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        多元主體合作供給:基本公共服務(wù)供給側(cè)改革的路徑

        2019-02-12 13:29:02苗紅培
        關(guān)鍵詞:公共服務(wù)供給主體

        苗紅培

        基本公共服務(wù)供給是政府的職責,也是關(guān)系到城鄉(xiāng)居民生存與發(fā)展的民生問題。受益于改革開放以來的高速經(jīng)濟增長,國家基本公共服務(wù)制度體系初步構(gòu)建,基本公共服務(wù)設(shè)施不斷完善,其豐碩成果為新時代社會主要矛盾的解決奠定了堅實基礎(chǔ)?;竟卜?wù)領(lǐng)域存在的規(guī)模不足、質(zhì)量不高、發(fā)展不均衡等短板又凸顯了這一領(lǐng)域深度改革的必要性和緊迫性,為此,國務(wù)院在2012年頒布的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》基礎(chǔ)上,2017年又出臺了《“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》,2018年又下發(fā)了《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》。基本公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是這場深度改革的重要組成部分,而供給模式由單一主體供給向多元主體合作供給轉(zhuǎn)變則是改革的核心內(nèi)容。供給模式轉(zhuǎn)變的理想狀態(tài)是各主體達成合作共識,各司其職。但供給模式轉(zhuǎn)變并非在真空中進行,改革會受到觀念、制度、機制等多重因素的影響,現(xiàn)實中觀念層面的合作意識不強、制度層面的合作制度不健全、機制層面的保障措施不完善等阻礙了模式轉(zhuǎn)變的進程,影響到合作模式效力的發(fā)揮。進一步的改革方向已定,問題的關(guān)鍵在于要積極培育基本公共服務(wù)供給相關(guān)主體,尤其是社會和市場力量,在此基礎(chǔ)上增進合作意識,并健全合作供給制度和機制,推進基本公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入進行,進而實現(xiàn)基本公共服務(wù)的高質(zhì)量供給。

        一、基本公共服務(wù)供給側(cè)改革與多元主體合作供給

        供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的提出源于經(jīng)濟領(lǐng)域新常態(tài)下的增速下滑以及隱性滯脹風險[注]賈康等:《新供給經(jīng)濟學在中國改革中的關(guān)鍵點分析》,《現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟》2013年第7期。,基本公共服務(wù)需求與供給之間的張力加劇了這一領(lǐng)域供給側(cè)改革的緊迫性。改革包含著諸多方面,供給主體的多元化是基本內(nèi)容,多元主體合作供給是基本公共服務(wù)供給側(cè)改革的切入點。

        (一)基本公共服務(wù)供給側(cè)改革的背景

        供需之間的張力是基本公共服務(wù)供給側(cè)改革的基本背景,供給在取得成效的同時尚不能完全滿足公民的需求,影響了公民的獲得感。從縱向發(fā)展來看,以義務(wù)教育為例,小學生在1978、2012、2015、2016、2017年的凈入學率分別為94.00%、99.85%、99.88%、99.92%、99.91%,初中階段在1978、2012、2015、2016、2017年的毛入學率分別為66.4%、102.1%、104.0%、104.0%、103.5%[注]教育部:《2017年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》,http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201807/t20180719_343508.html,訪問日期:2018年7月19日。。再以社會保險為例,我國在2016年11月被國際社會保障協(xié)會授予“社會保障杰出成就獎”,基本養(yǎng)老保險參加人數(shù)2013年為81968萬人,比上年末增加3172萬人;2014年為84232萬人,比上年末增加2263萬人;2015年為85833萬人,比上年末增加1601萬人;2016年為88777萬人,比上年末增加2943萬人;2017年為91548萬人,比上年末增加2771萬人[注]根據(jù)人力資源和社會保障部發(fā)布的人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報整理。http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/,訪問日期:2018年5月21日。。此外,我國在保障性安居工程、農(nóng)村危房改造、現(xiàn)代公共服務(wù)體系建設(shè)等方面都取得了顯著成績,這是對以人民為中心發(fā)展思想的落實。

        從橫向來看,我國基本公共服務(wù)總量不足、分配不均等、公眾滿意度不高等問題也客觀存在著[注]張緊跟:《治理視閾中的基本公共服務(wù)供給側(cè)改革》,《探索》2018年第2期。。關(guān)于基本公共服務(wù)總量不足,以學前教育為例,《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》提出2020年要基本普及學前兩年教育的目標,但當前學前教育園舍需求缺口較大,預計2021年會有10.96萬所缺口需補足,伴隨著學前教育園舍需求量回落,到2035年仍然會有2.65萬所的缺口[注]楊順光等:《“全面二孩”政策與學前教育資源配置——基于未來20年適齡人口的預測》,《學前教育研究》2016年第8期。?;竟卜?wù)資源分配不均等問題表現(xiàn)在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間。區(qū)域之間資源向發(fā)達的東部地區(qū)集中,城鄉(xiāng)之間資源向城市集中,這一點在教育和醫(yī)療事業(yè)中表現(xiàn)尤為突出?;竟卜?wù)公眾滿意度方面,仍以教育事業(yè)為例,數(shù)據(jù)顯示山西省滿意度最高,滿意度為76.02%,河南省滿意度最低,為65.14%,全國的均值為69.67%[注]謝星全:《我國省際基本公共服務(wù)滿意度研究:特征、價值與啟示》,《現(xiàn)代經(jīng)濟探討》2017年第2期。。這表明我國教育滿意度不僅各地存在差異,而且整體有較大的提高空間。

