（山西省張峰水庫建設(shè)管理局 山西太原 030024）

生態(tài)補償是生態(tài)文明制度體系的重要組成部分?！笆濉币?guī)劃以來，國家有關(guān)部委和山西省高度重視生態(tài)文明建設(shè)，并在全國范圍內(nèi)開展了形式多樣的生態(tài)補償與生態(tài)保護政策措施，為改善生態(tài)環(huán)境狀況發(fā)揮了巨大作用。流域生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵是，根據(jù)流域水環(huán)境保護的需要和流域水污染防治規(guī)劃，在流域內(nèi)設(shè)置水量、水質(zhì)跨界斷面及具體的跨界斷面水量及污染物排放總量控制目標（或水質(zhì)目標），當上游地區(qū)下泄水量及排放的水污染物在到達指定跨界斷面后，其過境流量及水質(zhì)滿足該跨界斷面的考核標準，產(chǎn)生了正的外部效應(yīng)，那么，下游地區(qū)應(yīng)該對上游地區(qū)進行補償；相反，當上游地區(qū)下泄水量及排放的水污染物在到達指定跨界斷面后，其過境流量及水質(zhì)不滿足該跨界斷面的考核標準，產(chǎn)生了負的外部效應(yīng)，則上游地區(qū)應(yīng)該給予下游地區(qū)一定的經(jīng)濟補償[1]。

1 永定河跨流域橫向生態(tài)補償機制提出背景

從河流水系上，山西位于京津冀上游，大部分地區(qū)海拔在1 000 m以上，為“華北屋脊”，海河流域的永定河水系均發(fā)源于山西，流入下游京津冀地區(qū)，故山西被譽為“華北水塔”。加強永定河上游水源地保護與治理，對于促進京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展，保障生態(tài)用水具有重要意義，同時也是構(gòu)建京津冀地區(qū)重要水源涵養(yǎng)地和生態(tài)安全屏障的重要手段。2016年12月，國家發(fā)改委、水利部、國家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)了《永定河綜合治理與生態(tài)修復總體方案》（以下簡稱《總體方案》），圍繞將永定河恢復為“流動的河，綠色的河，清潔的河，安全的河”總目標，其中明確提出，到2020年，永定河三家店斷面生態(tài)水量達到2.6億m3，水功能區(qū)達標率提高到76%，重要水源地水質(zhì)類別提高到Ⅲ-Ⅳ類。

2003年起，水利部、海委、河北、山西連續(xù)多年組織實施向北京市集中輸水，進入2017年又實施了萬家寨引黃生態(tài)補水，一定程度上保障了首都供水安全和永定河水生態(tài)環(huán)境，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能有一定的增強。但是，從永定河生態(tài)問題產(chǎn)生的根源和解決問題所需的時間來看，永定河生態(tài)補償缺乏系統(tǒng)、穩(wěn)定、持續(xù)、有效的法律保障、組織領(lǐng)導和資金渠道，生態(tài)補償與資金投入不均衡，績效考核監(jiān)管缺失，生態(tài)補償長效機制遠遠沒有建立。因此，永定河流域只有建立完善的生態(tài)補償長效機制，才能從根本上遏制生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和民生改善良性循環(huán)。

2 跨界流域生態(tài)補償機制要素

建立永定河跨流域橫向生態(tài)補償機制，需明確生態(tài)補償?shù)难a償主體、補償標的、補償基準、補償標準、補償方式等基本要素。

2.1 補償主體及對象

晉、冀、京、津四省市之間既可作為補償主體，又是作為受償主體，采取相鄰省份雙向補償，即達到補償協(xié)議中規(guī)定補償基準情況下，下游補償上游，在無特殊情況下，上游未達到補償基準時要向相鄰下游地區(qū)進行補償。

2.2 補償標的

根據(jù)永定河流域長期斷流，水資源量極度匱乏、水污染較為嚴重的特點，將生態(tài)補償標的設(shè)定為水量和水質(zhì)。永定河干流在萬家寨引黃北干線1號洞、冊田水庫、石匣里、響水堡、官廳水庫和三家店等均設(shè)有水量水質(zhì)檢測斷面，在考量上均有數(shù)據(jù)支撐。

