●裴 育 徐煒鋒

一、引言

農村社會養(yǎng)老保險即農保，是政府通過法律形式確立的制度安排，是農民在老年喪失勞動能力不能從事農業(yè)生產或退出勞動力市場后所享受的維持基本生活的保障。我國農村社會養(yǎng)老保險制度（“新農?！保┙⒂?2009年①，縱觀農保實施的10年，該制度取得了一系列積極成效，為幫助解決 “三農”問題，縮小城鄉(xiāng)差距，助力精準扶貧作出了巨大貢獻（曹艷春，2016）。與此同時，該制度也存在諸多問題 （王雯，2017）。學界普遍認為當前農保制度的最大問題在于養(yǎng)老金待遇給付水平 （保障水平）偏低，不能保障老年農民基本生活需要，無法發(fā)揮其作為養(yǎng)老保險的制度功能 （劉昌平，2009； 鄧大松，2015）。2017年我國城鄉(xiāng)居?；鹬С?372億元，實際領取待遇人數(shù)15598萬人，人均領取待遇1520.7元/年，遠低于我國農村居民年人均收入與消費額，甚至低于國家規(guī)定的貧困線標準。農保是我國社保體系的重要組成部分，2017年黨的十九大明確提出社保應發(fā)揮 “兜底線”的職能。2018年人社部和財政部印發(fā)《關于建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇確定和基礎養(yǎng)老金正常調整機制的指導意見》，指出我國農村社會養(yǎng)老保險存在保障水平較低的問題，今后應不斷完善制度保障功能，提高保障水平，增強參保農民的獲得感、幸福感和安全感，并決定自2018年1月1日起將基礎養(yǎng)老金標準提高至88元/人/月。

相對于“老農?！?，“新農?！钡摹靶隆敝饕w現(xiàn)在資金籌集渠道上堅持個人繳費、集體補助、政府補貼相結合，明確了中央與地方政府在新農保中的支出責任。農保賴以建立和生存的基礎是財政補貼，在基本不改變現(xiàn)有繳費模式的情況下，提高農保保障水平意味著政府財政補貼也將相應增加。我國農村地區(qū)人口基數(shù)大，且未來老齡化程度將不斷加深，不斷增加且?guī)в袆傂缘霓r保補貼支出將會給政府帶來巨大財政負擔，形成潛在的財政風險，影響財政可持續(xù)性。如何兼顧農保保障水平適度與控制財政風險，保持財政負擔處于合理區(qū)間，保證財政對農保既盡力而為又量力而行是本文需要研究的重點。

本文的主要貢獻在于：從當前農保制度定位入手，從“待遇標準與經濟發(fā)展相適應，保證農村居民老年基本生活”的制度理念出發(fā)，確立了我國農保適度保障水平標準。以適度農保保障水平為依據(jù)，通過政策仿真，考察適度保障水平下，農?；鹞磥磉\行狀況，以此推算出政府財政負擔水平，論證未來政府財政是否有能力承擔適度農保保障水平下的補助責任。

二、文獻綜述

我國農保制度建立伊始就確立了 “?；尽焙汀翱沙掷m(xù)”原則，即農保保障水平既要滿足保障老年農民基本生活需要，又要維持制度本身的持續(xù)運行。一般認為，社保保障水平過高，會使社會保障開支浩繁，財政赤字劇增，難以為繼，威脅社會保障制度本身存在（Alesina，1994）；保障水平過低，會影響社保制度功能發(fā)揮，不能為受益者提供充分保障（鄭功成，2011）。一國或地區(qū)社保保障水平確定與該國或地區(qū)經濟、政治、文化等因素密切相關，經濟規(guī)模與發(fā)展水平、政治制度、社會結構以及歷史人文因素等均是影響因素，當這些因素變動時，最適社保保障水平也應相應改變 （孫光德和董克用，2016）。一些學者借助保障水平適度性理論對我國農村社會養(yǎng)老保險保障水平進行評價。楊禮瓊（2011）指出我國上世紀90年代推行的“老農?！庇捎诒Ｕ纤竭^低，無法保障農民基本生活是這一制度缺乏吸引力并最終失敗的重要原因。鄧大松（2010）和薛惠元（2012）構建精算模型，對“新農保”替代率進行了評估，指出目前“新農?！北Ｕ纤讲荒軡M足老年農民基本生活需要。楊翠迎（2012）認為“新農?！焙湍壳俺鞘泻娃r村的低保具有相似性，“新農?！北；灸繕藢崿F(xiàn)可以參考低保標準，其替代率下限應不低于20%。黃麗（2015）通過測算發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行制度框架下城鄉(xiāng)居保替代率遠低于目標水平，如果將養(yǎng)老金目標替代率設定為農村居民人均純收入的50%，才能實現(xiàn)其“?；尽蹦繕恕，F(xiàn)有研究基本認為目前城鄉(xiāng)居保（新農保）保障水平處于適度性水平之下，應根據(jù)經濟發(fā)展實際與農民養(yǎng)老需求確立適度保障水平。

