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(1.青島西海岸新區(qū)社會治理中心，山東 青島，266555；2.山東科技大學(xué) 文法學(xué)院，山東 青島266590)

創(chuàng)新社會治理旨在有效保障經(jīng)濟社會發(fā)展，創(chuàng)設(shè)安定和諧的社會環(huán)境，不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。社會治理創(chuàng)新要緊緊圍繞國家治國理政的新理念新思想新戰(zhàn)略，進一步謀劃新思路、新行動，提升新標準、新境界。本文試圖基于國內(nèi)基層社會治理存在的碎片化問題，依據(jù)青島西海岸新區(qū)基層社會治理的創(chuàng)新實踐，探究整體性治理視閾下“五個一”基層治理模式的構(gòu)建與完善。

一、問題的提出：社會治理的碎片化

黨的十八屆三中全會以來，全國各地紛紛開展社會治理創(chuàng)新實踐，有效促進了經(jīng)濟社會發(fā)展大局的和諧穩(wěn)定，但也存在著明顯的“碎片化”問題，制約著社會治理成效。具體體現(xiàn)如下。

1.政府治理觀念滯后。不少領(lǐng)導(dǎo)干部對治理新思維感悟不深不透，傳統(tǒng)管理思維較重，認為社會治理工作解決不了實際問題，重大問題歸根到底還是要由政府出面才能解決，對社會治理抓源頭促預(yù)防、打基礎(chǔ)謀長遠的本質(zhì)理解不深。管理思維導(dǎo)致治理仍習(xí)慣于傳統(tǒng)方式，缺少來自基層、民間主體的參與，政府仍然包辦社會事務(wù)，社會治理傾向于由上而下的“單打獨斗”。這在領(lǐng)導(dǎo)體制的層面，體現(xiàn)了以政治取代治理的傳統(tǒng)思維模式，忽略了社會治理本身對政府、社會、法治、市場、文化、道德等治理力量或治理方式的整合，從思想觀念上割裂了社會治理參與主體、方式的整體性，也就難以真正實現(xiàn)從“社會管理”向“社會治理”的有機轉(zhuǎn)變。

2.部門鎮(zhèn)街缺乏統(tǒng)籌。在社會治理實踐中，行政部門各自擔負不同的職責，但由于缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，容易導(dǎo)致行政部門各自為政。對于法律法規(guī)未明確授權(quán)的民生事項，由于責任不清、缺乏統(tǒng)籌調(diào)度，部門與部門之間無從積極主動處置，而容易相互推諉，影響民生事項的處置成效。鎮(zhèn)街與部門聯(lián)動處置問題時，個別鎮(zhèn)街不能從屬地責任出發(fā)，主動想辦法協(xié)調(diào)解決問題，而個別行政部門動輒以屬地管理為由，簡單地將問題推卸到基層，不肯主動作為。上述問題的客觀存在，容易導(dǎo)致民眾缺少獲得感、幸福感和滿意度。因而，部門鎮(zhèn)街的治理責任需要有效厘清，而治理統(tǒng)籌必須跟上，不能缺位。

3.政府社會協(xié)同弱化。社會治理需要凝聚各方力量，整合各類資源，實現(xiàn)治理主體多元化，建立起由黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責下群團組織、社會組織、企事業(yè)單位和廣大公眾等主體治理結(jié)構(gòu)。但在社會治理實踐中，政府對社會組織、公眾等多元主體參與社會治理認識不足、重視程度不夠，沒有充分調(diào)動起多元主體參與社會治理的積極性。而不少公眾對社會治理認識程度不高，認為社會治理是政府職責所在，事不關(guān)己，多呈現(xiàn)出袖手旁觀姿態(tài)；有人了解社會治理，但鑒于參與社會治理的途徑還不夠便捷，不知道該如何參與社會治理；或者對政府負責下的社會治理成效缺乏認同感，對政府產(chǎn)生不信任感，缺乏參與社會治理的主動性、積極性。社會參與不到位，社會治理就難以成為多元主體協(xié)同治理的系統(tǒng)工程，打造共建共治共享的社會治理格局也就容易成為奢談。

4.依法治理不到位。法治是國家治理的基本形式，“法治保障”是社會治理體制的重要內(nèi)容。社會治理法治化是國家治理現(xiàn)代化的一個重要標志。推進國家治理現(xiàn)代化，必須加快社會治理法治化進程，提高社會治理法治化水平。法治社會建設(shè)存在著短板和薄弱環(huán)節(jié)，社會治理的方式一定程度上停留在命令、控制的層面，不能完全適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。如，面對群眾集體上訪或越級上訪，“堵”的成分遠遠大于“疏”的成分，究其原因，應(yīng)該是依法調(diào)解矛盾糾紛措施不力。缺少法治，自然就容易耽于人治。社會治理缺乏法治保障，依法治理不到位，自然就割裂了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”治理體制的整體性，社會治理成效自然會大打折扣。[1]