        (二)多元主體合作供給的理論基礎(chǔ)

        《“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》提出,充分發(fā)揮市場機制作用,支持各類主體平等參與并提供服務(wù),形成擴大供給合力。公共服務(wù)供給中政府不可缺位,18世紀亞當·斯密就在《國富論》中提出了國防、基礎(chǔ)設(shè)施、行政與司法是政府的主要職能[注]亞當·斯密:《國富論》,郭大力、王亞南譯,上海:上海三聯(lián)書店,2009年,第211頁。。這一斷定以公共物品的特征為基礎(chǔ),凸顯了政府責任,彼時政府更多的是在唱獨角戲。這種狀況在20世紀70、80年代的新公共管理運動中被打破,市場力量、社會力量開始名正言順地進入公共服務(wù)供給中。這是以經(jīng)濟領(lǐng)域的理論變革為基礎(chǔ)的,變革的主要內(nèi)容圍繞著“提供”和“生產(chǎn)”之間的關(guān)系展開,在公共經(jīng)濟學家理查德·阿貝爾·馬斯格雷夫(Richard Abel Musgrave)區(qū)分“提供”和“生產(chǎn)”兩個概念基礎(chǔ)上[注]Richard Abel Musgrave, The Theory of Public Finance: A Study of Public Economy, New York: McGraw-Hill Book Company, 1959, p.15.,文森特·奧斯特羅姆(Vincent Ostrom)等人于1961年提出私人和公共部門都可以承擔公共服務(wù)的生產(chǎn)任務(wù)[注]Vincent Ostrom, Charles M. Tiebout and Robert Warren,“The Organization of Government in Metropolitan Areas: A Theoretical Inquiry”,American Political Science Association, 1961,55(4), pp.831-842.。E.S.薩瓦斯(E.S. Savas)更進一步區(qū)分了公共服務(wù)領(lǐng)域中的生產(chǎn)者、安排者或者提供者、消費者三個角色,提供者一般是政府,生產(chǎn)者則可以是政府,也可以是企業(yè)、非營利機構(gòu)[注]E.S.薩瓦斯:《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》,周志忍等譯,北京:中國人民大學出版社,2002年,第68頁。。

        理論上的變革推動了公共服務(wù)供給中的革新,于是,在新公共管理運動中,市場力量、社會力量被引入到公共服務(wù)供給中,實現(xiàn)了公共服務(wù)供給主體的多元化?;竟卜?wù)是公共服務(wù)中的一部分,而且是與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相一致的保障全體公民生存和發(fā)展基本需要的那一部分公共服務(wù),其公共性、保障性、基礎(chǔ)性、兜底性更加突出,因而,政府的主導地位也更加突出。在很長的一段時間內(nèi),政府都是唯一的供給主體。當公共經(jīng)濟領(lǐng)域?qū)ⅰ吧a(chǎn)”與“提供”區(qū)分開來之后,也為基本公共服務(wù)供給中二者之間的分離奠定了基礎(chǔ),基本公共服務(wù)仍然由政府來提供,但具體的生產(chǎn)過程則可以借助于市場力量、社會力量來完成?;竟卜?wù)多元主體合作供給就有了理論根據(jù),現(xiàn)實中基本公共服務(wù)存在的供需張力又加快了多元主體合作供給的步伐。

        (三)主體多元化是基本公共服務(wù)供給側(cè)改革的切入點

        我國基本公共服務(wù)供給經(jīng)歷了由新中國成立初期的低水平廣覆蓋時期,到改革開放后供給責任逐步下沉并調(diào)整政府與個人責任關(guān)系時期,再到21世紀以來基本公共服務(wù)均等化上升為國家戰(zhàn)略時期的發(fā)展與變革[注]楊光、李宏:《我國基本公共服務(wù)供給制度的變遷與發(fā)展》,《中國財政》2014年第21期。。變革的基本內(nèi)容為供給體制機制的創(chuàng)新,基本方向是形成黨委領(lǐng)導、政府負責、市場負擔和社會參與的基本公共服務(wù)格局[注]孫曉莉、宋雄偉、雷強:《改革開放40年來我國基本公共服務(wù)發(fā)展研究》,《理論探索》2018年第5期。?;竟卜?wù)改革取得的成績,除了與經(jīng)濟發(fā)展相伴隨而日益增強的財政保障能力相關(guān)外,供給機制由政府一元向多元的轉(zhuǎn)變也是關(guān)鍵性影響因素?;竟卜?wù)存在的問題與機制尚未完全轉(zhuǎn)變到位相關(guān),政府、市場、社會力量作用發(fā)揮不充分,總量不足、分配不均、公眾滿意度不高等問題,都可以從合作機制不健全中找到根源?;竟卜?wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革正是要化解以上問題,達到基本公共服務(wù)足量、高效、精準供給的目標,改革內(nèi)容包括了主體多元化以擴大公共服務(wù)供給、明確公共服務(wù)標準以改造公共服務(wù)本身、讓公民有更多自由選擇而提升滿意度[注]楊宜勇、邢偉:《公共服務(wù)體系的供給側(cè)改革研究》,《人民論壇·學術(shù)前沿》2016年第5期。。

