生產(chǎn)目標(biāo)管理、責(zé)任落實(shí)、費(fèi)用管理、考核評(píng)價(jià)等40 項(xiàng)。制度中進(jìn)一步細(xì)化安全生產(chǎn)費(fèi)用的提取、使用和審核等工作要求。同時(shí)印發(fā)了《銅仁市大興水利樞紐工程安全生產(chǎn)管理手冊(cè)》，以國(guó)家法律法規(guī)和行業(yè)規(guī)程規(guī)范，統(tǒng)一規(guī)范了標(biāo)示標(biāo)牌、安全防護(hù)設(shè)施、勞動(dòng)安全與衛(wèi)生設(shè)施等項(xiàng)目的樣式及施工工藝[4]。

3.3 實(shí)行使用計(jì)劃、建立動(dòng)態(tài)管理臺(tái)賬

大興水利樞紐工程項(xiàng)目管理承包單位根據(jù)工程整體推進(jìn)情況和項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，年初組織施工企業(yè)編制安全生產(chǎn)費(fèi)年度使用計(jì)劃和月計(jì)劃，計(jì)劃按程序提交監(jiān)理審查項(xiàng)目法人審核。安全生產(chǎn)費(fèi)的撥付項(xiàng)目法人采取按月預(yù)撥[5]、中間審核、年終核算方式，過(guò)程中根據(jù)工程實(shí)際情況，實(shí)時(shí)調(diào)整月使用計(jì)劃，并納入臺(tái)賬動(dòng)態(tài)管理。按照月使用計(jì)劃，審核月安全生產(chǎn)費(fèi)中發(fā)現(xiàn)使用不足時(shí)，結(jié)余資金暫不支付作為年度調(diào)配資金；當(dāng)月安全生產(chǎn)費(fèi)使用超支時(shí)，超支部分應(yīng)用年度調(diào)配資金列支；工程建設(shè)完成后總的安全生產(chǎn)費(fèi)仍存在結(jié)余或超支現(xiàn)象時(shí)，實(shí)行標(biāo)外管理結(jié)余扣留、超支不補(bǔ)（除設(shè)計(jì)變更外）。

3.4 加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)管、執(zhí)行驗(yàn)收計(jì)費(fèi)

大興水利樞紐工程對(duì)擬投入的安全生產(chǎn)措施，在實(shí)施前向監(jiān)理申請(qǐng)批準(zhǔn)，涉及到施工場(chǎng)外安全投入、大額安全設(shè)施設(shè)備的采購(gòu)及保養(yǎng)、投入累計(jì)量較大的設(shè)施設(shè)備等事項(xiàng)，由監(jiān)理組織現(xiàn)場(chǎng)勘查分析[4]和召開(kāi)聯(lián)合會(huì)審論證討論，討論結(jié)果提交第三方跟蹤審計(jì)機(jī)構(gòu)咨詢意見(jiàn)，待各單位意見(jiàn)一致同意實(shí)施后，監(jiān)理簽發(fā)批準(zhǔn)實(shí)施。實(shí)施過(guò)程中由監(jiān)理做好人工工時(shí)、機(jī)械臺(tái)班等記錄簽證工作，并監(jiān)督施工質(zhì)量，同時(shí)根據(jù)月計(jì)劃和工程進(jìn)展情況遲遲未落實(shí)安全措施的施工企業(yè)，項(xiàng)目管理承包單位負(fù)責(zé)實(shí)時(shí)跟蹤督促施工企業(yè)落實(shí)到位。安全措施實(shí)施完成后進(jìn)行項(xiàng)目法人、監(jiān)理、項(xiàng)目管理承包、施工企業(yè)四方聯(lián)合驗(yàn)收，驗(yàn)收不合格的要求整改，合格后方可使用并簽證驗(yàn)收單。申報(bào)安全生產(chǎn)費(fèi)時(shí)，施工企業(yè)以措施項(xiàng)為單位提供申報(bào)費(fèi)用明細(xì)表，并附申請(qǐng)審批單、工時(shí)臺(tái)班記錄簽證單、發(fā)票、影像、驗(yàn)收簽證單等佐證資料，佐證材料不屬實(shí)的將在下月預(yù)撥款中扣除相應(yīng)費(fèi)用。

