改革開放40年是中國經(jīng)濟社會發(fā)展取得舉世矚目成就的40年，也是中國社會流動性增加和社會活力增強的40年，更是社會結構發(fā)生巨大變遷的40年。40年來，中國經(jīng)濟社會的發(fā)展從最初總結文革失敗的經(jīng)驗教訓開始，到摸著石頭過河的探索，再到建立社會主義市場經(jīng)濟目標確立，歷經(jīng)艱辛，走出了一條極不平凡的發(fā)展道路，從而在經(jīng)濟政治社會文化生態(tài)各個方面取得了巨大成就。

這條極不平凡的道路由改革城鄉(xiāng)二元分割的計劃經(jīng)濟體制、釋放社會的活力開始。盡管改革的措施最早是在經(jīng)濟層面展開，包括城鄉(xiāng)之間資源配置方式的改變，然而卻產(chǎn)生了意想不到的社會后果，即人口的大量流動。因應于人口大量流動的影響和沖擊，政府對既有社會管理的體制、政策也開始逐步改變。這種改變，今天稱之為社會建設的過程，體現(xiàn)出一種既型塑國家與社會的邊界，同時也被變動著的國家與社會邊界型塑的雙向發(fā)展特征。這種雙向發(fā)展進程必須放置在中國社會轉型的背景中，從國家與社會關系的視角解讀，才能展示一幅清晰的圖像。

從馬克思等經(jīng)典作家角度，國家被視為“從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會脫離的力量”。(1)《馬克思恩格斯選集》第4卷，北京：人民出版社，1972年，第171、266頁。而從當代社會學和政治學角度而言，社會既在國家的滲透和監(jiān)護下發(fā)育，在發(fā)育的過程中又在逐步與國家分離。某種程度上，社會的地位和邊界由國家界定，至少需經(jīng)國家與社會的互動來體現(xiàn)，因此，國家與社會的力量和地位并不對等。國家與社會的關系不僅有對立和矛盾，更為重要的是相互交織與借用。國家—社會關系的具體樣態(tài)主要取決于國家權力控制和配置資源的廣度、深度和力度。

回到中國國家與社會關系的具體場景。1949年后隨著國家政權建設力度的加強，國家機構和人員延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，從而使得國家—社會關系從帝國時期的“疏離”變成“家長式”管理。權力對地方事務的介入越多，隨之而來的維持社會秩序的責任越重，也帶來民眾更多的期待和依賴。建立在此基礎上的國家，勢必以情感和行動的雙重控制作為核心導向，所以國家范圍內(nèi)的全能化走向具有某種邏輯必然性。(2)任劍濤：《社會的萎縮與重建》，張一兵等編：《社會理論論叢》第二輯，南京：南京大學出版社，2004年，第178頁。孫立平等把建國后的中國社會稱為“總體性社會”，即國家將流動性用組織化的方式控制了起來(在城鎮(zhèn)的組織化表現(xiàn)方式為單位制度，在鄉(xiāng)村的組織化表現(xiàn)方式為人民公社制度)，最大程度地減少流動，從而達到汲取資源、管理社會、動員社會的目標。(3)孫立平、王漢生等：《改革以來中國社會結構的變遷》，《中國社會科學》1994年第2期，第47-62頁。馮仕政則認為對超?？冃У淖非蠛蛯Ω脑焐鐣膹娏矣螅侵袊@一“革命教化政體”的內(nèi)在矛盾，也即意欲盡快推進社會改造但缺乏足夠有效手段時推行國家運動的原因。(4)馮仕政：《中國國家運動的形成與變異》，《開放時代》2011年第1期，第73-97頁。渠敬東等認為在改革開放時期，國家治理從總體性支配向技術治理轉變。(5)渠敬東、周飛舟、應星：《從總體性支配到技術性治理》，《中國社會科學》2009年第6期，第104-127頁。轉型背景中的中國仍在不斷調(diào)適其整合社會要素的體制機制，其“變”與“不變”既反映了國家的自主性及其限度，同時也重塑了國家權力的實施方式及其運作邏輯，對于流動人口的治理典型呈現(xiàn)出國家的自主性及其限度，同時社會的自主性也在逐步發(fā)育。