        主體多元化是供給側(cè)改革的切入點,通過政府權(quán)威制度、市場交換制度、社會志愿制度的博弈及各自優(yōu)勢發(fā)揮來達到供給效能的提升[注]苗紅培:《公共性視野下市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的困境及化解》,《湖北社會科學》2015年第7期。。政府的官僚科層制、企業(yè)的市場交換機制、社會組織的志愿機制各有優(yōu)勢,政府具有強制力、權(quán)威性,可以為基本公共服務(wù)供給提供資源;市場交換機制重視成本收益比較,可以提高基本公共服務(wù)供給效率;志愿機制促進利益表達,可以更有針對性地滿足服務(wù)需求[注]曹現(xiàn)強、宋學增:《市政公用事業(yè)合作治理模式探析》,《中國行政管理》2009年第9期。。主體多元化變革的是基本公共服務(wù)的供給機制,政府仍然是基本公共服務(wù)供給的當然責任主體,其主導地位不會發(fā)生變化,市場力量、社會力量與政府形成合作關(guān)系。主體多元化既是一個目標,也是一個過程。從目標的角度來看,要以多元主體之間的協(xié)同來打破原來的一元格局,這是解決基本公共服務(wù)現(xiàn)實困境的需要。從過程角度來看,供給主體多元化并不會自動實現(xiàn),如果沒有制度和機制的支撐和保障,多元化只能停留在口頭上、文件中。從主體角度切入,基本公共服務(wù)供給側(cè)改革的過程就是掃清多元主體合作各種障礙的過程。

        二、基本公共服務(wù)多元供給主體的角色定位與行動協(xié)同

        基本公共服務(wù)中的多元主體有政府、企業(yè)、社會組織,三元力量基于各自運作機制以及與基本公共服務(wù)特征的契合度而扮演不同的角色??茖W、合理的角色定位是多元主體合作的基礎(chǔ),政府負主責,在供給中居于主導地位,扮演著制度供給者、公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃者、質(zhì)量監(jiān)督者等角色;企業(yè)和社會組織是供給中的參與者,也就是具體基本公共服務(wù)的生產(chǎn)者。多元主體在明確定位的基礎(chǔ)上,以契約為基礎(chǔ)協(xié)調(diào)彼此行動,共同完成公共服務(wù)供給。

        (一)政府:合作供給的主導者

        基本公共服務(wù)滿足的是貫穿一個人一生的基本生存與發(fā)展需求,包括基本公共教育、基本勞動就業(yè)服務(wù)、基本社會保險、基本醫(yī)療衛(wèi)生等8個領(lǐng)域的81個項目[注]《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的通知》,http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/01/content_5172013.htm,訪問日期:2017年1月23日。。這些項目的共同點在于滿足的是社會成員的基本公共服務(wù)需求,主導價值是公共性與公平性[注]馬雪松:《結(jié)構(gòu)、資源、主體:基本公共服務(wù)協(xié)同治理》,《中國行政管理》2016年第7期。。這正與政府職能以及政府作為公共部門所應(yīng)遵從的價值相契合,政府職能涵蓋多個方面,尤其是在因為“搭便車”現(xiàn)象而被市場主體排除出局的公共服務(wù)供給方面,政府有著自身的優(yōu)勢,成為公共服務(wù)的當然責任者。同時,政府供給基本公共服務(wù)也可以增強其合法性基礎(chǔ)。不僅理論分析如此,現(xiàn)實中,無論中外,政府都在基本公共服務(wù)供給中扮演重要角色,居于主導地位。盡管公共部門的價值觀念一直存在著公平正義與效率之間的爭論,但在堅持公平正義的基礎(chǔ)上實現(xiàn)二者的均衡是一個基本趨勢。

        政府作為合作供給的主導者,負責基本公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃制定、合作供給制度供給以及基本公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督等。基本公共服務(wù)的發(fā)展需要科學的規(guī)劃。已經(jīng)出臺的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》《“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》等都屬于規(guī)劃范疇。政府還要負責提供合作供給制度。當政府作為一元主體供給時,它按照政府內(nèi)部的規(guī)章制度進行;當政府與企業(yè)、社會組織開展合作時,就需要約束合作各方的行為、保障各自的權(quán)益,這就需要法律和規(guī)章制度,政府要及時地進行制度補給?;竟卜?wù)質(zhì)量監(jiān)督者也是政府的基本定位和角色之一,合作供給只是供給的具體方式發(fā)生了變化,但最終的責任并沒有轉(zhuǎn)移,仍然是由政府來承擔的。當政府通過一定的契約借助于其他主體力量來履責時,政府仍然要通過監(jiān)督來確保基本公共服務(wù)的質(zhì)量。

