施霄斐 曾小艷

[摘要]扶貧小額信貸是金融精準扶貧的主要手段。做好扶貧小額信貸工作能夠大大提高扶貧的有效性和精準度，對于促進貧困戶脫貧致富和農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展有重要意義。立足于當前國內(nèi)貧困現(xiàn)狀，聚焦湖北十堰市鄖陽區(qū)實施扶貧小額信貸的做法，分析并探求扶貧小額信貸在精準扶貧實施過程中可能存在的問題，并提出相關(guān)建議，以促進扶貧小額信貸優(yōu)化發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]扶貧小額信貸;湖北十堰市鄖陽區(qū);實踐啟示

[中圖分類號]F323.8[文獻標識碼]A

1 扶貧小額信貸的定義和優(yōu)勢

1.1 扶貧小額信貸的定義

從國際流行觀點看，小額信貸指向低收入群體和微型企業(yè)提供的額度較小的持續(xù)信貸服務(wù)，其基本特征是額度較小、無擔(dān)保、無抵押、服務(wù)于貧困人口。小額信貸的創(chuàng)始人穆罕默德·尤努斯教授指出小額信貸是一種兼顧成本效益和幫助窮人尤其是婦女的有效工具。

杜曉山等（2000）通過中國小額信貸實踐進行了全面的分析，認為小額信貸是指金融機構(gòu)在保證自身生存與發(fā)展的前提下向低收入群體提供可持續(xù)性金融服務(wù)。從本質(zhì)上說，小額信貸是將組織制度創(chuàng)新和金融創(chuàng)新的信貸活動與扶貧到戶項目有機地結(jié)合成一體的活動。

扶貧小額信貸是金觸機構(gòu)專門為建檔立卡貧困戶獲得發(fā)展資金而量身定制的扶貧貸款產(chǎn)品，是具有政策扶貧性質(zhì)的小額貸款業(yè)務(wù)，是金融精準扶貧的主要手段。

1.2 扶貧小額信貸的優(yōu)勢

1.2.1 扶貧小額信貸具有自身優(yōu)勢。扶貧小額信貸是為貧困戶量身定制的。扶貧小額信貸的產(chǎn)生是為了解決貧困戶貸款困難的問題，給他們提供生產(chǎn)發(fā)展所需資金，并確保扶貧資金使用的精準性和有效性，更符合當下精準扶貧階段的需要。扶貧小額信貸以低收入人群為主要貸款對象，辦理手續(xù)簡便、還款期限長，擔(dān)保形式多元化，具體實施政策是“5萬元以下、3年期以內(nèi)、免抵押免擔(dān)保、基準利率放貸、財政貼息、縣建風(fēng)險補償金”。

1.2.2 扶貧小額信貸具有比較優(yōu)勢。扶貧小額信貸與傳統(tǒng)金融辦法相比更具優(yōu)勢。傳統(tǒng)金融扶貧辦法交易手續(xù)繁瑣、成本高、條件限制較多，更偏向于有還款能力的農(nóng)戶，對真正需要資金的貧困戶幫扶效果不顯著;而扶貧小額信貸程序簡單、成本低并且不需要向銀行提供抵押或擔(dān)保，能夠更快捷的為貧困戶提供金融服務(wù)。與傳統(tǒng)的金融扶貧辦法相比，制度上更靈活有序，辦理流程上更快捷，信息更全面準確，能夠顯著提升扶貧的精準度，有效解決傳統(tǒng)金融扶貧辦法在實踐中出現(xiàn)資金流向偏差的問題，更能體現(xiàn)精準扶貧工作的重點。