3.5 開(kāi)展安全月例會(huì)和考核評(píng)價(jià)

大興水利樞紐工程每月定期由監(jiān)理主持召開(kāi)安全月例會(huì)，會(huì)議通報(bào)安全生產(chǎn)費(fèi)用使用情況、查擺安全生產(chǎn)工作存在的問(wèn)題及提出整改要求和安排安全生產(chǎn)工作計(jì)劃等事項(xiàng)，通過(guò)月安全例會(huì)抓好過(guò)程中糾偏工作，保障安全生產(chǎn)投入得到有效落實(shí)。安全月例會(huì)上對(duì)表?yè)P(yáng)和批評(píng)的單位及個(gè)人記錄在管理臺(tái)賬中，作為年度考核評(píng)價(jià)依據(jù)。為進(jìn)一步促進(jìn)安全生產(chǎn)工作的積極性根據(jù)大興水利樞紐工程依據(jù)簽訂的“安全生產(chǎn)責(zé)任書(shū)”、規(guī)章制度和管理辦法，年度考核對(duì)照每月、季安全工作落實(shí)情況進(jìn)行單位和個(gè)人[6]綜合打分考評(píng)，綜合得分最高的單位及個(gè)人，項(xiàng)目法人授予“安全文明單位”和“安全工作者”獎(jiǎng)項(xiàng)，綜合得分低于80分的單位和個(gè)人將受到處罰，綜合得分低于60 分的單位將報(bào)送上級(jí)行政主管部門(mén)。

通過(guò)各參建單位的共同努力，工程安全生產(chǎn)費(fèi)用處于可控狀態(tài)，各項(xiàng)安全生產(chǎn)措施得到有效落實(shí)，未發(fā)生安全生產(chǎn)責(zé)任事故，實(shí)現(xiàn)“零事故，零傷亡”，2018 年3 月水利部授予大興水利樞紐工程項(xiàng)目法人“水利安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化一級(jí)單位”。

4 建 議

（1）貴州骨干水源工程輸水管線施工多為山高坡陡地段，施工環(huán)境惡劣安全隱患較為突出，為保證安全資金的足額投入，國(guó)家及相關(guān)部門(mén)應(yīng)根據(jù)工程難易程度和相關(guān)規(guī)定對(duì)類似引水工程合理確定安全費(fèi)率的區(qū)間并及時(shí)調(diào)整[5]，同時(shí)進(jìn)一步規(guī)范統(tǒng)一安全生產(chǎn)費(fèi)用的提取比率。

（2）施工場(chǎng)區(qū)外安全投入是關(guān)乎工程施工安全和保障當(dāng)?shù)卮迕癜踩鲂?，涉及工程的整體形象和保民生維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等問(wèn)題，項(xiàng)目法人應(yīng)根據(jù)工程總布置結(jié)合場(chǎng)外受影響區(qū)域合理劃定安全投入范圍，納入到安全生產(chǎn)費(fèi)使用與監(jiān)管范疇中。

（3）為保證安全生產(chǎn)費(fèi)使用價(jià)值，項(xiàng)目法人應(yīng)根據(jù)工程投資規(guī)模、應(yīng)急能力及風(fēng)險(xiǎn)防控措施等因素，綜合考慮擬投入的大額安全設(shè)施設(shè)備的實(shí)用性和合理性，杜絕施工企業(yè)有意套取安全生產(chǎn)費(fèi)用亂象，嚴(yán)格防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（4）在招標(biāo)前期，項(xiàng)目法人應(yīng)超前謀劃好安全生產(chǎn)管理工作，在起草招標(biāo)及合同文件中應(yīng)明確安全目標(biāo)、安全生產(chǎn)責(zé)任主體、應(yīng)遵循的相關(guān)規(guī)范性文件、約定安全生產(chǎn)費(fèi)用的提取、使用職責(zé)和支付方式等條款，作為投標(biāo)單位的承諾事項(xiàng)，為有效抓好安全生產(chǎn)工作提供約束力。

（5）安全生產(chǎn)措施多為臨建項(xiàng)目，在加強(qiáng)落實(shí)安全措施的同時(shí)，各參建單位應(yīng)同步做好工程檔案管理，為后期安全生產(chǎn)費(fèi)用審計(jì)中提供有力佐證材料。