提高農保保障水平意味著政府財政補貼負擔加重，農保制度給政府帶來的財政負擔被視為政府的隱性負債。隱性負債理論的最早提出者為世界銀行專家 Hana Polackova，Hana（1998）通過構造財政風險矩陣將政府負債分為四大類，包括直接顯性負債、直接隱性負債、間接顯性負債和間接隱性負債。從法律意義上說隱性負債不屬于政府直接責任，而屬于推定責任，這種推定責任產生于公眾期望或利益集團壓力，是政府主動或被迫承擔的道義責任。政府是農村社會養(yǎng)老保險制度的設計者和執(zhí)行者，政府對養(yǎng)老保險給予財政補貼以及對養(yǎng)老保險制度本身的維持是政府隱性負債的重要來源 （趙志耘，2002；裴育，2004）。政府在養(yǎng)老保險中擔負起最終擔保人的角色，農村社會保險基金將通過不同方式參與財政收支過程。隨著老齡化不斷加劇，社會保險基金支出規(guī)模不斷擴大，將不斷加劇財政補貼壓力，形成龐大的政府隱性財政負債，如處置不當，將影響地方財政可持續(xù)性（Holzmann，2000；Eskesen 2002；劉尚希，2005；賈康，2007）。 當前農保過度依賴財政補貼，未來隨著老齡化的加深、覆蓋面的擴展以及養(yǎng)老保障水平的不斷提高，由政府直接補貼的基礎養(yǎng)老金以及入口補貼支付規(guī)模將不斷膨脹（張為民，2009；穆懷中，2011；程杰，2011；薛惠元，2012；吳永求，2016）。

一些學者測算了不同保障水平下政府財政負擔狀況。曹信邦和劉晴晴（2011）將“新農?！碧娲试O置為50%，測算2010—2040年政府財政支持能力，發(fā)現(xiàn)政府財政完全有能力承擔“新農?！?0%替代率的養(yǎng)老金待遇水平。李揚（2015）基于我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險收支預測，在考慮全國分年齡、性別、城鄉(xiāng)人口和GDP預測數(shù)據(jù)，合理設定覆蓋率及替代率變動情況下，使用養(yǎng)老保險收支預測模型，測算我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險資金缺口和隱性債務，預測結果顯示，2050年我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險隱性現(xiàn)值為5.88萬億，占GDP的12%。邊恕和孫雅娜（2015）構建了綜合考慮人均收入與物價變動的基礎養(yǎng)老金動態(tài)調整機制，并測算中央財政負擔水平，發(fā)現(xiàn)農?；A養(yǎng)老金的動態(tài)調整不會超出中央財政負擔能力。其他學者也從類似角度進行了研究，基本上都支持農保財政負擔不會威脅財政可持續(xù)性。另外，一些學者也嘗試將農保所產生的財政負擔進行分解，測算中央和地方財政負擔狀況（劉國磊，2017）以及東部地區(qū)與中西部地區(qū)的財政負擔狀況（楊翠迎，2012）。

前人的研究成果為本文研究打下了堅實基礎，但也存在不少局限性。一是關于農保適度保障水平設定，大多數(shù)學者借鑒城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的待遇給付標準，即收入替代標準作為保障水平的設定依據(jù)，這與農保的制度定位以及“?；尽钡闹贫壤砟钕嘧?，較少學者從“保障基本生活需要”出發(fā)設置適度保障水平。二是農?；鹗罩ьA測模型仍有改進之處，對于農保基金收入規(guī)模預測，大多數(shù)學者忽視了農保繳費群體不包含農村16歲以上在校生，在我國中等教育和高等教育愈加普及的情況下，忽視這部分群體，將高估農保繳費群體以及農?；鹗杖胍?guī)模，造成預測與現(xiàn)實不符。三是評估某一保障水平下農保所造成的財政負擔時較為主觀，較少學者在科學財政負擔水平的合理區(qū)間來評判農保財政負擔水平是否超出財政承受范圍，評估隨意性較強，研究結論與政策建議難以使人信服。本文的研究力求彌補前人研究理念與方法的不足，通過設計適度保障水平，合理預測模型，合適評價標準，完善既有關于農保財政負擔水平的研究。

三、適度保障水平設置與研究模型構建

為了評估農保適度保障水平下政府未來財政負擔情況，本文設置適度保障水平并構建了研究模型。

（一）適度保障水平設置

農保保障水平是影響農?；鹬С龅闹饕蛩亍＾r保保障水平是指在特定時期一國或地區(qū)農村居民所享受社會保障待遇的高低程度。農保保障水平的衡量標準有宏觀衡量與微觀衡量之分，前者主要用農?？傊С稣糋DP的比重表示，反映了特定國家和地區(qū)養(yǎng)老資源的投入豐裕程度（孫光德和董克用，2016）；后者主要用收入替代率即待遇水平與收入（工資）水平的比重表示，反映了養(yǎng)老保險對微觀個體的收入補償程度。