回顧40年的人口流動和治理軌跡，我們發(fā)現(xiàn)其推動力是政府，即政府在流動人口流動和治理方面居于主導地位。然而流動人口并不是一味被動，因為市場經(jīng)濟的推動，實踐總是會突破政府政策的設定，對政府既有的治理模式形成挑戰(zhàn)，從而呈現(xiàn)出政府政策被動的一面。從最初的管控到今天的寓管理于服務之中，政府在流動人口治理方面的政策變動軌跡，為我們透視40年中國改革開放進程提供了一個視角和窗口，同時也為未來發(fā)展提供反思。筆者并不想重復已有研究路徑，只想通過雙軌制、新雙軌制、市民化幾個關鍵詞及其發(fā)生學背景，梳理出40年流動人口與政策博弈的軌跡，以及這條軌跡背后的國家與社會關系，并在此基礎之上，通過對流動人口的前景展望，提出中國現(xiàn)代國家與社會關系的未來模式。

一、雙軌制與流動人口治理

在學界認為的全能性社會和總體性社會背景中，對人口流動的治理是嚴格控制，目的是為了最大限度地汲取資源。今天被學界追溯到的最早的控制人口流動的政策，是1956年秋政務院下發(fā)的《關于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，及由全國人大常委會1958年1月通過的《中華人民共和國戶口登記條例》。此后對人口流動的控制一直延續(xù)至改革初期。當時的人口流動只能通過招工、招生考試、參軍、婚嫁等常規(guī)途徑和“上山下鄉(xiāng)”、下放串聯(lián)、三線建設等政治性或政策性的、非常規(guī)途徑進行。這個時期政府通過與戶籍相配套的一系列相關制度和政策，把人口流動限制在城市單位和農(nóng)村人民公社內(nèi)部，當時的人口流動更多地是一種政治性流動或政策性流動，基于經(jīng)濟原因或其他原因的自由流動幾乎完全消失。這既是當時國家想要實現(xiàn)的組織化目標，同時也是國家通過權力控制社會的結果。因為科層之間信息不對稱、激勵制度不健全、監(jiān)督成本高昂等原因，這一階段對社會的治理包括對人口流動的治理總體表現(xiàn)為常規(guī)治理和運動治理交替進行，(6)周雪光：《權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第10期，第67-85頁。即國家通過戶籍制度及其相關配套措施，間或通過政治運動或政策性移民進行流動人口治理。人口自由流動消失的背后反映出當時的國家與社會關系是一邊倒的，國家完全掌控社會。

共和國歷史上具有現(xiàn)代意義的人口自由流動是從改革開放之后開始的。改革開放的前10年間，在“保護存量、培育增量”方針的指引下，以雙軌制為核心機制的二元社會結構占據(jù)主導地位，并成為人口流動的社會背景。按照華生的說法：“雙軌制是1984年9月在浙江舉行的首屆全國中青年經(jīng)濟科學工作者討論會，即著名的莫干山會議上提出來的。……實行放調(diào)結合的雙軌制價格改革思路。雙軌制思路提出之后，不僅在價格組，而且在農(nóng)村組、社會組等各組產(chǎn)生了共鳴?！?7)華生：《雙軌制始末》，《中國改革》2005年第1期，第22-25頁。然而，實踐中的雙軌制卻并未像設想般運行，反而出現(xiàn)了計劃內(nèi)外的倒買倒賣和權力尋租現(xiàn)象。計劃內(nèi)是一重價格，計劃外是另外一重價格的多重價格現(xiàn)象并存。正因為如此，后來學界和社會就將雙軌制理解為轉型的特殊安排。著名經(jīng)濟學家楊小凱曾經(jīng)將雙軌制概括為三個層面：第一層面是商品和服務存在雙重價格；第二層面是相對于經(jīng)濟中的國有部分，雙軌制給當時的增量部分(非國有經(jīng)濟)提供了充分的成長空間；第三層面是針對農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度，認為在糧食批發(fā)價格逐步放開后，雙軌制使中國農(nóng)民的溫飽乃至小康問題，出現(xiàn)了解決的可能。(8)田偉：《雙軌制改革的歷史回顧及評價》，《理論學刊》2009年第4期，第53-56頁。