1.2.3 扶貧小額信貸具有創(chuàng)新發(fā)展優(yōu)勢。扶貧小額信貸體現(xiàn)了制度、產(chǎn)品和理論創(chuàng)新，是金融扶貧的生動實踐。在政策制度方面，實行四單政策并在縣鄉(xiāng)村創(chuàng)建了三級金融服務(wù)體系;在產(chǎn)品方面，扶貧小額信貸主要是為貧困戶提供發(fā)展所需資金，其推出的相關(guān)信貸產(chǎn)品是為貧困戶量身定制的;在理論方面，以精準為核心，通過研究貧困戶的貧困特征和現(xiàn)實需求，將金融供給精準對接需求，即金融精準扶貧理論。

2 農(nóng)村貧困現(xiàn)狀分析

2.1 貧困人口收入差距變大

農(nóng)村貧困人口收入呈現(xiàn)新的特征：農(nóng)村居民高收入組與低收入組收入差距變大。將農(nóng)村居民人均可支配收入從低到高進行五等份分組，分為低收入組、中等偏下組、中等收入組、中等偏上組和高收入組，2017年各組人均可支配收入分別為3302元、8349元、11978元、16944元、31299元;名義增速分別為9.8%、6.7%、7.3%、7.7%、10.0%。高收入組人均可支配收入是低收入組的9.5倍，差額為27997元，差距大;是中等偏上組人均可支配收入的1.8倍，差額占中等偏上組人均可支配收入84.7%，差距明顯。

2.2 貧困人口受教育程度低

教育是評價貧困的一個重要指標。2017年全國農(nóng)村貧困人口按戶主受教育程度進行分類，分為未上過學(xué)、小學(xué)、初中、高中及以上四類，各分組貧困發(fā)生率依次為6.7%、4.7%、2.5%、1.4%。第六次全國人口普查中，全國鄉(xiāng)村6歲以上受教育程度在初中以下人口占90.2%，高中及以上人口占9.8%（見表1）。

可以看出，貧困人口文化素質(zhì)水平整體偏低，高中及以上階段容易出現(xiàn)因?qū)W致貧的問題;貧困發(fā)生率與戶主受教育程度成反比，戶主受教育程度較低的群體貧困發(fā)生率較高（見圖1）。

2.3 貧困人口受健康影響明顯

健康是測量貧困的又一個重要指標。將健康狀況分為健康、基本健康、健康狀況較差三組，2017年各組貧困發(fā)生率依次為2.9%、4.6%和6.3%。健康狀況較差組的貧困發(fā)生率是健康組的2.2倍，是基本健康組的1.4倍。

農(nóng)民身體健康程度與貧困發(fā)生率呈反比，健康對貧困發(fā)生率影響較大，是致貧的重要因素之一。貧困地區(qū)人口大多從事體力勞動，健康狀況直接影響他們的工作能力和經(jīng)濟收入，健康的人更能抓住就業(yè)機會，獲得更多勞動報酬;健康狀況較差的人無法勝任部分工作，工作選擇范圍變小、經(jīng)濟收入變低，容易導(dǎo)致貧困發(fā)生（見圖2）。

李鴻漸（2016）認為，金融支持以信貸的主要方式促進農(nóng)村經(jīng)濟與農(nóng)民增收，對實現(xiàn)農(nóng)村減貧具有直接效應(yīng)。通過扶貧小額信貸精準對接貧困戶實際需求并提供相應(yīng)的金融支持，確實能達到提高貧困戶收入水平、受教育程度和健康狀況的目的，改善農(nóng)村的貧困現(xiàn)狀。

