蔣衛(wèi)東 李 帥

一、背景

為了規(guī)范和指導(dǎo)各國開展海上事故調(diào)查工作，國際海事組織出臺了一系列建議性的指南和做法，很多國際公約中也對事故調(diào)查工作進(jìn)行了較為概括的強(qiáng)制性規(guī)定。2008年5月16日，國際海事組織海上安全委員會以MSC.255（84）號決議通過了《安全調(diào)查規(guī)則》，并以MSC.257（84）號決議通過SOLAS公約修正案，使規(guī)則成為強(qiáng)制性文件。該規(guī)則是國際海事組織在事故調(diào)查方面出臺的第一個(gè)強(qiáng)制性規(guī)定。調(diào)查的獨(dú)立性、注重安全性、事故報(bào)告的不譴責(zé)性、船員享有不自證其罪和保持沉默的權(quán)利、事故調(diào)查結(jié)論不用于對船員的責(zé)任追究，是安全調(diào)查的主要特點(diǎn)。

規(guī)則的實(shí)施改變了IMO許多成員國一直以來水上交通事故以行政調(diào)查為主導(dǎo)的局面，歐盟各成員國根據(jù)規(guī)則要求紛紛成立了獨(dú)立的海上安全調(diào)查機(jī)構(gòu)，亞洲國家如日本、新加坡、印度尼西亞等也通過機(jī)構(gòu)調(diào)整將海上安全調(diào)查從行政監(jiān)督部門獨(dú)立出來，以滿足安全調(diào)查獨(dú)立性的需要。

2009年IMO履約審核組對我國履行國際公約的情況進(jìn)行了自愿審核?！堵募s審核報(bào)告》中對我國的安全調(diào)查國際履約情況描述如下：非常嚴(yán)重的海上事故由中國海事局或者更高層級的國家機(jī)構(gòu)接管調(diào)查；中國海事局將委派特別調(diào)查組對懸掛其國旗的船舶發(fā)生的海上事故進(jìn)行調(diào)查。報(bào)告沒有涉及安全調(diào)查履約方面的不符合項(xiàng)、觀察項(xiàng)及待進(jìn)一步改進(jìn)事項(xiàng)。

隨著《安全調(diào)查規(guī)則》2010年生效并強(qiáng)制實(shí)施，即將到來的2021年IMO強(qiáng)制履約審核將比2009年的自愿審核更為全面和嚴(yán)格。因此，筆者認(rèn)為有必要全面審視我國在海上事故安全調(diào)查方面的履約情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與不足，探索改進(jìn)措施。

二、我國海上安全調(diào)查的現(xiàn)狀

交通運(yùn)輸部海事局是執(zhí)行《安全調(diào)查規(guī)則》的海上安全調(diào)查當(dāng)局。為了做好安全調(diào)查履約工作，交通運(yùn)輸部海事局積極開展制度建設(shè)，先后印發(fā)了《關(guān)于執(zhí)行IMO事故調(diào)查規(guī)則的通知》（海安全〔2010〕51號）、《關(guān)于做好實(shí)施IMO〈海上事故或海上事件安全調(diào)查國際標(biāo)準(zhǔn)和建議做法規(guī)則〉的通知》（海安全〔2010〕58號）、《涉外海上事故或事件安全調(diào)查管理規(guī)定》（海安全〔2011〕91號）和《涉外海上事故或事件安全調(diào)查官管理辦法》（海安全〔2011〕786號）等規(guī)范性文件，對我國海上安全調(diào)查及安全調(diào)查官的管理提供了有效規(guī)范和指導(dǎo)?！栋踩{(diào)查規(guī)則》實(shí)施已近10年，下面筆者將從安全調(diào)查的獨(dú)立性、安全調(diào)查的覆蓋范圍與國際合作、安全調(diào)查結(jié)論的應(yīng)用與傳播等方面對我國安全調(diào)查的履約現(xiàn)狀和存在的問題進(jìn)行分析。

1.安全調(diào)查的獨(dú)立性

《安全調(diào)查規(guī)則》要求安全調(diào)查應(yīng)分離并獨(dú)立于任何其他形式的調(diào)查，安全調(diào)查報(bào)告和結(jié)論不應(yīng)受到任何人或組織的干擾和影響，并建議從事安全調(diào)查的調(diào)查官應(yīng)在職能上獨(dú)立于可對事故或事件的當(dāng)事人做出行政或紀(jì)律措施決定的任何人?？梢?，《安全調(diào)查規(guī)則》從調(diào)查形式和調(diào)查人員兩方面確保了調(diào)查的獨(dú)立性。