微觀層面的保障水平通常又可分為收入替代型和收入補充型，前者以投保人收入為待遇給付依據(jù)，后者以滿足投保人基本生活需要為待遇給付依據(jù)。馬斯洛（1943）認為人的需求可以劃分為五個層次，即生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求與自我實現(xiàn)需求。其中生理需求是任何層次需求實現(xiàn)的基礎，是人最原始最本能的需求，主要包括吃飯、睡覺、衣著等，生理需求在不同文明和種族之間基本沒有差距。參保人基本生活需要一般為參保人滿足生理層次需求的消費需要。從世界范圍來看，主要發(fā)達國家農村養(yǎng)老保險制度都為基本生活保障型（林義，2006），用以保證參保人基本消費需求得到滿足，其制度類似于最低生活保障制度，有較強的社會救濟色彩。我國農保保障水平按“保基本”原則確定，本著從農村實際出發(fā)，低水平起步，待遇標準與經濟發(fā)展相適應理念，制度目標在于保證農村居民老年基本生活，屬于典型的基本生活保障型。

綜上所述，筆者認為我國農保養(yǎng)老金待遇給付標準應按照參保人基本消費需求確定，發(fā)揮農保制度保障老年農民生活的功能。本文將滿足老年農村居民基本消費需求作為農保適度保障水平標準。具體地，農保適度保障水平標準即農村居民基本消費需求定義為農村居民人均食品消費需求、衣著消費需求、居住消費需求、生活用品及服務消費需求之和。

（二）研究模型構建

1、基礎模型構建。通過基礎模型的構建，明確本文的研究框架。農保財政負擔水平一般定義為農保財政補助額與財政收入之比，主要用來評估財政保障農保能力的可持續(xù)性（薛惠元，2012），利用財政負擔指標可以衡量財政用于農保的補助占用了多少財政資源，從而評價既定保障水平下農保所產生的財政負擔是否會影響財政可持續(xù)性。農保制度持續(xù)健康運營離不開政府部門的財政支持，在農保制度中政府至少擔負兩類責任，一是財政補貼責任，中央和地方政府的入口補貼和出口補貼是農?；鸬闹匾杖雭碓矗欢秦斦戎熑?，即當農?；鹗詹坏种r，政府需要動用財政資金 “兜底”，保證農保基金持續(xù)運行。政府使用財政資金履行對農保的補貼責任與救助責任構成政府隱性負債的一部分，是政府財政負擔的直接與間接來源。按照上述思路，基礎模型構建如下：

其中，PFG為財政負擔水平，F(xiàn)G為農?；鹉甓仁罩笨冢現(xiàn)I為財政收入，AFI為農保基金年度收入，AFE為農?；鹉甓戎С?，PP為繳費人數(shù)，PL為個人繳費檔次，F(xiàn)S為入口補貼標準，CS為集體補助標準，PR為領取待遇人數(shù)，F(xiàn)B為出口補貼標準，i為農?；鹄鄯e利息率，π為通貨膨脹率，C 為適度農保保障水平，Cf、Cc、Ch、Cs分別表示農村居民人均食品消費需求、衣著消費需求、居住消費需求、生活用品及服務消費需求，t表示年度（2017≤t≤2030）②，r為區(qū)域標識（r=0 表示全國；r=1表示東部地區(qū)；r=2表示中西部地區(qū)），l為行政層級標識 （l=0表示中央政府；l=1表示地方政府），λ表示分攤比例，x表示對個體標識。

2、基本假設。通過合理的研究假設可以明確研究側重點，排除一些不相關因素的干擾，簡化模型求解；同時在假設中加入對現(xiàn)實因素的考量使所建構的模型更具現(xiàn)實意義。本文基本假設如下：第一，全國采取統(tǒng)一的繳費與待遇標準，農保制度實現(xiàn)了對農村適齡居民全覆蓋，且征繳率達到100%。新農保制度建立伊始就明確了2020年之前基本實現(xiàn)對農村適齡居民的全覆蓋目標。據(jù)人社部發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2017年末我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險人數(shù)超過5.1億，而農村人口總數(shù)約為5.9億，扣除0—15歲及16歲以上在校人口數(shù)，農保在農民群體已基本實現(xiàn)全覆蓋。第二，農民一律選擇100元作為個人繳費檔次，地方政府入口補助均為30元，不考慮集體補助。目前農保制度對選擇高檔次繳費標準農民所提供的激勵補貼標準較低，理性農民沒有足夠激勵提高繳費檔次，個人選擇最低檔次繳費時收益—繳費比最大。從農保實踐來看，有85%農民均選擇100元作為繳費檔次，而選擇500元以上繳費檔次的農民不足1%（李紅嵐，2015）。第三，農民繳費繳滿十五年還會續(xù)繳，未繳滿十五年的會補繳剩余部分。由于目前對于繳滿十五年后的續(xù)繳情況，農保制度會給予一定激勵（繳費滿15年后每多繳1年基礎養(yǎng)老金增加1元），故農民繳滿后有動力續(xù)繳；由于不繳滿十五年則不能享受農保的養(yǎng)老金待遇，故理性農民有補繳激勵。第四，農?；鹄鄯e利息率等于同期銀行一年期定期存款利率，且等于通貨膨脹率。目前農?；鸩扇“踩暂^高的投資方式，大部分直接存進銀行，因而總體利息率與銀行存款利率接近。我國歷年銀行一年期定期存款基準利息率大約為3%，即i=3%。第五，假設無論是入口補貼標準還是出口補貼標準，每年均按通貨膨脹率進行指數(shù)化調整。我國“新農保”建立伊始就明確農保補貼標準指數(shù)化調整原則 （“有彈性”），設年指數(shù)化調整率為π，即等于通貨膨脹率，通貨膨脹率π=i=3%。第六，假設政府會及時彌補農?；鹉甓仁罩笨?，不會把農保基金收支缺口拖到下年，因此農保財政補貼與救助支出總會在當年發(fā)生，不會累積到下年。