        (二)社會組織:合作供給的重要參與者

        社會組織是社會領(lǐng)域力量的集中體現(xiàn),在資源動員、社會服務(wù)、社會治理與政策倡導方面發(fā)揮著功能并與政府形成互動[注]王名:《社會組織概論》,北京:中國社會出版社,2010年,第21頁。。在服務(wù)供給中,社會組織能提供多樣化的公共服務(wù),滿足多元化的社會需求[注]Kingma B R,“Public Good Theories of the Non-Profit Sector: Weisbord Revisited”,Voluntas, 1997, 8(2), pp.135-148.;能夠更好地發(fā)現(xiàn)和滿足邊緣群體的需求,運營靈活,有時可以獲得廉價的甚至是免費的勞動力[注]鄭蘇晉:《政府購買公共服務(wù):以公益性非營利組織為重要合作伙伴》,《中國行政管理》2009年第6期。;能夠促進目標群體的參與[注]康保銳:《市場與國家之間的發(fā)展政策:公民社會組織的可能性與界限》,隋學禮譯,北京: 中國人民大學出版社, 2009年,第323-325頁。,更有針對性地滿足需求。這些是社會組織的優(yōu)勢,也是社會組織與政府在公共服務(wù)領(lǐng)域合作的基礎(chǔ)。另外,社會組織也有其劣勢,相較于政府,社會組織普遍規(guī)模較小,能夠調(diào)動的資源有限,服務(wù)范圍有限,服務(wù)內(nèi)容也具有局限性。社會組織與政府的合作就是要充分發(fā)揮各自優(yōu)勢,同時規(guī)避各自劣勢,實現(xiàn)優(yōu)勢的互補與共享。

        社會組織是“基于價值的組織”(value-based organizations)[注]Edwards, M.& Sen, G., “NGOs, Social Change and the Transformation of Human Relationships: A 21st-century Civic Agenda”,Third World Quarterly, 2000,21(4), pp.605-616.,滿足政府顧及不到的部分公共服務(wù)需求。社會組織因為其非分配約束、非營利性特征,形成對于企業(yè)的比較優(yōu)勢,更容易成為政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的合作伙伴。但合作受到社會組織本身服務(wù)供給劣勢等因素制約,并不是所有的服務(wù)項目領(lǐng)域都適用,能夠?qū)⑸鐣M織與政府各自優(yōu)勢協(xié)同起來的領(lǐng)域更適合合作供給。這些領(lǐng)域如由政府與社會組織協(xié)同供給,那么,按照薩瓦斯的角色分類,社會組織就扮演著基本公共服務(wù)生產(chǎn)者角色,即通過自身的努力來具體完成基本公共服務(wù)由資源到服務(wù)的轉(zhuǎn)化,并以此來滿足社會公眾的服務(wù)需求。在合作供給中,資源仍然是由政府來提供的,但資源轉(zhuǎn)化過程中政府不再參與,而是由社會組織來完成。相對于政府的規(guī)劃者、制度供給者、監(jiān)督者角色,社會組織的角色相對單一,通過與提供者政府以及與消費者社會公眾之間的良性互動來完成本職工作。

        (三)企業(yè):合作供給的必要參與者

        企業(yè)是來自于市場領(lǐng)域的力量,企業(yè)存續(xù)的動力源于對利潤的追求,并通過市場交換來獲得利潤。從目標來看,企業(yè)有別于致力于滿足公共需求的政府和社會組織。從運作機制來看,企業(yè)的市場交換機制有別于政府的強制機制和社會組織的志愿機制。由此衍生出企業(yè)的優(yōu)勢正在于效率,在于對成本的管控。我國既往的基本公共服務(wù)供給模式中,政府是唯一供給主體,單一地由財政資金支付,結(jié)果則是政府供給的質(zhì)量、數(shù)量和效率都不盡如人意[注]歐純智、賈康:《以PPP創(chuàng)新破解基本公共服務(wù)籌資融資掣肘》,《經(jīng)濟與管理研究》2017年第4期。。引入PPP模式,實現(xiàn)政府和企業(yè)在基本公共服務(wù)供給中的合作則可以充分地發(fā)揮企業(yè)的優(yōu)勢,并化解傳統(tǒng)籌資模式下基本公共服務(wù)的各項問題?;竟卜?wù)的公共性、基礎(chǔ)性、保障性、兜底性等特征決定了其供給不能完全按照市場機制來進行,但與企業(yè)合作有助于改變傳統(tǒng)基本公共服務(wù)供給“不算經(jīng)濟賬”的問題,當然新的模式也要堅守公共利益底線,利潤率要控制在合理的限度內(nèi)[注]歐純智、賈康:《以PPP創(chuàng)新破解基本公共服務(wù)籌資融資掣肘》,《經(jīng)濟與管理研究》2017年第4期。。