2.3 補償基準

補償基準是用來確定上下游開始計算補償數(shù)量和金額所依據(jù)的數(shù)值點，體現(xiàn)了上下游權(quán)益的平衡點。永定流域生態(tài)補償基準以流域內(nèi)各省界斷面現(xiàn)狀下泄流量為核算基準來確定生態(tài)補償基準，能較好體現(xiàn)了各方利益的平衡，容易讓各方接受。

2.3.1 水量補償基準的確定

以各省界斷面現(xiàn)狀下泄水量作為上下游水量補償基準?，F(xiàn)狀值按2003-2018年晉冀斷面3 835萬m3，冀京斷面2 778萬m3為核算基準，在此基礎(chǔ)上考慮適當修正后作為生態(tài)補償流量基準。綜合考慮確定晉冀斷面補償基準為0.4億m3，冀京斷面補償基準為0.4億m3，京津斷面補償基準為0。

2.3.2 水質(zhì)補償基準的確定

以現(xiàn)狀水質(zhì)作為補償基準。按照永定河流域2017-2019年現(xiàn)狀水質(zhì)情況，確定斷面水質(zhì)達標標準為:晉冀斷面Ⅵ類:氨氮值在0.881～1.158 mg/l，總磷0.30～0.60 mg/l；冀京斷面Ⅴ類:氨氮值在 5.8～9.0 mg/l，總磷0.17～0.42 mg/l；京津斷面Ⅵ類:氨氮值在1.72～3.75 mg/l，總磷 0.046～0.079 mg/l。

2.4 補償標準

財政部《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的指導意見》規(guī)定:流域上下游地區(qū)應(yīng)當根據(jù)流域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀、保護治理成本、投入數(shù)值改善的收益、下游支付能力、下泄水量保障等因素等綜合確定補償標準，以更好地體現(xiàn)激勵與約束。

主要思路:在分析產(chǎn)生補償基準以外的下泄水量所付出的節(jié)水工程、生態(tài)治理等成本的基礎(chǔ)上，根據(jù)永定河流域上下游實際情況，在補償主體各方認可的情況下，在區(qū)間內(nèi)取一個合理的補償標準。

根據(jù)《總體方案》，工程成本包括與水量直接相關(guān)的節(jié)水工程建設(shè)成本以及河道整治、水源涵養(yǎng)等間接增加了下泄水量的工程成本。

主要有以下六類工程:

1）大中型灌區(qū)的續(xù)建配套和節(jié)水改造工程；

2）灌區(qū)高效節(jié)水工程；

3）退灌還水工程；

4）完善再生水廠配套管網(wǎng)，再生水利用工程；

5）河道綜合整治與修復工程；

6）水源涵養(yǎng)與生態(tài)建設(shè)工程。

根據(jù)不同工程對產(chǎn)生生態(tài)水量的作用不同，將補償標準設(shè)置為兩個方案。

方案1:與產(chǎn)生下泄水量直接相關(guān)的節(jié)水工程和項目的建設(shè)、運營成本，包括上述六項工程的第1～4類。

方案2:理論上看，河道整治、水源涵養(yǎng)等工程減少了輸水損耗，提高了輸水效率，間接增加了下泄水量。因此需要在生態(tài)水量補償中計入河道整治、水源涵養(yǎng)等工程的部門成本。在計算成本時，不僅要包括上述六類工程的第1～4類還應(yīng)包括第5類工程成本的10%和第6類工程成本的30%。

采取成本法對不同水源的生態(tài)水量單方水價進行計算:

單方年度生態(tài)水量價格=年度生態(tài)水量費用/核算的年度生態(tài)水量。

年度生態(tài)水量費用=形成生態(tài)水量的節(jié)水工程項目投入分攤+工程運行維護費用分攤+利益相關(guān)方補償費用分攤+必要的計量設(shè)施建設(shè)投入分攤+資金成本分攤+上述投入的預期受益分攤[2]。