3 湖北十堰市鄖陽區(qū)扶貧小額信貸的實踐

3.1 鄖陽區(qū)扶貧小額信貸工作第一步是了解信貸需求

了解貧困戶的信貸需求是開展扶貧工作的基礎(chǔ)。鄖陽區(qū)首先組織扶貧工作隊深入農(nóng)村調(diào)查貧困戶的實際需求，再通過宣傳和講解扶貧小額信貸相關(guān)政策來提升貧困戶的認識，改變不愿意貸款的想法，激發(fā)貧困戶的信貸需求。一是了解貧困戶需求并給予政策支持。鄖陽區(qū)在了解貧困戶需求的基礎(chǔ)上，出臺了“免抵押、免擔(dān)保、補貼利息、補貼保險費、補貼信息采集費”的配套政策，從政策層面給予借款人保障，讓貧困戶對扶貧小額信貸有正確認識;二是以貧困戶的實際需求為導(dǎo)向，將扶貧小額信貸與特色產(chǎn)業(yè)相結(jié)合。鄖陽區(qū)依托自身的特色資源，根據(jù)貧困戶意愿提供滿足他們產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的資金，為他們提供持續(xù)性的保障，實現(xiàn)供需精準對接。

鄖陽區(qū)貸款覆蓋率從不足0.07%提高至62.04%。近三年具體情況如下：2016年僅有36戶農(nóng)戶參與到扶貧小額信貸中，貸款金額227萬元;2017年使用扶貧小額信貸的農(nóng)戶新增了2.5萬戶，金額增加了3.86億元;至2018年，扶貧小額信貸覆蓋了共計30466戶，貸款金額65725萬元（見圖3）。

3.2 鄖陽區(qū)扶貧小額信貸工作第二步是優(yōu)化信貸流程

鄖陽區(qū)使用四步工作法來簡化扶貧小額信貸流程。具體步驟：集中評級授信、集中收集資料、集中審驗會簽、集中發(fā)放貸款。首先，村級金融工作站對轄區(qū)內(nèi)的所有貧困戶進行信用評級;其次，扶貧工作隊員入戶收集填寫貧困戶信貸資料;再經(jīng)村評貸委初審后，以村為單位上報進行最終審核;最后，審核通過的貸款以村為單位集中發(fā)放，并在全村和網(wǎng)上進行公示，接受群眾監(jiān)督。鄖陽區(qū)的一站式服務(wù)方式，有效地解決了貸款手續(xù)繁瑣、審核門檻高、貸款周期長的問題，讓借款人能在半個月內(nèi)拿到貸款。

3.3 鄖陽區(qū)扶貧小額信貸工作第三步是精準對接需求

鄖陽區(qū)將貧困戶的各種需求進行分類并以此為目標，創(chuàng)新出多種小額信貸產(chǎn)品以精準對接各類需求。一是針對有產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力和貸款意愿的超齡貧困戶，推出“誠信貧困戶+老年貧困戶”的產(chǎn)業(yè)互助貸款方式，雙方遵從自愿選擇原則形成互助組，帶動老年貧困戶脫貧;二是針對有產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金需求的留守老人，采取子女出具委托書、信貸人員電話記錄存檔的辦法，先向委托人父母發(fā)放小額貸款，再逐步完善資料;三是針對發(fā)展種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)缺乏起步資金的貧困戶，針對這部分對資金需求量較少的貧困群體，推出人均2000元的小微扶貧信用貸款。

3.4 鄖陽區(qū)扶貧小額信貸工作第四步是健全風(fēng)險保障機制

鄖陽區(qū)針對風(fēng)險問題，建立了風(fēng)險補償機制、保險保障機制、貸后監(jiān)督機制、盡職免責(zé)機制等工作機制。一是鄖陽區(qū)政府籌集7000萬資金設(shè)立扶貧小額信貸風(fēng)險補償專項資金，作為主辦行貸款本息損失的風(fēng)險補償。二是鄖陽區(qū)財政為建檔立卡貧困戶購買扶貧小額信貸保證保險和意外傷害保險;當?shù)卣c保險公司簽訂一張2億元扶貧小額信貨的綜合性大保單，綜合保障功能達到90%以上。三是鄖陽區(qū)人民銀行組織四家小額信貸主辦銀行開展貸后交叉檢查、組織執(zhí)紀執(zhí)法部門依法打擊非法騙取小額信貸行為、組織貧困戶互相監(jiān)督。四是鄖陽區(qū)制定了《鄖陽區(qū)扶貧小額信貸辦理責(zé)任清單及考核辦法》，在扶貧工作者做到了依法依規(guī)、公平公正、對標聚焦、履職盡責(zé)的前提下，若出現(xiàn)貸款損失風(fēng)險，可免于追責(zé)。