正是因為雙軌制的存在，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基層組織才能打破總體性社會中的人民公社體制，以包產(chǎn)到戶的家庭聯(lián)產(chǎn)承包方式重新調(diào)整農(nóng)村土地使用權和收益權，從而帶來了勞動力的解放。城市也開始逐步通過承包制的方式，改革國營企業(yè)的僵化的經(jīng)營方式。城市國營企業(yè)經(jīng)營方式的改變吸引了從農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制中解放出來的人口，間接促進了人口流動。同時得益于雙軌制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始出現(xiàn)并成為改革前10年最具有活力的社會部分。在沿海開放城市，通過大膽引進外資，采用全新體制，不僅激發(fā)了對勞動力的需求，而且產(chǎn)生了現(xiàn)代意義上的人口及資源的流動性。今天回頭總結，無論是外國資本和技術向國內(nèi)流動，還是內(nèi)地勞動力和資源向沿海流動，都使改革初期的社會活力，在流動中得到了優(yōu)化配置?？梢哉f，這是改革開放前10年自覺和不自覺的“供給側改革”。這種改革既從供給側釋放民間活力，使得包括勞動力在內(nèi)的人財物開始流動，也從需求側釋放了總體性社會中被壓抑的需求，供需兩端的力量共同推動了改革前10年的中國社會發(fā)展。這一階段的社會發(fā)展源于國家對社會的全面控制開始松動，社會開始有了自主的空間，盡管此時的自主空間還很小。

基于對人口流動的需求，雙軌制背景下對流動人口的治理是將原有的戶籍管理制度以變通的方式打開一條小縫。 1984年10月國務院出臺的《關于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》即是人口流動控制松動的表現(xiàn)，此后農(nóng)村因為聯(lián)產(chǎn)承包制而解放的勞動力開始通過各種方式涌入城市。說是打開一條小縫的原因是當時的人口流動是有條件的，需要從政府相關部門辦理各種證件并要進行相應登記。然而，政策一經(jīng)松動，首先是基于經(jīng)濟原因的人口自由流動便如潮水一般涌現(xiàn)出來，成為經(jīng)濟學者口中的“推——拉”理論的有力佐證。其次是基于其他方面原因的人口流動數(shù)量也逐步開始增加。人口流動的閘門一旦打開，就再也無法回到起初。據(jù)統(tǒng)計，僅1987年，全國流動人口就猛增到1810萬人，1988年甚至出現(xiàn)了“百萬民工下廣東”的民工潮現(xiàn)象。在人口流動的過程中，盡管國家包括流出地政府和流入地政府曾試圖對其進行管控，人口流動的相關政策也出現(xiàn)過反復，但自由流動的勢頭已經(jīng)無法阻擋，國家只能順應這種潮流，承認自由流動的事實并修改相關政策，原有的嚴格管理開始轉變?yōu)橐宰C管理。于是，1995年流動人口的數(shù)量已達7073萬人，比1988年翻了幾番，2000年更超過了1億人。(9)段成榮、楊柯、馬學陽：《中國流動人口研究》，北京：中國人口出版社，2012年，第50-51頁。流動的目的地也從最初的小城鎮(zhèn)開始涌向大中城市，從業(yè)方式從單純打工到從事城市各種服務行業(yè)。自由流動帶給中國的影響不僅表現(xiàn)為城鄉(xiāng)和地區(qū)差距的縮小、流出地農(nóng)村貧困的減緩，而且為流入地經(jīng)濟發(fā)展賦予了活力，貢獻了稅賦。

這一階段政府對流動人口的治理重心為防范控制。中央政策和流入地政府出于各種考慮，出臺的流動人口治理政策具有濃厚的“應急色彩”，對流動人口的管理手段和方式也簡單地停留在“以證管人”和“重收費”等，即側重于管而非提供服務。這種管理方式的本質還是一種雙軌制：對流入城市的流動人口而言，盡管他們?yōu)槌鞘凶龀隽素暙I，但流入地城市還是以有無當?shù)貞艏疄橐罁?jù)對人口進行分類并管理，這與雙軌制體制內(nèi)外分殊沒有差異。

