尚夢(mèng)媛

摘 要：改革機(jī)構(gòu)設(shè)置、優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)職能配置是黨的十九屆三中全會(huì)提出的重要任務(wù)，也是兵團(tuán)承接行政職權(quán)后進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能的宏觀背景，有限政府理論主張政府是有限政府、服務(wù)型政府、責(zé)任政府、法治政府的理念，對(duì)于兵團(tuán)轉(zhuǎn)變政府職能有一定的啟示意義。

關(guān)鍵詞：政府職能;兵團(tuán)工作;有限政府

黨的十九屆三中全會(huì)就深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革做出了重要部署，兵團(tuán)也必須開(kāi)展轉(zhuǎn)變政府職能的工作。

一、兵團(tuán)轉(zhuǎn)變政府職能的背景

（一）兵團(tuán)特殊行政管理體制的問(wèn)題

健全和轉(zhuǎn)變政的職能是兵團(tuán)深化改革的重要任務(wù)之一，是兵團(tuán)深化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重要基礎(chǔ)。新疆自治區(qū)人民政府將2190項(xiàng)行政職能和行政執(zhí)法權(quán)授予新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，兵團(tuán)自2018年2月1日起在所轄區(qū)域依法行使這2190項(xiàng)行政職權(quán)。兵團(tuán)行政職能轉(zhuǎn)變歷次改革都沒(méi)有解決的授權(quán)范圍、 授權(quán)層級(jí)不完整，授權(quán)不明的問(wèn)題（齊子鑒，2011）通過(guò)這一舉措得到了很好的解決。過(guò)去為了解決這一問(wèn)題，1997年中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)工作的通知》，要求兵團(tuán)自行管理內(nèi)部行政、司法事務(wù)，但是由于種種原因沒(méi)有落實(shí)到位，使得兵團(tuán)的行政職能不健全不完善，管理不規(guī)范。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、依法治國(guó)的推行和法制建設(shè)的不斷完善，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下行政與市場(chǎng)的關(guān)系難以厘清，行政職能缺位、越位、錯(cuò)位問(wèn)題仍十分嚴(yán)重，及行政主體資格和行政執(zhí)法主體資格缺乏法律規(guī)定的矛盾日漸突出;兵團(tuán)體制的特殊性，致使兵團(tuán)內(nèi)部權(quán)力集中的現(xiàn)象嚴(yán)重，而權(quán)力集中又導(dǎo)致各行政主體責(zé)、權(quán)、利相互脫節(jié)，運(yùn)作機(jī)制缺乏規(guī)范化、程序化和法治化（顧光海，2009）。為了使這種體制適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也做過(guò)探索，師市合一管理體制是兵團(tuán)面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊，為適應(yīng)環(huán)境、擴(kuò)大生存空間、增強(qiáng)維穩(wěn)戍邊要素集聚力而尋求的體制創(chuàng)新與探索（白燕、強(qiáng)始學(xué)，2016）。但這種模式存在著在實(shí)際運(yùn)行中，兵團(tuán)這一層級(jí)不是一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)。對(duì)于兵團(tuán)管理的城市來(lái)說(shuō)對(duì)上缺乏直接對(duì)應(yīng)的上級(jí)政府對(duì)下缺少基層政權(quán)，上下相互銜接較為困難的管理體系不完善的問(wèn)題，在實(shí)踐運(yùn)行中，師市、團(tuán)鎮(zhèn)的行政區(qū)劃并未完全合一，只實(shí)現(xiàn)了部分的重疊，師大市小，師強(qiáng)市弱的管理體制雙規(guī)問(wèn)題（白燕、強(qiáng)始學(xué)，王娜娜，2016）。這些行政管理體制上的問(wèn)題使得兵團(tuán)體制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)了不相適應(yīng)的情況，阻礙了兵團(tuán)的發(fā)展，而問(wèn)題的癥結(jié)在于兵團(tuán)的行政職能不健全不完善，行政主體地位不明確，通過(guò)授權(quán)解決了行政主體的合法地位這個(gè)多年沒(méi)有解決的問(wèn)題，健全轉(zhuǎn)變兵團(tuán)政府職能，是推動(dòng)兵團(tuán)各項(xiàng)改革的一個(gè)重要基礎(chǔ)，對(duì)于兵團(tuán)體制機(jī)制重塑是關(guān)鍵一招。