4 湖北十堰市鄖陽區(qū)扶貧小額信貸實踐的結(jié)論與啟示

4.1 扶貧小額信貸實踐的結(jié)論

4.1.1 部分貧困戶仍對扶貧小額信貸的認識不充分。鄖陽區(qū)在扶貧小額信貸相關(guān)政策的宣傳工作中投入了大量人力、物力、財力，取得了顯著成效，但仍存在一些不足。在鄖陽區(qū)的第一步工作中，通過大范圍宣傳相關(guān)惠民政策，有60%以上建檔立卡貧困戶想貸款，仍存在部分貧困戶選擇不貸款。貧困戶因?qū)Ψ鲐毿☆~信貸的認識不足導(dǎo)致不愿意貸款的現(xiàn)象在全國農(nóng)村普遍存在，農(nóng)戶應(yīng)積極轉(zhuǎn)變思想利用優(yōu)惠政策，抓住脫貧機遇。

4.1.2 扶貧小額信貸的服務(wù)對象不全面。鄖陽區(qū)起初的扶貧小額信貸的對象主要是無信用問題的建檔立卡貧困戶。其中未涉及到存在信用問題的黑戶和尚有未償還的其他貸款的建檔立卡貧困戶，對前者的信用恢復(fù)和監(jiān)管方面是空白的，對后者是否可以享受或滿足什么條件才能享受扶貧小額信貸服務(wù)是不明確的。

4.1.3 扶貧小額信貸產(chǎn)品種類較少。鄖陽區(qū)的扶貧小額信貸的相關(guān)產(chǎn)品主要解決了超齡、留守老人、資金需求量少這三類貧困戶，對于面向五保戶等政府兜底戶、黑名單戶、尚未還清其他貸款戶和舉家搬遷戶等貧困戶的產(chǎn)品較少?？梢詳U大覆蓋面，針對這幾類貧困戶開發(fā)新的扶貧小額信貸產(chǎn)品，盡全力幫扶貧困戶脫貧。

總體看來，鄖陽區(qū)扶貧小額信貸的實施成效顯著，達到了“精準”扶貧的效果，帶動了群眾脫貧致富，創(chuàng)新貸款業(yè)務(wù)流程、創(chuàng)新扶貧小額貸款與產(chǎn)業(yè)扶貧相結(jié)合、創(chuàng)新多種工作機制等，其中最大創(chuàng)新點在于成功的建設(shè)并運營農(nóng)村商務(wù)超市，解決了過去涉農(nóng)銀行不和貧困戶打交道、非涉農(nóng)銀行不和農(nóng)村發(fā)生業(yè)務(wù)、金融保險部門對農(nóng)業(yè)不敢大投入等問題，讓廣大農(nóng)民享受到普惠金融服務(wù)和現(xiàn)代公共服務(wù)，找到了破解“三農(nóng)”問題突破口，對于其他貧困地區(qū)扶貧小額信貸工作具有十分重要的借鑒意義。

4.2 扶貧小額信貸實踐的啟示

4.2.1 扶貧小額信貸在實施金融精準扶貧工作中效果顯著。金融扶貧是精準扶貧的重要組成部分。扶貧小額信貸是現(xiàn)階段金融扶貧的主要手段。扶貧小額信貸精準度高、針對性強，是一種點對點的扶貧方式，能夠靈活對接貧困戶各種資金需求，為貧困地區(qū)信貸問題提供一種新的解決思路。

4.2.2 積極引導(dǎo)貧困戶能顯著提高扶貧效率。鄖陽區(qū)通過組織扶貧工作隊深入到戶，廣泛宣傳并引導(dǎo)貧困戶主動參與到扶貧小額貸款工作中，使貧困戶思想得到了轉(zhuǎn)變，激發(fā)了主動“造血”潛能，對扶貧工作的順利進行起到事半功倍的作用。