以往人們對于雙軌制的評價和認知，多從價格改革、資源配置、市場要素培育等角度討論。批評者認為雙軌制作為一種過渡性安排，扭曲了資源配置并導致權力尋租和腐敗現(xiàn)象。贊揚者則認為雙軌制給予了經(jīng)濟主體充分的調(diào)整和適應時間，是中國漸進式改革的突出表現(xiàn)。筆者認為，雙軌制作為一種過渡時期的特殊制度安排，既為人口流動打開了一條通道，同時也激發(fā)了社會活力，增加了社會自主度。當然，社會自主度的增加緣于國家主動的部分讓渡。雙軌制時期的流動人口治理最初便是國家主動讓渡部分空間，通過培育體制外增量推進社會的發(fā)育和成長。然而，作為社會形成自主性的初始設計——雙軌制卻成為后續(xù)各級地方政府的一種習慣性思維和行為方式。在許多流動人口聚居城市，地方政府從資源、稅收、公共財政等各個方面論證流動人口(2017年在某特大城市甚至被稱為低端人口)聚集的不合理性，并采取各種管控措施對人口流動進行管控甚至驅趕，這是雙軌制設計者當初完全未曾預料到的另外一種社會后果。盡管雙軌制帶來了這樣或者那樣的社會后果，但這個時期社會各個群體通過改革普遍獲得了利益，因此對改革的一致?lián)碜o卻是罕見的。

二、新雙軌制與流動人口治理

作為一種過渡性質的雙軌制，誰也沒有預料到它會對中國的漸進式改革產(chǎn)生重大的社會影響，并在各個方面體現(xiàn)出來。改革開放前20年，依靠體制外增量的發(fā)展轉化和調(diào)整體制內(nèi)的存量的方式，并最終全部統(tǒng)一為體制外增量的發(fā)展方式，雙軌制克服了改革進程中面臨的許多重大困境，為社會發(fā)展開辟出一片新天地，并最終將原有的總體性社會的計劃體制轉化為市場化取向的市場體制。改革開放20年后，因為路徑依賴或制度慣性，雙軌制在諸多方面依然延續(xù)下來，并表現(xiàn)為新的形式。這種新的形式與新的改革背景密切相關，這便是1994年分稅制改革對勞動力和資本關系的影響。(10)渠敬東、周飛舟、應星：《從總體性支配到技術性治理》，《中國社會科學》2009年第6期，第104-127頁。

雙軌制發(fā)展到一定程度，引發(fā)了社會對于整個國家體制內(nèi)外的倒賣現(xiàn)象尤其是“官倒”的極度憎惡并影響到了社會穩(wěn)定。社會的厭惡情緒證明社會已經(jīng)開始有了自主性，盡管這種自主性此刻依然脆弱。從1992年南方談話開始，中國改革進入了新階段，即以市場化、法治化改革為目標的階段。此時對社會發(fā)展影響最大的就是稅收制度，即從改革初期的財政包干到分稅制。財稅制度的改革既是市場化改革的一部分，同時又反過來型塑了市場背景下的勞動力和資本的關系。人口流動的治理也在這種背景下開始呈現(xiàn)出與雙軌制不同的面相。

市場化改革推動了資本以最低成本的方式吸納全國各地的勞動力，分稅制改革削弱了地方政府辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的動力，國家對農(nóng)村投入比例的減少也影響了勞動力在本鄉(xiāng)本土的就業(yè)模式。80年代提倡的“離土不離鄉(xiāng)、進廠不進城”的人口就地就業(yè)的轉化模式發(fā)生了改變。此時，人口流動的方向不再簡單聚焦于東南沿海，而是從西部向東部、從北部向南部，其規(guī)模也進一步擴大。2005年全國流動人口數(shù)量已達14735萬人，許多地方甚至出現(xiàn)了只留下老人，其余家庭成員舉家遷移的現(xiàn)象。市場化取向的人口流動模式改變了1980年代通過承包制而恢復的農(nóng)村社會結構，中西部大量農(nóng)村呈現(xiàn)空心化，東部城郊村落開始速溶化。農(nóng)村大量青壯年的外出流動，使得中國社會呈現(xiàn)三種轉變：一是從有根到無根的轉變，二是從熟悉到陌生的轉變，三是從守土到離土的轉變。這三種轉變對中國當下乃至未來的發(fā)展都影響深刻。村落共同體的解體、社區(qū)生活的凋敝都在此背景中相應呈現(xiàn)。