四、模型變量估計

（一）數(shù)據(jù)選擇

本文基礎模型中相關變量的預測主要依據(jù)適應性預期理論，即將經濟變量的過去變化趨勢作為其未來變化趨勢的基準，故選用相關變量的經驗數(shù)據(jù)作為預測的基礎數(shù)據(jù)。根據(jù)基礎模型設定，需要進行預測的變量主要分為三類，一是繳費人數(shù)與領取待遇人數(shù)預測，二是農村居民人均消費預測，三是財政收入預測。通過這三類變量的預測就可以確定農?；鹉甓仁杖?、支出及其缺口，進而確定農保財政負擔水平。

本文利用第六次人口普查數(shù)據(jù)來估算農村地區(qū)未來分年齡段人口數(shù)，由此推斷出農保繳費人數(shù)與領取待遇人數(shù)。利用1997—2016年《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國人口與就業(yè)統(tǒng)計年鑒》中我國農村居民食品消費支出、衣著消費支出、居住消費支出、生活用品及服務消費支出數(shù)據(jù)預測我國農村居民基本消費需求，進而確定農保適度保障水平標準。利用1994—2016年《中國財政統(tǒng)計年鑒》相關數(shù)據(jù)預測政府財政收入③，其中財政收入指一般公共預算收入，地方財政收入中不包括政府性基金預算、國有資本經營預算和社?；痤A算中的收入。

（二）繳費人數(shù)與領取待遇人數(shù)預測

1、農村地區(qū)分年齡段人口預測。以我國第六次人口普查數(shù)據(jù)為基礎，估算農村地區(qū)2017—2030年分年齡段人口數(shù)。一個區(qū)域人口變動主要由人口自然增長率與人口遷徙兩大因素決定。人口自然增長率通常通過編制人口生命表進行估算，準確編制農村居民生命表需要構建復雜的精算模型，這并非本文任務，故借鑒劉國磊（2017）編制的農村居民分年齡段生命表確定農村地區(qū)各年齡段人口自然增長率。預測農村地區(qū)年度存量人口數(shù)還需考慮農村地區(qū)人口凈遷出率 （人口凈遷出率=人口遷入率-人口遷出率）。根據(jù)國務院2016年12月30日發(fā)布的 《關于印發(fā)國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030 年）的通知》（國發(fā)〔2016〕87 號），我國2016—2030年人口流動將處于活躍期，預計未來15年將有2億農村人口轉移到城鎮(zhèn)，平均每年城鎮(zhèn)化增長率保持在1%左右。在不考慮城鎮(zhèn)人口遷入農村的情況下，農村地區(qū)人口凈遷出率可以用年城鎮(zhèn)化增長率來表示，即未來農村地區(qū)人口年凈遷出率為1%。由于目前農村遷出人口大多為青壯年，故不考慮農村60歲以上人口遷徙因素④。綜上，得到農村地區(qū)16—59歲及60歲以上存量人口預測模型。

其中，Population表示農村存量人口數(shù)，Populationt，n表示在 t年 n 歲存量人口數(shù)；deatht，n表示 t年n歲人口死亡率；transfert，n表示在t年n歲人口凈遷出率。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)確定期初存量人口數(shù)，2010年我國農村存量人口共662805323人，其中東部地區(qū)農村存量人口為220539393人，中西部地區(qū)農村存量人口為442265930人⑤，以此作為預測基期人口數(shù)。

2、農村地區(qū)16—59歲在校生人數(shù)預測。農保制度明確規(guī)定參加農保的農民必須為年滿16周歲的非在校生，故對農保繳費人口估計應剔除16—59歲在校生。農村在校人口主要集中于16—24歲高中及大學在校學生，故農村地區(qū)16—24歲在校生人數(shù)=農村地區(qū)16—24歲人口數(shù)×就讀率，即：

其中，Students表示農村地區(qū)16—24歲在校生人數(shù)，R表示就讀率。就讀率參照2016年《中國統(tǒng)計年鑒》中我國每十萬人口中高中階段及高等教育階段在校人口數(shù)來確定，并假設就讀率在預測期內保持不變。

3、繳費人數(shù)與領取養(yǎng)老金人數(shù)預測。繳費人數(shù)=農村地區(qū)16—59歲人口數(shù)-農村地區(qū)16—24歲在校人口數(shù)，即：

領取養(yǎng)老金人數(shù)=農村地區(qū)60歲及以上人口數(shù)，即：

按照上述思路可以分別預測出全國、東部地區(qū)和中西部地區(qū)分年齡段人口數(shù)，進而預測全國、東部地區(qū)和中西部地區(qū)農保繳費人數(shù)和待遇領取人數(shù)，預測結果如表1所示。