        (四)多元主體的行動協(xié)同

        基本公共服務(wù)供給經(jīng)歷了從政府完全發(fā)揮主導作用時期,到政府財政赤字凸顯而引入市場競爭機制時期,再到政府與社會全面協(xié)作時期的演變[注]張華、張桂文:《城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的國際經(jīng)驗比較與啟示》,《當代經(jīng)濟研究》2018年第3期。。全面協(xié)作就是要在充分發(fā)揮各主體優(yōu)勢的同時,約束其可能侵蝕基本公共服務(wù)公共性的潛在問題。政府是基本公共服務(wù)的最大和最終責任者,無論供給模式如何變化,政府的最終責任不可拋卻。政府的優(yōu)勢在于其強制運作機制而帶來的稅收資源以及通過制度設(shè)計來平衡各方利益的能力,企業(yè)的優(yōu)勢在于有效需求識別、控制成本、提高供給效率,社會組織的優(yōu)勢在于其志愿機制而帶來的對公共利益的維護與較低的運作成本,良性的合作就是要充分地發(fā)揮各主體的優(yōu)勢。同時,政府潛在的“家長作風”、企業(yè)對利潤最大化的追求、社會組織的志愿失靈等也要加以預防。多元主體協(xié)同行動首先是成熟的多元主體的存在,目前我們相對欠缺的是發(fā)展成熟的社會組織。同時,多元主體要有基于公共責任、公共利益的合作意識,愿意為了基本公共服務(wù)的高效供給而彼此配合、自我約束。這種配合與約束僅有觀念上的認同還不夠,還要依靠合作制度的完善、保障機制的健全來實現(xiàn)。因此,理想狀態(tài)下,基本公共服務(wù)合作供給模式是在多元主體充分發(fā)展、達成合作共識的基礎(chǔ)上,借助于完善的合作供給制度和合作保障機制來實現(xiàn)的。

        三、基本公共服務(wù)多元主體合作供給的障礙

        多元主體合作供給意味著供給模式的轉(zhuǎn)變,這一轉(zhuǎn)變需要諸多支撐性條件,如形成新的觀念、對共同價值的遵守、有效協(xié)調(diào)合作各方關(guān)系等。但這些并不會自動到位,因此,供給模式轉(zhuǎn)變的過程也就是各項條件逐步完善的過程。從當前來看,多元主體合作供給存在著各主體力量失衡、合作意識薄弱、合作供給制度不健全、合作供給保障機制不完善等問題。這些障礙性因素阻礙著合作供給的深入發(fā)展,也限制了合作供給功能的發(fā)揮。

        (一)主體發(fā)育不充分,準市場結(jié)構(gòu)缺失

        合作供給模式相較于政府單一主體供給模式的優(yōu)勢在于供給效能的提升,以有限的資源來更好地滿足社會公眾的服務(wù)需求。合作供給模式中各主體應(yīng)是發(fā)展成熟、彼此獨立、規(guī)范運作的,各主體之間形成一個準市場[注]準市場是介于官僚制和傳統(tǒng)市場之間的一種中間體形式,既不是完全由政府來壟斷,也不是完全由傳統(tǒng)市場來提供,而是政府主動將其他生產(chǎn)者吸納到公共服務(wù)等公共品生產(chǎn)領(lǐng)域中的情形。參見:L.K?hk?nen, “Quasi-Markets, Competition and Market Failures in Local Government Services”,Kommunal Ekonomi Och Politik, 2004, 8(3), pp.31-47.。政府是基本公共服務(wù)的責任主體,樹立以人民為中心的發(fā)展思想、實施各項民生工程等,是政府履責的表現(xiàn)。但是,作為基本公共服務(wù)責任主體,政府的責任不止于此,為各個主體的發(fā)展創(chuàng)造條件本身也是其職責所在。從現(xiàn)實來看,具有產(chǎn)權(quán)清晰、融資便利、適用經(jīng)濟激勵機制的企業(yè)的參與能夠激發(fā)供給活力,政府與市場之間關(guān)系的厘清是企業(yè)健康生存與發(fā)展的前提條件,這方面我國近年來取得了重大進步。主體方面問題比較嚴重的是社會組織的不足,一般來說,政府更有可能選擇社會組織作為其在基本公共服務(wù)供給中的合作伙伴,原因正在于社會組織的非分配約束特征。社會組織這一類型主體存在著數(shù)量不足、質(zhì)量不高的問題。足夠數(shù)量的、能夠形成競爭態(tài)勢的社會組織還明顯缺乏,而且現(xiàn)有的部分社會組織為取得與政府合作機會主動采取一些“策略性行為”來迎合政府設(shè)置的隱性進入門檻[注]吳月:《社會服務(wù)內(nèi)卷化及其發(fā)生邏輯: 一項經(jīng)驗研究》,《江漢論壇》2015 年第6 期。,結(jié)果則是社會組織成為無異于政府的部門了[注]王浦劬、萊斯特·M.薩拉蒙等: 《政府向社會組織購買公共服務(wù)研究: 中國與全球經(jīng)驗分析》,北京: 北京大學出版社,2010 年,第 27 頁。。沒有足夠數(shù)量、滿足一定條件且獨立的主體,則良性互動的基礎(chǔ)缺失,合作供給的潛在優(yōu)勢就無法發(fā)揮。