1）大中型灌區(qū)的續(xù)建配套和節(jié)水改造工程的單方水價計算

根據(jù)《總體方案》提出的投資額和節(jié)水量，采用上述成本法，單方水價是:

晉冀斷面2.95元/m3

冀京斷面1.72元/m3

2）灌區(qū)高效節(jié)水工程的單方水價計算

根據(jù)《總體方案》提出的投資額和節(jié)水量，采用上述成本法，單方水價是:

晉冀斷面1.39元/m3

冀京斷面1.77元/m3

3）退灌還水工程的單方水價計算

根據(jù)《總體方案》，水澆地改旱地2.33萬hm2，新增節(jié)水能力8 400萬m3，總投資13.99億元，按每公頃每年12 000元連續(xù)補助5年。根據(jù)成本法測算，每立方米冀京斷面水價為3.3.元/m3。

4）再生水的單方水價計算

根據(jù)現(xiàn)行再生水價格和水源凈化工程投資額，按照每年向永定河補充生態(tài)用水7 500萬m3計算，成本為現(xiàn)行再生水價格加水源凈化工程成本，經(jīng)測算，每立方米水量水價為3.28元/m3。

5）河道整治工程的單方水價計算

根據(jù)《總體方案》，河道綜合整治項目投資196.9億元，根據(jù)各斷面生態(tài)水量保障要求，經(jīng)計算每立方米生態(tài)水量水價為:

晉冀斷面1.81元/m3

冀京斷面5.11元/m3

6）生態(tài)涵養(yǎng)工程的單方水價計算

根據(jù)《總體方案》，水源涵養(yǎng)項目投資9.7億元。根據(jù)各斷面生態(tài)水量保障要求，經(jīng)計算每立方米生態(tài)水量水量水價為:

晉冀斷面1.88元/m3

冀京斷面0.35元/m3

依據(jù)《總體方案》項目和投資安排，根據(jù)成本法計算的不同類型項目生態(tài)水量單價，分別采取方案1和方案2，測算得到省界各斷面每立方米生態(tài)水量補償標準為，

方案1:晉冀斷面2.29元/m3

冀京斷面2.87元/m3

方案2:晉冀斷面6.25元/m3

冀京斷面8.33元/m3

2.5 補償方式

根據(jù)目前已有的研究，結(jié)合補償主體和受償主體客觀實際。生態(tài)補償資金一方面，可以考慮針對為達到水量水質(zhì)目標產(chǎn)生的成本采取直接支付的方式進行補償；另一方面，可考慮以專項轉(zhuǎn)移支付的方式對正在實施的生態(tài)保護與修復工程進行補償。

2.6 補償資金結(jié)算

永定河流域公司作為生態(tài)補償資金平臺，承擔每年生態(tài)補償資金撥付和監(jiān)督等，具體操作由相關(guān)政府將補償資金打入永定河流域公司用于生態(tài)補償?shù)膶ｍ椯~戶，在公司實施補償核算與評估后經(jīng)流域相關(guān)政府認可后按照協(xié)議將資金劃撥相關(guān)政府。

以流域公司作為資金補償平臺，一方面充分發(fā)揮公司建設(shè)主體和協(xié)調(diào)主體的第三方作用，另一方面，以公司為資金補償平臺，采取“多對一”“一對多”的補償資金補收模式，有效地避免了流域中多政府間兩兩相互補償中可能存在的復雜問題。

3 結(jié)語

建立跨界流域生態(tài)補償機制，一方面，可以理順流域上中下游之間的生態(tài)和經(jīng)濟利益關(guān)系，有效提高流域上游地區(qū)保護水環(huán)境的積極性；另一方面，可以進一步落實流域污染物總量控制制度，并且減少跨界污染物糾紛問題的發(fā)生，改善流域水環(huán)境質(zhì)量，從而促進全流域經(jīng)濟社會的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。