（二）兵團(tuán)發(fā)揮特殊作用的必然要求

兵團(tuán)作為履行維穩(wěn)戍邊使命的特殊組織，是強(qiáng)大的戰(zhàn)略力量和有力的制衡因素，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)兵團(tuán)要履行好三大功能四大作用，這些功能作用里面最重要的就是維穩(wěn)戍邊，兵團(tuán)就是保新疆穩(wěn)定的一塊壓艙石。2014年習(xí)近平總書(shū)記視察兵團(tuán)時(shí)指出：“兵團(tuán)的存在和發(fā)展絕非權(quán)宜之舉，而是長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。新形勢(shì)下兵團(tuán)工作只能加強(qiáng)，不能削弱。”隨著國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)的深刻變化，兵團(tuán)在體制機(jī)制上也暴露出一些亟待通過(guò)深化改革來(lái)解決的突出矛盾和問(wèn)題。這些問(wèn)題黨中央歸結(jié)為“五個(gè)不適應(yīng)”，阻礙了兵團(tuán)的發(fā)展、履職盡責(zé)。通過(guò)授權(quán)就是要補(bǔ)齊行政職能不健全、管理不規(guī)范與自行管理內(nèi)部行政事務(wù)和依法行政要求不適應(yīng)這塊短板，這是豐富兵團(tuán)黨政軍企合一特殊體制內(nèi)涵的表現(xiàn)，以便于更好維穩(wěn)戍邊使命。

（三）承接行政職能、行政執(zhí)法權(quán)后的挑戰(zhàn)

但兵團(tuán)一次性承接2190項(xiàng)行政職能和行政執(zhí)法權(quán)必定會(huì)面臨很多的問(wèn)題，自承接至今的一年多的時(shí)間里就出現(xiàn)了公務(wù)人員依法行政意識(shí)不強(qiáng)、依法行政能力不足的問(wèn)題;機(jī)構(gòu)仍然不健全不完善，編制不足的問(wèn)題，自治區(qū)人民政府授權(quán)兵團(tuán)，這些行政職權(quán)需要相應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)去承接;目前人大政協(xié)等的監(jiān)督議事機(jī)構(gòu)的作用并未發(fā)揮出來(lái)使得監(jiān)督機(jī)制和民主決策的機(jī)制不夠完善;還有由于兵團(tuán)過(guò)去行政職能和行政執(zhí)法權(quán)不健全，從事相關(guān)工作較少，相關(guān)的技能培訓(xùn)較少，業(yè)務(wù)水平不高等等問(wèn)題。這些問(wèn)題如果不解決好，兵團(tuán)就不可能真正的實(shí)現(xiàn)體制的重塑。而這些問(wèn)題的答案，有限政府的理論可以給予相應(yīng)的啟示。

二、有限政府理論的內(nèi)涵及特質(zhì)

（一）有限政府的內(nèi)涵

有限政府（ Limited ?government），是指在權(quán)力、職能和規(guī)模等方面受到憲法和法律嚴(yán)格限制的政府。它相對(duì)于“包攬一切”的“全能政府”模式而言， 在政治權(quán)力、政府職能和政府規(guī)模等方面都是有限的。但這并沒(méi)有改變政府的性質(zhì)和功能。有限政府的出發(fā)點(diǎn)仍然是對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行保障。他的核心是在現(xiàn)代以自由競(jìng)爭(zhēng)為特征的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行模式下，正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，政府權(quán)力收縮，政府介入市場(chǎng)、社會(huì)有一定的界限。他主張的政府既不是亞當(dāng)斯密主張的政府應(yīng)是守夜人角色，管理最少的無(wú)為政府，也不是凱恩斯國(guó)家干預(yù)理論主張的政府權(quán)力無(wú)限泛化的模式，而是以憲政制度來(lái)制約政府的權(quán)力、規(guī)模、職能及行為方式，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)、公民和社會(huì)的合理、良性互動(dòng)。

（二）有限政府的基本特質(zhì)