表1 2017—2030年我國農保繳費人數(shù)與領取養(yǎng)老金人數(shù)預測 （單位：萬人）

農村地區(qū)分年齡段人口數(shù)是影響未來農?；鹗罩У闹饕蛩刂?，從表1可以看出，受城鎮(zhèn)化推進以及總和生育率下降的影響，未來十幾年我國農村人口呈現(xiàn)逐年下降趨勢，這一下降趨勢在16—59歲及60歲以上年齡段人口變動中均有表現(xiàn)。這預示著，在待遇給付標準既定的情況下，未來政府無論是針對16—59歲繳費人口的入口補貼負擔還是針對60歲以上領取待遇人口的出口補貼負擔均會減輕，農村人口變動將使農保財政負擔趨于降低。

（三）農村居民基本消費需求與政府財政收入預測——基于ARMA模型

采用ARMA模型來預測農村居民基本消費需求以及政府財政收入情況。ARMA模型可以通過變化自身歷史數(shù)據(jù)來預測未來變化趨勢，以變量的過去值來預測其未來值，不需要依靠與之有因果關系的其他變量。

1、模型構建。ARMA模型一般形式為ARMA（p，d，q），預測農村居民基本消費需求以及政府財政收入的ARMA模型的一般形式可以設置為：

其中，C表示農村居民基本消費需求 （即適度保障水平），α和β分別表示自回歸系數(shù)和移動平均系數(shù)，δ為白噪聲，γ為常數(shù)項，p為自回歸階數(shù)，q為移動平均數(shù)，d為差分階數(shù)。

2、模型參數(shù)估計。ARMA模型適合對平穩(wěn)時間序列進行擬合，時間序列平穩(wěn)保證了長期中均值有接近期望值的趨勢，當時間序列非平穩(wěn)時則會出現(xiàn)確定性或隨機趨勢，導致自回歸系數(shù)偏離以及偽回歸等問題，使得預測失效，因此在使用ARMA模型之前需對相關變量進行平穩(wěn)性檢驗。平穩(wěn)性檢驗一般運用ADF檢驗，ADF檢驗主要檢驗時間序列有無單位根。分別對{}序列水平值和一階差分進行平穩(wěn)性檢驗，結果如表2所示。

表2 平穩(wěn)性檢驗

p和q分別是AR （p）和MA （q）的階數(shù)，對ARMA（p，q）估計需確定（p，q），從而得到模型的具體形式。通過{△}的自相關函數(shù)（ACF）與偏自相關函數(shù)（PACF）來判斷p和q的值。表3匯報了序列自相關與偏自相關系數(shù)，當p=2，q=2時，Q統(tǒng)計量在5%水平下顯著，從而可以認為二階以上自相關與偏自相關系數(shù)為0。

表3 自相關與偏自相關系數(shù)

接下來分別估計 AR（2）和 MA（2）模型，以進一步精確模型形式，估計結果如表4所示。

表 4 AR（2）和 MA（2）估計結果

表4匯報了AR（2）和 MA（2）的一階和二階滯后項系數(shù)，發(fā)現(xiàn)AR（2）一階滯后項不顯著而二階滯后項顯著，MA（2）一階和二階滯后項均不顯著。進一步計算AR（2）和MA（2）殘差項的自相關與偏自相關函數(shù)，檢查殘差項是否存在自相關，結果如表5所示。

表5 AR（2）和MA（2）模型殘差自相關與偏自相關

表5表明AR（2）和 MA（2）模型殘差的四階滯后自相關與偏自相關的Q統(tǒng)計量均不顯著，由此可判斷 AR（2）和 MA（2）模型殘差項是白噪聲，模型的滯后階數(shù)選取不存在過小問題，不會出現(xiàn)遺漏變量。

綜上可知 p=2，q=0。

接著考慮 ARMA（2，1，0）模型中 AR（2）模型的擬合效果最佳形式。對比三類模型的信息準則，估計結果如表6所示。

表6 三類AR（2）模型的AIC與BIC值

表6列示了同時包含一階和二階、只包含一階與只包含二階滯后項的三類AR（2）模型的AIC與BIC值?？芍?，相比于同時包含一階和二階以及只包含一階滯后項的AR（2）模型，只包含二階滯后項的AR（2）模型的AIC和BIC值更小，模型擬合效果更佳。因此，選擇 ARMA（2，1，0）模型即略去一階滯后項的AR（2）來預測全國農村居民基本消費需求較為合適。

采用最小二乘法分別對式（13）、式（14）和式（15）進行估計，確定其系數(shù)值，結果如表7所示。

表7 全國、東部地區(qū)、中西部地區(qū)農村居民基本消費需求ARMA模型估計結果

由表7估計結果可得到全國、東部地區(qū)和中西部地區(qū)農村居民基本消費需求ARMA模型的具體形式，分別為式（16）、式（17）和式（18）。

利用式（16）、式（17）和式（18）可分別對全國、東部地區(qū)以及中西部地區(qū)農村居民基本消費需求進行估算，從而得到全國、東部地區(qū)以及中西部地區(qū)農保適度保障水平，估算結果如表8所示。