4.2.3 扶貧小額信貸的創(chuàng)新發(fā)展能明顯提高脫貧速度。鄖陽區(qū)將扶貧小額信貸和保險相結(jié)合，很大程度上保障了扶貧小額信貸資金安全，使金融機構(gòu)敢于放貸;將產(chǎn)業(yè)扶貧和扶貧小額信貸相結(jié)合，從根本上提高貧困群眾的自我發(fā)展能力;將電子商務(wù)引入貧困區(qū)，讓廣大農(nóng)戶從中受益。這些創(chuàng)新為扶貧工作注入了新的活力。

5 對實施扶貧小額信貸的建議

5.1 提升貧困戶的認識水平

貧困戶是扶貧小額信貸的主體，提高脫貧的主動性，是加快脫貧的捷徑。鄖陽區(qū)特別重視與貧困戶的直接溝通，組織了341支扶貧工作隊向當?shù)刎毨粜v扶貧政策。通過以下兩種辦法提升貧困戶的認識水平：

一是轉(zhuǎn)變貧困戶的老舊思想。貧困戶不愿意貸的思想主要是由于缺少信貸知識?？梢越梃b鄖陽區(qū)的方法，廣泛宣講扶貧小額信貸政策和當?shù)卣雠_的惠民政策，減少信息不對稱;在實施鄖陽區(qū)的方法后，仍會有部分不愿意貸款的貧困戶，可通過宣傳脫貧成功的“熟人”典型案例，從心理上進一步消除貧困戶的顧慮，讓他們能正確認識到扶貧小額信貸的規(guī)范性和可行性。

二是將扶貧與扶志相結(jié)合。在了解貧困戶信貸需求基礎(chǔ)上，向貧困戶宣傳合適的扶貧小額信貸產(chǎn)品，使貧困戶認識到能從中受益，提高自主脫貧的積極性，激發(fā)脫貧的內(nèi)生動力;三是增強貧困戶的信用意識。約束并引導(dǎo)貧困戶的信貸行為，按時履約還款，有利于提升貧困戶自身資金管理能力，也有利于金融機構(gòu)可持續(xù)發(fā)展，對促進貧困戶脫貧和農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展具有重要作用。

5.2 完善金融機構(gòu)服務(wù)體系

目前扶貧工作已經(jīng)進入精準扶貧階段，金融機構(gòu)服務(wù)體系也應(yīng)適應(yīng)當前的扶貧工作進程，做出相應(yīng)的調(diào)整。鄖陽區(qū)的扶貧小額信貸實踐中對于信用黑戶和其他有特殊情況的貧困戶管理仍存在不足。可以通過以下途徑加以完善：

一是在針對信用黑戶問題上。可以在信用分級基礎(chǔ)上結(jié)合積分制，積分與級別相對應(yīng)，不同級別可享受不同額度的貸款，信用級別高，可貸款額度大。信用級別較低的用戶可通過履行還貸獲得相應(yīng)積分，恢復(fù)其信用度。

二是合理增加金融機構(gòu)網(wǎng)點。各類金融機構(gòu)結(jié)合自身能力和業(yè)務(wù)內(nèi)容合理增加貧困地區(qū)的網(wǎng)點，逐步擴大貧困戶服務(wù)范圍，向貧困戶宣傳和普及手機銀行、網(wǎng)上銀行等現(xiàn)代金融服務(wù)方式。

三是建立區(qū)域性扶貧小額信貸平臺。各金融機構(gòu)可以在平臺上宣傳最新的金融政策、發(fā)布新的信貸產(chǎn)品等，為更多的貧困戶提供服務(wù);貧困戶可以通過平臺了解金融信息、咨詢相關(guān)問題、查詢貸款進度、償還貸款等業(yè)務(wù)。