        (二)主體合作意識淡薄,合作共識未達成

        合作共識的達成是基本公共服務(wù)多元主體合作供給的基本條件。政府要有合作意識,主動完成從原來的單一供給主體身份向多元供給主體中的一元身份的轉(zhuǎn)變,轉(zhuǎn)變中政府的主導地位不會發(fā)生變化,這是由基本公共服務(wù)的性質(zhì)與政府的職能共同決定的。當下政府正在進行的各項改革,包括放管服改革、對基本公共服務(wù)供給的強化等都是朝著這一方向的努力。但政府作為一個大系統(tǒng),其運作也有慣性,“治理社會”理念向“社會治理”理念轉(zhuǎn)變需要一個過程[注]張緊跟:《治理社會還是社會治理?——珠江三角洲地方政府發(fā)展社會組織的內(nèi)在邏輯》,《天津行政學院學報》2015年第2期。,在這個過程中政府的“管控”思想相對于“合作”觀念還是居于主導地位。對于企業(yè)和社會組織來說,參與基本公共服務(wù)供給打開了組織發(fā)展的一個新領(lǐng)域,社會組織需要在獲取資源和保持組織獨立性之間進行權(quán)衡,企業(yè)需要在追求利潤最大化和承擔公共責任之間實現(xiàn)平衡。以公共就業(yè)服務(wù)為例,政府之外的其他主體根據(jù)政府補貼額度的高低選擇接受或拒絕合作[注]丁兆罡、徐樅?。骸豆胶献髂J较鹿簿蜆I(yè)服務(wù)機構(gòu)績效評估研究——以合肥市公共就業(yè)培訓為例》,《華東經(jīng)濟管理》2017年第11期。,且合作之后在監(jiān)管不到位的情況下則會出現(xiàn)諸多違規(guī)行為,各地人社部門不得不出臺針對就業(yè)服務(wù)機構(gòu)的專項整治方案。究其原因在于各主體合作意識淡薄,尚未達成合作意識,都試圖從合作中獲益,而未將重點放在合作中責任的履行上。

        (三)合作制度不健全,市場與社會力量參與受限

        基本公共服務(wù)合作供給模式相較于一元主體供給而言,參與主體增加,需要協(xié)調(diào)的關(guān)系變復雜,協(xié)調(diào)成本也會增加,各級政府之間、政府與企業(yè)之間、政府與社會組織之間錯綜復雜的關(guān)系都需要以健全的制度來加以規(guī)制。在制度經(jīng)濟學者看來,制度的作用在于其禁止了各種不可預見行為和機會主義行為,減少了摩擦和不確定性,使人們的交往成為可能[注]柯武剛、史漫飛:《制度經(jīng)濟學:社會秩序與公共政策》,韓朝華譯,北京:商務(wù)印書館,2000年,第3頁。。政府是主要的制度供給者,基本公共服務(wù)合作供給的資質(zhì)要求、范圍、方式、各方權(quán)益保障、利益糾紛解決甚至是合同管理等,都需要有規(guī)范的制度,需要以契約的形式來進行。從當前來看,僅以政府向社會力量購買服務(wù)為例,盡管國務(wù)院在2013年就頒布了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導意見》,但很多規(guī)定都是原則性的,缺乏健全的制度支撐,導致實踐中出現(xiàn)了“交易主體行政化”“指定式購買”“內(nèi)部化購買”等協(xié)作異化現(xiàn)象[注]張雅勤:《論公共服務(wù)供給中“協(xié)同惰性”及其超越》,《學海》2017年第6期。。企業(yè)與社會組織遭遇到隱性的障礙,各種“玻璃門”“彈簧門”阻礙了它們公平參與的機會以及權(quán)益的保障,后續(xù)參加的動力不足。