從表8可以看出，受我國區(qū)域經濟發(fā)展不均衡影響，我國農村居民基本消費需求存在明顯區(qū)域差異，東部地區(qū)農村居民基本消費需求要高于中西部地區(qū)，且高于全國平均水平，中西部地區(qū)農村居民基本消費需求大約只有東部地區(qū)的2/3。因此，根據(jù)農村居民基本消費需求所確定的農保適度保障水平也存在區(qū)域差距，東部地區(qū)農保適度保障水平要高于中西部地區(qū)，也要高于全國平均水平⑥。

表8 全國、東部地區(qū)、中西部地區(qū)農保適度保障水平（單位：元）

同理，可以分別確定中央政府財政收入、東部地區(qū)政府財政收入與中西部地區(qū)政府財政收入ARMA模型的具體形式，如下所示：

利用式（19）、式（20）和式（21）可分別對中央政府、東部地區(qū)政府以及中西部地區(qū)政府財政收入進行預測，預測結果如表9所示。從表9可以看出未來我國財政收入在中央與地方以及東部地區(qū)與中西部地區(qū)的分配情況。未來財政收入“央強地弱”的格局將有所改觀，地方財政收入在全國財政收入中的比重將超過中央，地方政府在財政收入分配中將取得更大份額。從地方政府層面看，未來東部地區(qū)財政收入仍將繼續(xù)高于中西部地區(qū)，東部地區(qū)財政收入將占據(jù)地方財政收入的更大份額。

（四）農保基金年度收支缺口預測

根據(jù)農保繳費人數(shù)、領取待遇人數(shù)以及適度保障水平預測數(shù)據(jù)可以確定未來農?；鹉甓仁杖肱c支出數(shù)額，進而確定農?；鹉甓仁罩笨?，農?；鹉甓仁罩笨诮^對數(shù)額預測值如表10所示。農?；鹉甓仁罩笨谑寝r保財政負擔水平輕重的直接依據(jù)。為了對比農保基金年度收支缺口的區(qū)域差距，表10中還分別呈現(xiàn)了全國、東部地區(qū)以及中西部地區(qū)農保基金年度收支缺口絕對數(shù)額即財政負擔絕對數(shù)額。從表10中可以看出我國農保基金年度收支缺口呈逐年擴大趨勢，東部地區(qū)和中西部地區(qū)亦然。農?；鹉甓仁罩笨诘臄U大主要由農村地區(qū)老齡化加深以及基本消費需求的不斷提高造成。

表9 2017—2030年我國政府財政收入（單位：億元）

表10 2017—2030年農?；鹉甓仁罩笨冢▎挝唬簝|元）

五、基于適度保障水平的農保財政負擔水平評估

（一）農保財政負擔水平

根據(jù)分權理論，社會保障責任應在不同行政層級（中央政府與地方政府）進行合理劃分。Bastable（1903）認為中央與地方支出劃分應基于受益原則，受益范圍涉及全國居民的屬于中央財政支出責任，受益范圍限于地方的屬于地方財政支出責任。Oates（2012）認為公共產品按照屬地進行提供會更具效率，地方政府更加熟悉轄區(qū)居民情況，公共產品提供應盡量 “分權化”。農保屬于準全國性公共物品（鄭秉文，2011），對應的供給責任主體為中央，但從保證供給效率的角度看，地方政府掌握了轄區(qū)農保參保群體更多具體信息，部分供給責任也應劃歸地方政府，因此農保這一準公共產品的供給主體既包括中央政府也包括地方政府。

當農保基金出現(xiàn)年度收支缺口時，其缺口填補責任將由中央政府與地方政府共同承擔，問題在于中央和地方政府分攤比例應如何確定？筆者認為農保基金年度收支缺口填補責任分攤比例應在尊重當前農保制度規(guī)定的基礎上，依據(jù)中央與地方的事權與財權相對稱原則來確定。當前農保制度已對中央與地方政府的補助責任進行了規(guī)定，具體見表11，中央在農保中的財政補助責任大于地方，中央政府的分攤比例應大于地方政府。具體的分攤比例應依據(jù)中央與地方的事權與財權相對稱原則來確定，從當前中央與地方的事權與財權劃分來看，財權集中于中央而事權則集中于地方，目前我國央地財政收入比約為 4.5∶5.5，而財政支出比約為 3.5∶6.5⑦。綜上，本文將中央政府分攤比例確定為0.6，地方政府分攤比例確定為0.4。

表11 農保財政補貼責任一覽表

鑒于我國當前區(qū)域發(fā)展不均衡的現(xiàn)實，本文進一步將地方政府農保財政補助責任在東部地區(qū)政府與中西部地區(qū)政府間進行劃分。采用2017年東部地區(qū)人均財政收入與中西部地區(qū)人均財政收入的比例作為東部地區(qū)政府和中西部地區(qū)政府分攤比例的確定依據(jù)，得到東部地區(qū)政府分攤比例為0.3，中西部地區(qū)政府分攤比例為0.1。

中央與地方政府以及東部地區(qū)與中西部地區(qū)政府農保財政負擔水平的計算公式為：

通過式（22）、式（23）、式（24）和式（25）可以預測2017—2030年中央與地方政府以及東部地區(qū)與中西部地區(qū)政府農保財政負擔水平，預測結果如表12所示。