市場化改革深入推進的這一階段，也是全球化及其自由主義意識形態(tài)在中國得到大有市場的階段。市場化和全球化背景下，中國農(nóng)村的人財物逐步大量向城市集聚，城鄉(xiāng)資源配置鏈條扭曲，(11)張兆曙：《“大樹進城”中的城鄉(xiāng)關系》，《人文雜志》2010年第4期，第148-154頁。國有企業(yè)改革過程中各種尋租現(xiàn)象時有發(fā)生，全球性資本和地方性權力的共謀現(xiàn)象時有報道。部分學者認為，導致這些問題的根源在“新雙軌制”，即“以公共權力為背景，自下而上地尋找和套取，已經(jīng)市場化了的商品和服務價格體系與遠未市場化的資金、土地、勞動力等要素價格體系這兩大體系之間的巨額租金”?！靶码p軌制表現(xiàn)在四個方面，一是資金價格管制和資金配置失衡。二是用地制度扭曲的市場化和征地制度明顯的權力尋租化。三是勞動力價格的惡性競爭和資方利益的難以撼動。四是國有企業(yè)作為要素組合，實行產(chǎn)權壟斷定價和無序轉讓”。(12)鐘偉：《解讀“新雙軌制”》，《中國改革》2005年第1期，第17-21頁。在這種新雙軌制的影響下，涌入城市的流動人口在政治、經(jīng)濟和社會福利、就業(yè)等各個方面普遍受到不平等的對待，城鄉(xiāng)差距也因此在城市生活內(nèi)部不斷地被再生產(chǎn)出來。

新雙軌制背景中，中國開始逐步成為世界體系的一部分，隨著中國加入世界貿(mào)易組織，全球勞工政策也逐步產(chǎn)生影響，中國政府在制訂流動人口政策時，也更加重視維護流動人口權利。從勞方和資方雙方力量對比角度而言，這也是勞方處于弱勢而資方強勢背景下的維持社會穩(wěn)定之舉。2001年底，中央政府要求各地方政府取消針對流動人口的各項管理性收費，其后涉及流動人口辦證的各項費用也逐步被取消。2003年國務院《關于做好農(nóng)民進城務工就業(yè)管理和服務工作的通知》提出“公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務”的十六字方針。2003年6月，《收容遣送條例》被廢止，標志著人口流動的管控進一步放松。2006年，國務院又出臺《關于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，第一次將流動人口定性為產(chǎn)業(yè)工人的一部分，同時對農(nóng)民工反映強烈的就業(yè)培訓、工資拖欠、子女教育三方面也做出了相應制度安排。