就我國而言，在調(diào)查形式方面，根據(jù)部海事局2010年《關(guān)于執(zhí)行IMO事故調(diào)查規(guī)則的通知》，中國海事局是執(zhí)行《安全調(diào)查規(guī)則》的海上安全調(diào)查當(dāng)局，內(nèi)設(shè)專職海上安全調(diào)查部門履行規(guī)則所要求的事故調(diào)查職責(zé)，并要求安全調(diào)查不排除、不干涉、不代替水上交通事故調(diào)查，兩者屬于平行調(diào)查。海上安全調(diào)查可以調(diào)取水上交通事故調(diào)查的證據(jù)，海上安全調(diào)查的任何信息不向行政、刑事、民事調(diào)查或?qū)徟袡C(jī)關(guān)或部門提供。

在調(diào)查人員方面，2013年部海事局組織了為期一周的安全調(diào)查官培訓(xùn)，選拔并任命了一批安全調(diào)查官從事海上安全調(diào)查工作。調(diào)查官的技術(shù)類別包括航行和避碰規(guī)則、海洋污染原因、船旗國適任證書、面談技術(shù)、證據(jù)收集和評估人為因素等。這為我國有效開展安全調(diào)查履約工作提供了人力保障。

從上述分析可以看出，交通運(yùn)輸部海事局通過內(nèi)設(shè)海上安全調(diào)查部門和組建安全調(diào)查官隊(duì)伍等措施，在調(diào)查形式和調(diào)查人員方面積極履行規(guī)則要求。然而，在交通運(yùn)輸部海事局內(nèi)設(shè)的海上安全調(diào)查部門（即安全管理處）并不專職于安全調(diào)查，同時(shí)也履行全國水上交通事故行政調(diào)查的管理職責(zé)；而我國并沒有專職的安全調(diào)查官，安全調(diào)查官同時(shí)也承擔(dān)行政調(diào)查的職責(zé)，對海事行政調(diào)查官和安全調(diào)查官沒有明顯的分類管理機(jī)制，安全調(diào)查官沒有獨(dú)立于可對事故或事件的當(dāng)事人做出行政或紀(jì)律措施決定的人員。

2.安全調(diào)查的覆蓋范圍和國際合作

自2010年《安全調(diào)查規(guī)則》強(qiáng)制實(shí)施以來，我國累計(jì)開展安全調(diào)查33次，調(diào)查范圍基本覆蓋了中國籍國際航行船舶在外國水域發(fā)生的事故以及外國籍船舶在我國領(lǐng)海及內(nèi)水發(fā)生的事故。因此，作為船旗國和沿岸國，我國的安全調(diào)查工作基本滿足了規(guī)則要求。

需要指出的是，規(guī)則同時(shí)要求各國必要時(shí)進(jìn)行大范圍的調(diào)查，以發(fā)現(xiàn)引發(fā)因素和其他安全風(fēng)險(xiǎn)；船旗國如判斷調(diào)查會有助于確定現(xiàn)有規(guī)定中哪里需要修改，或如果事故產(chǎn)生了對環(huán)境的有害影響，均有責(zé)任對其任何船舶發(fā)生的任何事故進(jìn)行調(diào)查。因此，筆者認(rèn)為，作為船旗國的安全調(diào)查范圍不應(yīng)局限于國際航行船舶。

此外，規(guī)則還要求對每一非常嚴(yán)重海上事故均須進(jìn)行海上安全調(diào)查。盡管開展并完成海上安全調(diào)查的義務(wù)賦予了船旗國，但當(dāng)海上安全調(diào)查國進(jìn)行海上安全調(diào)查時(shí)，其他有重大利益的國家單獨(dú)進(jìn)行其自己的海上安全調(diào)查的權(quán)利不受妨礙，即開展平行調(diào)查；且所有有重大利益的國家均須盡最大可能地與海上安全調(diào)查國合作。

自2010年《安全調(diào)查規(guī)則》強(qiáng)制實(shí)施以來，我國先后與英國、德國、新加坡、挪威、丹麥等近20個(gè)國家建立了安全調(diào)查合作關(guān)系。在“SANCHI”輪和“CF CRYSTAL”輪碰撞事故中，中國海事局協(xié)調(diào)伊朗、巴拿馬和中國香港的海事當(dāng)局組成聯(lián)合調(diào)查組，按照公平對等、公正透明、共享協(xié)作、求同存異的原則，經(jīng)過四個(gè)月的努力，查明了事故原因，最終簽署了聯(lián)合調(diào)查報(bào)告并提交IMO，為安全調(diào)查國際合作提供了成功的參考范例。