（二）財政適度負擔水平

為了對未來政府農保財政負擔水平的輕重作出判斷，需要確立農保財政適度負擔水平，作為標尺來評價適度保障水平下農保財政負擔水平是否在財政承受能力之內，是否影響財政保障能力的可持續(xù)性。借鑒邊恕（2015）的方法，分別計算出全國、中央與地方、東部地區(qū)與中西部地區(qū)農保財政適度負擔水平，具體計算公式如下：

其中，α表示農保財政適度負擔水平，η表示農保財政適度負擔水平系數(shù)。農保財政適度負擔水平系數(shù)（η）取決于三個因素，即社會保障支出占財政收入的比重、社會養(yǎng)老保險支出占社會保障支出的比重以及農村老年人口在全國老年人口中的比重。通過式（26）預測全國、中央與地方政府、東部地區(qū)與中西部地區(qū)政府農保財政適度負擔水平，結果如表13所示。

表13 2017—2030年農保財政適度負擔水平

從表13可以看出農保財政適度負擔水平基本與政府財政收入成正比，財政收入越高，農保財政適度負擔水平越高。農保財政適度負擔水平越高意味著政府可以拿出更多財政資源用于補助農保，使農保能在較高保障水平下持續(xù)運行。

（三）農保財政負擔水平評估

結合政府農保財政負擔水平（PFG）、財政適度負擔水平（α）及其二者之差（PFG-α）就可以對未來農保財政負擔水平進行評估，特別地，（PFG-α）的值能判斷農保財政負擔水平是否超出承受范圍、財政保障是否能持續(xù)。中央和地方政府PFG、α及（PFG-α）如表14所示，東部地區(qū)和中西部地區(qū)政府 PFG、α 及（PFG-α）如表 15所示。

對中央政府而言，PFG呈下降趨勢（2021—2023年出現(xiàn)小幅上升），PFG從2017年的4.5%下降到2030年的3.53%，年均下降約0.7%；中央政府α值則呈上升趨勢，從2017年的4.49%上升到2030年的5.79%，年均上漲約0.1%；除2017年外，2018—2030年的（PFG-α）均為正，且差值呈不斷擴大趨勢。對地方政府而言，2017—2030年其PFG、α及（PFG-α）的變動趨勢與中央政府一致，所不同的是地方政府這三個指標的絕對數(shù)均明顯小于中央政府，約為后者的50%；地方政府PFG、α及（PFG-α）年均增長幅度也小于中央政府。從絕對數(shù)來看雖然2017—2030年中央政府PFG高于地方政府，但由于中央政府α值連年增長，PFG卻連年下降，2019年以后中央政府（PFG-α）高于地方政府。無論是中央政府還是地方政府，2018年后，（PFG-α）均大于零，說明中央和地方財政均有能力承擔適度保障水平下對農保的補助支出。其中，中央政府在農保補助責任中承擔較大責任，從（PFG-α）來看，中央政府對農保財政的保障能力強于地方政府，其中關鍵在于中央政府的財政負擔適度水平較地方政府更高，中央政府財政資源的騰挪空間更大。在現(xiàn)行分稅制財政管理體制下，中央與地方事權的劃分并不完善，央地的事權與財權、財力不匹配，地方政府在某些公共產品的提供上力不從心，受到各方面因素掣肘，事權的合理劃分在短時間內難以達成（劉志勇，2015）。

表14 2017—2030年中央和地方政府農保財政負擔水平與適度性對比

將地方政府的財政負擔按一定比例分攤到東部地區(qū)與中西部地區(qū)。對東部地區(qū)和中西部地區(qū)政府而言PFG均呈下降趨勢，2017—2030年年均分別下降0.07%和0.03%，說明農保財政負擔水平逐年減輕，且東部地區(qū)政府負擔減輕幅度大于中西部地區(qū)政府，但東部地區(qū)PFG絕對值大于中西部地區(qū)；α均呈上升趨勢，2017—2030年年均分別上升0.1%和0.01%，說明農保財政負擔適度水平逐年提高，且東部地區(qū)政府財政負擔適度水平提高幅度大于中西部地區(qū)政府；（PFG-α）均大于零，除 2017 年外，2018—2030年，東部地區(qū)與中西部地區(qū)財政均有能力承擔適度保障水平下對農保的補助支出。東部地區(qū)政府的（PFG-α）值大于中西部地區(qū)政府，前者約為后者的兩倍，說明未來東部地區(qū)政府可用于補助農保的財政資源要多于中西部地區(qū)。對于農?；鸬难a助責任，中西部地區(qū)較東部地區(qū)承擔更小的分攤比例，且其適度保障水平要低于東部地區(qū)，PFG低于東部地區(qū)是合理的。然而未來中西部地區(qū)財政收入規(guī)模與東部地區(qū)差距仍將長期存在，且城鎮(zhèn)化推進使中西部地區(qū)大量農村青壯年人口流入東部地區(qū)城鎮(zhèn)，中西部地區(qū)農保繳費群體萎縮，導致中西部地區(qū)未來的農保財政保障能力不如東部地區(qū)。