盡管中央政府頒布了眾多的政策，放松了對人口流動的管控，同時在制度層面也做出修改，中小城鎮(zhèn)的戶口完全放開，大城市的戶籍在社會生活中的重要性也不如前30年，但國家權力不僅可能通過制度設計去影響人口流動，還可通過市場機制發(fā)揮其影響，這就是學界總結的“市場/權力主導的二元結構”。這種結構典型表現(xiàn)就是“經(jīng)濟吸納，社會排斥”。學界提出的“短工化”(13)清華大學社會學系課題組：《短工化：農(nóng)民工就業(yè)趨勢研究》，沈原主編：《清華社會學評論》第六輯，北京：社會科學文獻出版社，2013年，第1-45頁?！半p重脫嵌”(14)朱妍、李煜：《雙重脫嵌：農(nóng)民工代際分化的政治經(jīng)濟學分析》，《社會科學》2013年第11期，第66-75頁?！安鸱中蛣趧恿ιa(chǎn)體制”(15)“拆分型農(nóng)民工生產(chǎn)體制”指工人的打工收入可以維持自身勞動力的簡單再生產(chǎn)，但贍養(yǎng)老人、養(yǎng)育子女等活動只能在老家進行。任焰、潘毅：《跨國勞動過程的空間政治》，《社會學研究》2006年第4期，第21-33頁?！八奚釀趧芋w制”(16)“宿舍勞動體制”指外來工集中地居住在由工廠或當?shù)卣诠S之內(nèi)或附近提供的宿舍之中并被隔離于當?shù)厣鐣狻⒁娙窝?、潘毅：《宿舍勞動體制：勞動控制與抗爭的另類空間》，《開放時代》2006年第3期，第124-134頁。等概念都是在描述這一時期在資本和國家權力的雙重制約下，流動人口的實際生存狀態(tài)。由于流動人口大量在非公企業(yè)就業(yè)，而市場化改革在形式上要求流動人口作為市場主體進行簽約，但因為其并未擺脫農(nóng)村戶口身份，因此他們的流動在社會層面并不具有向上的意義，無論他們換多少工作，換幾個行業(yè)，永遠是在同一社會層級。同時，這些流動人口也不享有國企工人習以為常的政治權、社會福利權等各種權利，血汗工廠成為流動人口群體就業(yè)較為常見的地方，富士康的十七連跳讓人痛心催人思慮。

在新雙軌制階段，對于流動人口的治理開始呈現(xiàn)出資本和國家權力共同作用的特征，從而在城市內(nèi)部形成了“市場/權力主導的二元結構”。從新雙軌制角度而言，盡管這一階段國家層面的市場經(jīng)濟改革的方向已經(jīng)明確，但因為在傳統(tǒng)的國家因素之外，新增了市場和資本的變量，通過市場和資本的運作，流動人口群體剛剛擺脫計劃體制的管制束縛，行政二元的色彩還未完全褪色，資本通過市場對流動人口的管控又開始逐漸形成。這一階段的國家與社會關系總體上出現(xiàn)卡爾·波拉尼意義上的社會的某種程度的自我保護，近年來部分媒體公開報道的涉及流動人口群體的各種勞動維權事件、群體性事件即是社會自我保護的反映。

三、市民化與流動人口治理

2001年中國加入世界貿(mào)易組織意味著中國經(jīng)濟增長方式和分配方式的重大改變。中國開始成為全球經(jīng)濟體系的一部分，成為世界生產(chǎn)、分配、消費體系的一環(huán)，乃至成為世界工廠。這一階段，通過市場對資源進行配置的方式已經(jīng)確立，市場得到了充分的發(fā)育，市場的各個要素包括社會的部分要素開始嚴格按照資本的邏輯運作。這些變化影響到了處于生產(chǎn)和分配鏈條一端的流動人口的境遇，同時也影響到了流動人口治理的相關制度和政策。無論是來自全球其他地方的外部壓力還是內(nèi)部流動人口權利意識的開始覺醒，都為這一階段流動人口治理政策的轉變提供了條件和環(huán)境。

中國成為世界工廠的背景下，人口流動已經(jīng)成為常態(tài)。然而因為人口計生政策的影響，加上地方政府長期對流動人口權利的漠視，共同導致人口流動遭遇了一個臨界點，學界稱之為“人口紅利消失”。20世紀90年代，外出人口流動年均增速達到15%。2002年到2008年，外出就業(yè)流動人口數(shù)量年均增速只有5%。這種結構性短缺，加上大量從業(yè)于非公企業(yè)流動人口各種社會權利的缺失，共同導致了“民工荒”，即隨著中西部地區(qū)的發(fā)展和國家政策的扶持，中西部地區(qū)自身吸納就業(yè)的能力開始增強，原本外出流動的人口可以就近就業(yè)，從而出現(xiàn)東部地區(qū)與中西部、本地與外地、實體型企業(yè)與服務型企業(yè)爭搶勞動力的現(xiàn)象，引發(fā)了勞動力供求的結構性矛盾；加之，資本優(yōu)先而非勞動力保護優(yōu)先是企業(yè)生存和地方發(fā)展的首要原則，因此在企業(yè)就業(yè)的外出流動人口社會權利被侵害就成為司空見慣的現(xiàn)象，而政府在處理這些權利受到侵害的案件時明顯偏向資本，這也嚴重打擊了農(nóng)村流動人口外出務工的積極性，導致了“民工荒”。筆者調(diào)研中就發(fā)現(xiàn)有受過工傷的流動人口，在企業(yè)就業(yè)沒有任何勞動保護，也沒有經(jīng)過相應的安全培訓，發(fā)生意外工傷之后，也無法通過合法途徑獲取保險或者其他賠償。無論是財務成本還是時間成本，流動人口個體與資本是沒有辦法對等博弈的。