        (四)保障機制不完善,公共性存流失隱患

        公共性是基本公共服務(wù)的根本特征,這一特征不應(yīng)因其供給方式的變化而改變。否則,供給模式變化就失去了實質(zhì)性意義。多元主體合作供給后,基本公共服務(wù)公共性由合作各方來共同保障。政府的責任包括提供資本、設(shè)立標準、確定服務(wù)內(nèi)容、劃定權(quán)責、制定法律法規(guī)、維護公共利益等[注]張雅勤:《論公共服務(wù)供給中“協(xié)同惰性”及其超越》,《學?!?017年第6期。。在此基礎(chǔ)上,政府要確保立體化的監(jiān)督機制到位。監(jiān)督機制作用在于明確各主體行動邊界,比如政府可以創(chuàng)新責任實現(xiàn)方式但不能推卸責任,企業(yè)可以獲利但不能超越一定限度等。同時,當具體的生產(chǎn)主體轉(zhuǎn)移到其他主體時,比如由企業(yè)、社會組織來作為具體的基本公共服務(wù)生產(chǎn)者時,全程的監(jiān)督也是確保服務(wù)品質(zhì)的需要。當前基本公共服務(wù)多元主體改革剛剛起步,略晚于整體的公共服務(wù)領(lǐng)域改革步伐,監(jiān)督體制建設(shè)已經(jīng)提上議事日程,但具體操作尚未充分展開。盡管協(xié)作有合同約束,但一旦出現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量問題如何處理、政府在何時以何種方式回收這些權(quán)益都有待進一步規(guī)定,以防止基本公共服務(wù)的公共性在合作中流失。

        四、基本公共服務(wù)多元主體合作供給的路徑構(gòu)建

        基本公共服務(wù)多元主體合作供給是基本的改革方向,為更好地推進這一改革,要在培育基本公共服務(wù)多元主體、促進各主體達成合作共識的基礎(chǔ)上,逐步健全合作供給制度、完善合作供給機制,使各主體在規(guī)范的框架之內(nèi)合作,充分發(fā)揮各自優(yōu)勢,實現(xiàn)基本公共服務(wù)足量、高效、精準供給。

        (一)培育基本公共服務(wù)供給多元主體

        基本公共服務(wù)多元主體合作供給的實現(xiàn)是個系統(tǒng)工程,其條件的創(chuàng)設(shè)也不局限于基本公共服務(wù)領(lǐng)域。為保障“準市場”條件的達成,充足的潛在合作者成為必需。改革開放以來,政府領(lǐng)域改革的一個主線是厘清政府職能范圍,這涉及政府與市場、政府與社會關(guān)系的調(diào)整。當下正在進行的放管服改革,其根本目的就是要優(yōu)化政府職能,厘清政府與市場之間的關(guān)系,為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件,培育成熟的市場主體。當前的工作重點應(yīng)當致力于政府與社會關(guān)系的調(diào)整,積極培育社會組織的發(fā)展,化解更適合與政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域合作的社會組織數(shù)量不足的矛盾。具體來看,我國社會組織盡管存在著自上而下發(fā)展與自下而上發(fā)展兩條路徑,但政府是社會組織發(fā)展的主導性力量[注]蘇曦凌:《激發(fā)社會組織活力的政府角色調(diào)整——基于國際比較的視域》,《政治學研究》2016年第4期。,至少在當前條件下社會組織的發(fā)展是無法擺脫政府這根拐杖的。從政府的角度來看,應(yīng)由“管控”理念向“服務(wù)”理念轉(zhuǎn)變,由進入環(huán)節(jié)的嚴格管控向全過程的監(jiān)督轉(zhuǎn)變,為社會組織發(fā)展創(chuàng)造條件和空間。從社會組織自身來看,則要通過專業(yè)能力的提升、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善實現(xiàn)自我發(fā)展[注]苗紅培、樊慶軍:《政府購買公共服務(wù)中社會組織的角色、困境與出路》,《東岳論叢》2018年第4期。。

        (二)超越協(xié)同惰性,達成合作共識

        合作供給是多元主體之間的協(xié)同,而一個理想的協(xié)作體系的核心要件是構(gòu)建“共同體關(guān)系”,即相互尊重、關(guān)注彼此福利、在共同問題上互相信任、互相關(guān)照的關(guān)系[注]Moravcsik,J., “Communal Ties”,The American Philosophical Association Centennial Series, 1988,62(1), p.221.?;竟卜?wù)供給的多元主體之間理想的狀態(tài)也是要達成基于公共責任、公共利益認同基礎(chǔ)上的合作共識,構(gòu)建一個基本公共服務(wù)供給共同體。為此,要創(chuàng)造條件使多元主體克服“協(xié)同惰性”,認同基本公共服務(wù)及其所蘊含的公共利益、公共責任價值。合作供給是基于政府更好履行基本公共服務(wù)職責而進行的制度安排,政府既不能將改革作為為了樹立銳意進取形象而進行的政治安排,也不能在此過程中連同責任一起甩掉。政府仍然居于主導地位,且這種主導地位更多體現(xiàn)在對合作所需各項資源的供給上,首要資源就是共同價值觀的塑造,政府要引導多元主體形成對基本公共服務(wù)所蘊含的公共利益的認同。有了這樣的認同,政府、企業(yè)、社會組織的關(guān)注點才能超越一己私利,跳出“利己”的思維定勢[注]張雅勤:《論公共服務(wù)供給中“協(xié)同惰性”及其超越》,《學海》2017年第6期。,共同為公共利益的實現(xiàn)而協(xié)同行動。