但總體而言，我國作為有重大利益的國家，在平行調(diào)查以及與安全調(diào)查國的國際合作方面尚顯不足。舉例來講，自2010年以來，我國沿海水域發(fā)生的涉及外國籍船舶非常嚴(yán)重事故有183起，外國籍船舶與我國漁船碰撞事故有271起，造成漁民死亡失蹤350人。筆者認(rèn)為，作為有重大利益的國家，在這類事故中我國應(yīng)積極開展平行調(diào)查，通過建立有效的機(jī)制或簽訂合作備忘錄督促并積極與安全調(diào)查國合作開展聯(lián)合調(diào)查。如此，一方面可以提高我國的安全調(diào)查水平，另一方面也有利于將我國的安全調(diào)查經(jīng)驗(yàn)向他國傳播。

3.安全調(diào)查結(jié)論的應(yīng)用和傳播

事故調(diào)查是推動國際公約及規(guī)則修改完善的重要途徑之一。安全調(diào)查的最終目的是防止海上事故或事件再次發(fā)生。事故經(jīng)過調(diào)查得再清楚、事故原因分析得再透徹，如果沒有對調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題提出改進(jìn)建議，或者未提出對行業(yè)有益的安全管理建議，未能確保安全管理建議得到落實(shí)，再或者行業(yè)得不到相關(guān)的調(diào)查信息，也達(dá)不到預(yù)防事故繼續(xù)發(fā)生的目的。規(guī)則明確指出，海上安全調(diào)查報(bào)告應(yīng)包含旨在防止將來海上事故和海上事件的建議，并且調(diào)查報(bào)告的最后文本須由海上安全調(diào)查國向公眾及航運(yùn)界提供或協(xié)助公眾及航運(yùn)界獲取調(diào)查報(bào)告的細(xì)節(jié)。

近年來，我國積極參與事故調(diào)查國際合作和交流，通過國際海事調(diào)查官論壇和亞洲海事調(diào)查官論壇等國際舞臺傳播我國事故調(diào)查的先進(jìn)做法。但是，在推動國際公約和規(guī)則的修訂方面還沒有取得明顯成績。在安全管理建議方面，建議的對象往往是船舶、船員，對行業(yè)組織和主管機(jī)關(guān)的管理因素涉及較少，沒有形成建議的跟蹤、反饋和公開機(jī)制，對不落實(shí)安全管理建議的情況沒有強(qiáng)制措施。在安全調(diào)查報(bào)告的公開方面，盡管我國按照IMO關(guān)于事故報(bào)告的要求及時(shí)將安全調(diào)查報(bào)告通報(bào)了IMO，但報(bào)告并沒有在國內(nèi)公開。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，航運(yùn)企業(yè)及航運(yùn)院校對IMO事故公開的渠道也知之甚少，這就很難保證達(dá)到預(yù)防事故繼續(xù)發(fā)生的目的。

三、對我國海上安全調(diào)查工作的建議

綜上所述，自2010年《安全調(diào)查規(guī)則》強(qiáng)制實(shí)施以來，我國政府積極履約，安全調(diào)查工作取得了明顯成就，基本滿足了履約的要求。在肯定成績的同時(shí)，也應(yīng)正視目前的海上安全調(diào)查工作中存在的不足之處。通過分析我國海上安全調(diào)查的現(xiàn)狀，筆者提出如下建議：

一是交通運(yùn)輸部海事局成立安全調(diào)查特勤組，培養(yǎng)和任命一批安全調(diào)查官專職從事安全調(diào)查工作。將行政調(diào)查官和安全調(diào)查官進(jìn)行分類管理和培訓(xùn)，為安全調(diào)查官赴國外開展調(diào)查提供通行便利，借助海事調(diào)查官論壇及海事調(diào)查實(shí)驗(yàn)室等平臺，打造一支國際一流水平的安全調(diào)查官隊(duì)伍。

二是進(jìn)一步向航運(yùn)界公開安全調(diào)查報(bào)告，向航運(yùn)公司和航運(yùn)院校提供獲取事故信息的渠道。鼓勵航運(yùn)企業(yè)和航運(yùn)院校將事故調(diào)查結(jié)論和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)應(yīng)用于船員培訓(xùn)，防止事故重復(fù)發(fā)生。

三是跟蹤和公開事故報(bào)告中安全管理建議的落實(shí)情況，積極開展相關(guān)研究和國際交流合作，將調(diào)查結(jié)論轉(zhuǎn)化為對公約或規(guī)則的有益修訂。