在中國成為世界工廠的過程中，部分學者認為中國出現(xiàn)了與華盛頓模式不同的中國模式，因為中國獨特的經(jīng)濟和政體體制能夠正確地制定和成功地執(zhí)行體現(xiàn)國家利益的戰(zhàn)略。然而，吳敬鏈卻認為中國現(xiàn)行的經(jīng)濟體制實際上是一種“半統(tǒng)制、半市場”的過渡性經(jīng)濟體制。它既包括市場經(jīng)濟因素，又包括舊的命令經(jīng)濟或統(tǒng)制經(jīng)濟，既可以前進到較為完善的市場經(jīng)濟，也可以退回到統(tǒng)制經(jīng)濟。(17)吳敬鏈：《中國模式，還是過渡體制》，何迪、魯利玲編：《反思“中國模式”》，北京：社會科學文獻出版社，2012年，第5頁。在這種“半統(tǒng)制、半市場”的經(jīng)濟體制中的各類企業(yè)在建立現(xiàn)代企業(yè)制度的進程中，只注重資本輸入，忽視勞動保護建設產(chǎn)生出各種勞資矛盾和社會問題，而現(xiàn)行體制并沒有提供條件讓這些流動人口形成有效組織并與資本進行博弈，以有效保護自身權益，流動人口呈現(xiàn)出個體化的狀態(tài)。(18)董敬畏：《個體化：新生代流動人口的新趨勢》，《浙江學刊》2014年第4期，第189-194頁。這種個體化狀態(tài)十分不利于流動人口保護自身權益，反而讓他們成為發(fā)展代價的承受者。

面對這些社會矛盾和問題，中央政府治理流動人口的基調(diào)開始由控制轉向融入。市民化概念就是在這一背景下提出的。中央政府為此還專門出臺財政支持文件，規(guī)劃流動人口市民化的路徑和財稅支持措施。(19)中華人民共和國國務院：《關于實施支持農(nóng)業(yè)轉移人口市民化若干財政政策的通知》，http:∥politics.people.com.cn/n1/2016/0806/c1001-28615666.html，2019年5月16日。市民化意味著前面階段采用的“經(jīng)濟吸納、社會排斥”的流動人口管理政策和措施開始消減，政策設計開始尊重經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)律，讓已經(jīng)在城市的流動人口安居下來。市民化階段的流動人口治理措施包括三方面：首先是從城鄉(xiāng)關系調(diào)整入手，提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，意在縮減城鄉(xiāng)發(fā)展的差距，從根源上降低人口外出流動的意愿。其次，對于已經(jīng)外出流動甚至舉家遷移的人口，中央提出市民化的對策，意圖將這些流動人口通過新型城鎮(zhèn)化進行吸納。并且針對資本的強勢，從法律層面限制資本對工人的盤剝，進而保護流動人口的相關權利，這就是《勞動合同法》頒布的主要意義。國家政策從根源上破解城鄉(xiāng)差距的措施誕生于2008年的十七屆三中全會。這次全會提出把農(nóng)民工問題作為國務院的改革重點，并提出“破除城鄉(xiāng)二元結構”和“城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化”的發(fā)展目標。此后城鄉(xiāng)公共服務均等化開始在全國各地提速。市民化戰(zhàn)略的重點是化解進入城市的流動人口的困境，改變前兩個階段流動人口主動城市化，而地方政府被動應急的狀態(tài)。從現(xiàn)實考察，流動人口的主動城市化已不可逆，而且城鄉(xiāng)之間人口流動的特征已經(jīng)發(fā)生顯著變化，尤其是新生代農(nóng)民工群體的出現(xiàn)，推動了中國城鎮(zhèn)化由空間方式向人口方式的轉向。這種轉向在流動人口政策層面更多表現(xiàn)為從雙軌制的嚴格管理到新雙軌制的憑證管理再到市民化階段的服務管理。市民化的理念是提倡流動人口與本地居民在各個方面相互融合，實現(xiàn)“互利雙贏”，通過公共服務均等化的方式突出戶籍和非戶籍人口的共同性，從而把長期被政策和體制排斥在外的流動人口納入城市公共服務管理體制當中，實現(xiàn)共享發(fā)展?！秳趧雍贤ā返念C布實施加大了對流動人口從業(yè)的保護力度，從法律層面保障了流動人口從業(yè)時的各項權利，從而在一定程度上降低了資本對流動人口權益的侵害。