有限政府理論的基石是政府的權(quán)力來(lái)源于公民的權(quán)力，也即政府行使的公權(quán)力是公民讓渡的權(quán)力。這與我們執(zhí)政黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨是契合的。政府是利用人民賦予的權(quán)力行政，正因如此，政府權(quán)力的范圍是有限的，受限于公民授權(quán)，那么與此相對(duì)應(yīng)政府的職能也是有限的， 他應(yīng)該更多的體現(xiàn)在公共領(lǐng)域內(nèi)。有限政府是服務(wù)政府，以公民的權(quán)益為導(dǎo)向，全心全意為人民服務(wù);有限政府是責(zé)任政府，政府首先對(duì)自己負(fù)責(zé)行使權(quán)力時(shí)權(quán)責(zé)對(duì)等，其次要關(guān)懷群眾的訴求對(duì)群眾負(fù)責(zé);有限政府是法治政府，政府的權(quán)力職責(zé)嚴(yán)格的受憲政法律的制約，政府的行為也同樣受到法律的制約。

三、有限政府理論對(duì)進(jìn)一步健全和轉(zhuǎn)變兵團(tuán)政府職能的啟示

兵團(tuán)在政的職能方面過(guò)去遺留的最大問(wèn)題就是在政府與市場(chǎng)關(guān)系難以厘清而造成“越位”、“缺位”，政企、政事、政資、政社不分，行政力量對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)過(guò)多，如過(guò)去“五統(tǒng)一”政策。有限政府理論主張政府的權(quán)力來(lái)自于公民私權(quán)利的讓渡，政府的權(quán)力是有限的必須以公民利益為主。政府的職能應(yīng)該在于提供公共物品方面，如公共安全、醫(yī)療、環(huán)保等公共服務(wù)方面，而不是更多的對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行微觀的直接干預(yù)。在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)去發(fā)揮作用，要明確公共和私人領(lǐng)域。

有限政府是一種服務(wù)型政府的主張，也就是講政府要從過(guò)去管理型的政府像服務(wù)型轉(zhuǎn)變。對(duì)于兵團(tuán)來(lái)講就是要摒棄過(guò)去行政手段為主轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)、法律、行政手段的綜合運(yùn)用;同時(shí)提高服務(wù)意識(shí)，樹(shù)立“ 公共意識(shí)”的理念，為職工群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。

有限政府是一種責(zé)任政府。首先要加強(qiáng)各級(jí)機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)意識(shí)，同時(shí)更要對(duì)職工群眾負(fù)責(zé)，維護(hù)職工群眾的利益，要及時(shí)回應(yīng)職工群眾的利益訴求，履行為民服務(wù)的職責(zé)，與職工群眾之間建立良好的互動(dòng)關(guān)系，提高公信力，其次各級(jí)機(jī)關(guān)要積極接受各方監(jiān)督、勇于承擔(dān)責(zé)任，把職工群眾的滿意作為衡量工作的核心要素。

有限政府是一種法治政府， 政府的行為必須在憲法和法律的允許范圍內(nèi)執(zhí)行。要用法律的手段約束政府的行為。對(duì)于兵團(tuán)來(lái)講首要的一點(diǎn)就是要樹(shù)立依法行政的理念，行使職權(quán)的先決條件就是要在憲法法律的框架范圍內(nèi)行使職權(quán)，要明確所有的行政行為都受法律的約束，其次是要按照依法行政的要求提高各級(jí)工作人員依法行政的技能和水平，同時(shí)可通過(guò)公開(kāi)制度、聽(tīng)證制度、復(fù)議制度等一系列法律制度， 更好地維護(hù)公共利益， 保護(hù)職工群眾、企業(yè)法人和其他社會(huì)團(tuán)體的合法權(quán)益， 維護(hù)良好的社會(huì)秩序， 保障市場(chǎng)的良好運(yùn)行和發(fā)展。

兵團(tuán)在承接好職權(quán)的同時(shí)轉(zhuǎn)變職能，要對(duì)政府的角色定位定位準(zhǔn)確，明確職責(zé)范圍和邊界，要明了市場(chǎng)是資源配置起決定作用的主體，政府的主要職責(zé)是為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。這就要求改變過(guò)去那種對(duì)社會(huì)事務(wù)大包大攬的情況，樹(shù)立有限政府的理念，向市場(chǎng)和社會(huì)放權(quán)，推進(jìn)黨委、政府、社會(huì)、公眾的多元治理格局，建立高效的服務(wù)型政府。

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