        (三)健全多元主體合作供給制度

        合作供給制度的健全使多元主體合作供給成為現(xiàn)實。制度提供的是一種規(guī)則,明確了各主體行動的界限,是各主體互動的依據(jù),對于多元主體合作供給是不可或缺的。因此,多元主體的存在、合作意識的增強提供了多元主體合作供給的可能性,而制度的健全和完善則使這種可能性轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實。這里的制度是個寬泛的概念,“錢隨人走”的公共財政制度、各主體公平競爭制度、基本公共服務(wù)合同管理制度、公共服務(wù)信息資源共享制度等都位列其中[注]謝來位、鐘裕民:《公共服務(wù)協(xié)同供給的學理根據(jù)與制度基礎(chǔ)》,《上海行政學院學報》2017年第2期。。基本公共服務(wù)由公共財政予以支持,各主體要獲取公平的參與機會,以合同的形式約定各方權(quán)責,并分層分地區(qū)建立基本公共服務(wù)招投標、績效評估、誠信信息系統(tǒng)。不僅如此,多元主體合作供給的方式也有很多,比如正在全國上下開展的政府購買服務(wù)形式。除了財政制度、競爭制度、合同管理制度、信息制度之外,多元主體之間的合作形式也要有制度支撐。仍然是以政府購買服務(wù)為例進行說明,基本公共服務(wù)標準的明確是前提,在此基礎(chǔ)上還要完善購買范圍、購買方式、合同簽訂、監(jiān)督和評估以及風險管理等方面的制度。

        (四)構(gòu)建立體化的多元主體合作保障機制

        立體化的多元主體合作保障機制的建立是保障公共服務(wù)公共性、推進多元主體合作供給健康發(fā)展的需要。保障機制最重要的是財力保障與監(jiān)督制度。財力保障涉及公共財政制度改革,要建立更加科學的公共財政制度。監(jiān)督機制的完善是保障機制的核心,要構(gòu)建一個基本公共服務(wù)供給各利益相關(guān)者為主體的、囊括各種制度化和非制度化的監(jiān)督形式的、貫穿基本公共服務(wù)供給全程的監(jiān)督機制。政府、企業(yè)、社會組織、公民個人都是監(jiān)督主體,這些主體既對其他主體進行監(jiān)督,又自我監(jiān)督,確保各主體都按照規(guī)則行動。監(jiān)督的形式也要進行科學的設(shè)計,可以提供一些制度化的形式,比如公民個人參與基本公共服務(wù)需求調(diào)研、績效評估等,也鼓勵各主體在法律法規(guī)范圍內(nèi)創(chuàng)新監(jiān)督形式。多元主體的監(jiān)督要貫穿基本公共服務(wù)供給全程,防止“暗箱操作”對基本公共服務(wù)公共性的侵蝕;要第一時間曝光基本公共服務(wù)供給中出現(xiàn)的問題,防止負面事態(tài)進一步惡化,這就涉及極端情況下的問題處理;一旦具體的生產(chǎn)主體出現(xiàn)問題,政府該如何行動也要做出規(guī)定,以確?;竟卜?wù)各個環(huán)節(jié)都處于監(jiān)督之下。

        五、結(jié)語

        基本公共服務(wù)水平與公民的社會公平感正相關(guān)[注]李秀玫、桂勇、黃榮貴:《政府基本公共服務(wù)供給與社會公平感——基于CGSS2010的研究》,《社會科學》2018年第7期。,也是影響公民獲得感的關(guān)鍵性因素。貫徹落實以人民為中心的發(fā)展思想,基本公共服務(wù)供給能力的提升是重要切入點。經(jīng)過多年的努力,我國已經(jīng)形成了覆蓋全民的國家基本公共服務(wù)體系,基本公共服務(wù)的保障能力凸顯。但政府基本公共服務(wù)供給也面臨著全新的形勢,經(jīng)濟新常態(tài)、人口老齡化、人民群眾公平意識與權(quán)利意識的增強都需要基本公共服務(wù)發(fā)揮更強的保障和兜底功能,消費需求的多樣化以及科技革命的發(fā)展又要求基本公共服務(wù)供給方式創(chuàng)新,服務(wù)內(nèi)容更加豐富。正因為如此,黨和政府加大了基本公共服務(wù)供給側(cè)改革力度,而供給主體多元化是供給側(cè)改革的基本方面。政府是基本公共服務(wù)供給的當然責任者,不因供給方式的變化而變化;企業(yè)與社會組織則是潛在的合作主體。三者因為運作機制的不同而各有優(yōu)勢,合作供給的關(guān)鍵就是要在維護公共利益的基本前提下充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢。盡管當下的合作供給并不盡善盡美,但合作供給是一個基本的改革方向,進一步改革的重點工作應(yīng)是在完善合作供給制度和機制的基礎(chǔ)上,構(gòu)建一個合作供給共同體,提升基本公共服務(wù)供給效能,充分地發(fā)揮基本公共服務(wù)在改革進入深水區(qū)之后的保障功能??梢灶A見,與合作供給相伴隨還會出現(xiàn)新的問題、新的矛盾。因此,基本公共服務(wù)供給側(cè)改革是常態(tài)化的,多元主體合作制度和機制的健全與優(yōu)化也將是常態(tài)化的。

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