在市民化階段，對流動人口的治理政策出現(xiàn)前所未有的轉變。國家以公共服務提升和擴大作為治理方式，以法治化、規(guī)范化、技術化、標準化為技術手段和路徑，力求標本兼治。這既是國家從管控到治理的自身邏輯轉變的反映，也是對流動人口群體在實踐中遇到的各種問題的積極回應。在市民化階段，國家開始向真正意義的服務型政府轉向，社會建設開始提速，涉及民生的政策不斷出臺，社會活力顯著增加，民眾的權利意識或者說社會的成長已經(jīng)成為不可扭轉的趨勢。

改革開放40年來，國家與社會關系表現(xiàn)為國家最先以讓渡空間的方式增加社會的自主性，社會由最初的脆弱到逐步發(fā)育并開始有能力引致國家改變制度和政策。這種國家和社會的互動，在涉及流動人口治理制度和政策時尤為明顯。40年來，流動人口政策變動大體經(jīng)歷了三個階段——“農(nóng)民要不要流動”到“有序流動”再到“市民化及融合”——簡而言之便是：一是將自由流動的權利還給作為公民的農(nóng)民，二是逐步廢除城鄉(xiāng)居民身份不平等的一系列制度。正是這兩大方面的改革，流動人口群體的社會權利、政治權利逐步增長，屬于這一群體的公民身份逐步完善。(20)馬歇爾將公民權利分為民事權利、政治權利和社會權利，中國流動人口治理四十年體現(xiàn)為國家逐步還權于這一群體的過程，通過政府的還權于民，社會得以開始發(fā)育。參見托馬斯·H·馬歇爾：《公民身份與社會階級》，《中西政治文化論叢》第五輯，天津：天津人民出版社，2006年，第507-514頁。然而，在政府提倡流動人口市民化的進程中，流動人口在城市中的地位和身份依然尷尬，他們還處于學界所稱的“半城市化”(21)王春光：《農(nóng)村流動人口的“半城市化”研究》，《社會學研究》2006年第5期，第107-122頁。狀態(tài)，流動人口市民化在實踐中遭遇的各種問題依然有待進一步解決。比如流動人口市民化的成本分攤問題、《勞動合同法》在實施過程中遇到的“假派遣”問題、流動人口如何組織起來與資本談判從而維護自身權益的問題、流動人口積分入戶政策變相地限制流動人口的公民權利(22)積分入戶對于流動人口權利的限制已經(jīng)被地方政府意識到，包括東莞、中山市等一些地方政府于2018年2月份開始取消積分入戶，參見http:∥gz.house.163.com/18/0302/08/DBSLLSDB008782AS.html，2019年5月16日。等等。這些問題的最終癥結依然是當前中國社會中的國家與社會關系不夠平衡、國家依然過于強大而社會成長依然緩慢。十八屆三中全會提出的“政府、市場、社會”三者的關系中，政府和市場依然強勢，而社會卻無法與二者相提并論，從而三足鼎力之勢未成?，F(xiàn)代化的中國需要的是國家與社會關系呈現(xiàn)出平衡的態(tài)勢，從流動人口治理反映出的“強國家、弱社會”的治理模式并非治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵，也非我們追求的目標。