四是加強金融機構(gòu)組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化。各金融機構(gòu)內(nèi)部應(yīng)精簡組織結(jié)構(gòu)，加強各部門間信息資源共享，分工明確，權(quán)責(zé)分明，提高工作效率，以適應(yīng)扶貧小額貸款工作的需要。

5.3 創(chuàng)新多種金融產(chǎn)品

各地區(qū)資源稟賦不同，社會經(jīng)濟發(fā)展水平不同，應(yīng)充分了解貧困戶的不同需求，開發(fā)更多種類金融產(chǎn)品。鄖陽區(qū)的扶貧小額信貸產(chǎn)品種類較少，主要是面向特殊貧困戶，需要創(chuàng)新設(shè)計更豐富的金融產(chǎn)品以更好的適應(yīng)貧困戶的不同需求。

一是創(chuàng)新設(shè)計“造血型”扶貧小額信貸產(chǎn)品。該類型信貸產(chǎn)品能有效提升信貸扶貧的精準度。例如：將扶貧小額貸款與特色產(chǎn)業(yè)連結(jié)起來，推出特色產(chǎn)業(yè)貸款;對于有提升自身能力的需求的貧困戶，將扶貧與“扶智”相結(jié)合，推出教育貸款、等新的信貸產(chǎn)品。

二是開發(fā)“智慧型”金融產(chǎn)品。金融機構(gòu)可以結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)金融便捷的優(yōu)勢，在移動客戶端上提供貸款服務(wù)：貧困戶將精準扶貧貧困戶認證資料、信用資料及相關(guān)資料上傳移動客戶端，經(jīng)審核通過，便可直接獲得貸款。

5.4 健全風(fēng)險管控機制

健全扶貧小額信貸風(fēng)險管控機制，可以激發(fā)信貸各方的積極性，提高扶貧小額信貸精準扶貧的效果，有利于促進農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展。一是引入信用評估管理機制。先對建檔立卡的貧困戶進行全覆蓋式的信用評估，信用審核通過者可以通過審批，信用審核不通過這可通過還清貸款恢復(fù)信用;二是健全風(fēng)險管理機制。政府籌集資金設(shè)立風(fēng)險補償專項資金，根據(jù)具體情況對金融機構(gòu)進行補償，同時加強銀行和保險公司合作，分擔(dān)銀行的金融風(fēng)險;三是定期評價機制。扶貧小額信貸的貸前、貸后過程中會出現(xiàn)各種問題，需定期對工作進行評價，完善并優(yōu)化扶貧小額信貸工作。

5.5 正確定位政府和市場的角色

在鄖陽區(qū)扶貧小額信貸工作中政府發(fā)揮了引導(dǎo)作用，市場起著決定性作用。政府方面：第一，政府需完善扶貧工作的科層激勵機制、盡職免責(zé)機制、獎懲機制等，激發(fā)扶貧工作人員的積極性，促進各扶貧機構(gòu)能夠持續(xù)性的為貧困戶服務(wù);第二，完善相關(guān)法律法規(guī)，引導(dǎo)并鼓勵各類金融機構(gòu)出臺配套優(yōu)惠政策和產(chǎn)品，使扶貧工作標準化、公開化;第三，加強扶貧工作管理，做到精準識別、精準對接、精準資助;第四，加大政府資金支持力度，幫助金融機構(gòu)提高風(fēng)險管控能力，充分發(fā)揮財政扶貧資金的作用。市場方面：第一，加強信貸環(huán)境建設(shè)，在保證自身的生存與發(fā)展的基礎(chǔ)上，推出更多符合貧困戶需求的差異化信貸項目，在財務(wù)上建立可持續(xù)操作體系;第二，按照市場規(guī)律建立一批新型金融扶貧機構(gòu)，充分發(fā)揮市場機制的作用，解決貧困戶資金需求的新途徑。

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