表15 2017—2030年東部地區(qū)和中西部地區(qū)政府農保財政負擔水平與適度性對比

從上述結果可知，無論是中央政府還是地方政府，東部地區(qū)政府還是中西部地區(qū)政府，在合理的分攤比例下，以適度農保保障水平即滿足參保農民基本消費支出所確定的農保補助責任均在財政負擔適度水平以內。但是，以上結論建立在系列前提條件上，本文幾個關鍵前提有：政府財政收入持續(xù)增長、城鎮(zhèn)化不斷推進、農村人口總量趨于下降、政府不斷加強社保投入、社保支出在財政支出中所占比重越來越大，這些關鍵前提的滿足是結論得以成立的必要條件。

六、結論與政策建議

當前農保制度保障水平過低的問題受到各方詬病，本文認為農保的待遇給付應本著最低生活保障原則，因此將農村居民基本消費需求（包括食品、衣著、居住、生活用品及服務消費需求）作為農保適度保障水平標準。以未來適度農保保障水平為基礎進行政策仿真，測算了未來農保基金的收支缺口，進而得到政府的農保財政負擔水平。筆者發(fā)現(xiàn)，基于適度農保保障水平的農保政府財政負擔水平處于適度負擔水平之內。通過合理分攤，這一結論在中央政府與地方政府、東部地區(qū)政府與中西部地區(qū)政府間均成立。隨著時間的推移，政府的農保財政負擔能力將會出現(xiàn)提升，未來農保保障水平仍存在進一步的提高空間。

根據(jù)上述研究結論，本文提出如下政策建議：第一，逐步提高農保保障水平，發(fā)揮農保制度的保障功能。黨的十九大報告指出保障和改善民生要著力加強社會保障體系建設，既盡力而為，又量力而行，一年接著一年干。本文研究表明適度提高農保保障水平不僅是必要的而且是可行的，適度提高農保保障水平并不會使政府財政負擔超出適度水平。但應注意，農保保障水平的提高應與經濟社會發(fā)展相匹配，與政府財政收入相匹配，特別地，政府財政收入的增長是影響農保保障水平提高速度與幅度的直接依據(jù)。第二，合理確定政府間農保財政責任分攤比例，縮小中央與地方、東部與中西部地區(qū)財政負擔差距。從政府農保財政負擔能力看，中央政府強于地方政府，東部地區(qū)政府強于中西部地區(qū)政府，本著量能負擔原則，未來應合理劃分政府間農保財政責任的分攤比例，使政府間農保財政負擔水平趨于均衡。第三，部分回歸農保社會保險屬性，提高農保財政補助效率。從本質講，農保制度的制度屬性是社會保險而非“低保2.0”。當前農保制度的運行以財政補助為主，財政補貼達到基金收入的75%，為了維持農保制度的持續(xù)健康發(fā)展，應部分回歸農保的社會保險屬性，增強農保制度的自生能力，提高籌資來源中的個人繳費比例。目前農民繳費檔次不與農民收入水平掛鉤，大多數(shù)農民選擇最低繳費檔次，未來農保應基于收入調查確定繳費標準，避免不同收入群體繳費與待遇水平趨同。另外，政府對農保的入口補貼與出口補貼應適當向低收入群體傾斜，增強財政補助效率?！?/p>

注釋：

①2014年我國新型農村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險正式合并為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，意味著我國新型農村社會養(yǎng)老保險制度退出歷史舞臺，不再作為一個獨立制度。但本文仍沿用農村社會養(yǎng)老保險——農保提法，將農保從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險中分離出來，單獨考察。這樣做的理由有兩點，一是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保群體中城鎮(zhèn)居民占比很小，2017年占比低于5%，農民是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老制度的主要服務對象；二是目前城鄉(xiāng)之間存在二元格局，將城鄉(xiāng)合并考慮會引起某種含混性，如城鄉(xiāng)居民收入和消費差異較大，為確立適度的保障水平帶來困難。

②由于“蝴蝶效應”以及“混沌效應”的存在，長期預測難以做到 （Nate，2012），故本文將預測期確定為2017—2030年，避免長期預測造成預測不確定性過大，影響研究結論。

③選擇1994年作為年份起點是因為1994年是我國分稅制和財政包干制的分水嶺，分稅制和財政包干制在制度模式上存在巨大差異，兩種制度無論對我國政府財政收入總量還是政府間財政收入結構影響上都有明顯不同。當前及今后分稅制模式仍將持續(xù)，以1994年為斷點可以有效排除經驗數(shù)據(jù)噪音。

④孟向京（2018）利用五普和六普人口數(shù)據(jù)預測了農村人口的分年齡段轉移率，認為2010—2030年我國城鎮(zhèn)化中的年齡選擇機制非常明顯，未來農村遷出人口主要為青壯年。

⑤東部地區(qū)省份包括：北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南；中西部地區(qū)省份包括：山西、內蒙古、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣西、四川、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆。

⑥筆者認為農保適度保障水平的區(qū)域差距無關公平與否問題，恰恰體現(xiàn)了農保制度中根據(jù)地區(qū)經濟發(fā)展狀況來合理確定保障水平的精神。

⑦根據(jù)《2017年全國財政決算》（財政部官網(wǎng)：http://yss.mof.gov.cn/qgczjs/index.html）相關數(shù)據(jù)計算得到。