5.信息共享不到位。智慧城市就是運用信息和通信技術(shù)手段感測、分析、整合城市運行核心系統(tǒng)的各項關(guān)鍵信息，從而對包括民生、環(huán)保、公共安全、城市服務(wù)、工商業(yè)活動等在內(nèi)的各種需求做出智能響應(yīng)。智慧城市建設(shè)中，信息資源的整合往往不夠到位，導(dǎo)致信息共享不到位，“互聯(lián)網(wǎng)+社會治理”任重道遠。由于信息資源共享度不高，信息不能有效共享，導(dǎo)致治理信息系統(tǒng)呈現(xiàn)碎片化，依托大數(shù)據(jù)的分析研判不能及時跟上，因而對民生訴求的總體把握不能得以有效梳理，也就難以把握現(xiàn)時社會治理的重點和難點，分析研判難以為黨委政府科學(xué)決策提供科學(xué)依據(jù)。這在一定程度上，制約了基于大數(shù)據(jù)分析的“互聯(lián)網(wǎng)+社會治理”的成效。

二、青島西海岸新區(qū)“五個一”基層治理模式的實踐與探索

自2014年6月經(jīng)國務(wù)院批復(fù)成立起，青島西海岸新區(qū)(以下簡稱“新區(qū)”)就全面轉(zhuǎn)變工作理念，著力解決基層治理中的“碎片化”問題，積極探索以一元領(lǐng)導(dǎo)、一體運行、一線受理、一網(wǎng)覆蓋、一站服務(wù)“五個一”為載體的基層社會治理新模式，積極回應(yīng)群眾訴求，積極推進基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化，力求探索出可復(fù)制、可借鑒、可推廣的基層社會治理新路徑。

(一)全域謀劃一元化領(lǐng)導(dǎo)

1.抓大局，強化統(tǒng)籌規(guī)劃。新區(qū)把社會治理作為一項系統(tǒng)工程來抓，先后出臺了《關(guān)于深化社會治理體制機制創(chuàng)新的實施意見》《關(guān)于貫徹黨的十九大精神深入推進社會治理創(chuàng)新的意見》等指導(dǎo)性文件。針對基層社會治理工作中的重難點問題，分解成18個重點項目，形成系統(tǒng)性、可行性方案，排布時間表、路線圖、責任案，落細落微。

2.強領(lǐng)導(dǎo)，創(chuàng)新治理體制。新區(qū)建立了社會治理工作委員會加專門委員會的“1+4”工作架構(gòu)。社會治理工作委員會主任由市委常委、新區(qū)工委書記擔任，負責統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)全區(qū)社會治理創(chuàng)新工作；社會治理工作委員會下設(shè)政府治理統(tǒng)籌、社會協(xié)同共治、公眾參與引導(dǎo)、法治保障推進4個專門委員會，分別由區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)擔任主任。各專門委員會既分工負責，又匯聚合力。在全國率先設(shè)立“區(qū)—鎮(zhèn)街—社區(qū)”三級社會治理工作架構(gòu)，區(qū)級設(shè)立新區(qū)社會治理中心(社會治理委員會辦公室)，協(xié)調(diào)調(diào)度、督導(dǎo)考核全區(qū)社會治理工作；鎮(zhèn)街成立社會治理工作委員會，下設(shè)社會治理辦公室，成立聯(lián)動指揮中心，配備在編專職工作人員，全面提升鎮(zhèn)街社會治理能力；社區(qū)強化黨組織的核心引領(lǐng)作用，整合各類資源，強化社區(qū)治理服務(wù)。

3.促改革，推動重心下移。為提高政務(wù)工作效率，新區(qū)在全省率先實行“一窗受理、受審分離”的工作機制，行政審批事項實現(xiàn)“一次辦好”。推進治理重心下沉鎮(zhèn)街，設(shè)立鎮(zhèn)街中隊，人員下沉到一線。在全國率先建立安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，設(shè)立安全生產(chǎn)審判庭、檢察室；剝離鎮(zhèn)街招商引資等經(jīng)濟發(fā)展職能，交由所在經(jīng)濟功能區(qū)負責，明確鎮(zhèn)街重點履行基層建設(shè)、公共服務(wù)、發(fā)展保障等職能。推動社區(qū)去行政化，制定社區(qū)工作清單,把進社區(qū)的137項工作縮減到48項，讓居委會回歸本位，騰出更多精力開展社區(qū)服務(wù)。

4.抓載體，突出氛圍營建。一是加強培訓(xùn)，不斷強化基層社會治理理念，建立了60余人的基層社會治理講師庫，劃分政策提升、學(xué)術(shù)理論、業(yè)務(wù)指導(dǎo)培訓(xùn)等六大板塊，對基層社會治理干部、專職網(wǎng)格員等社會治理隊伍進行全員培訓(xùn)；二是加強宣傳，與網(wǎng)絡(luò)新媒體、電視臺等合作，開設(shè)《生活幫》《社會治理·法治時間》等欄目和“新區(qū)共治”微信公眾號，大力宣傳引導(dǎo)公眾參與；三是加強評估，邀請人大代表、政協(xié)委員、高校專家、社會組織代表等組成第三方團隊，定期對基層社會治理工作進行調(diào)研評價，完善考核評估機制，逐步確立社會治理標準，形成社會治理模板標桿，提升基層社會治理的“軟實力”。

(二)規(guī)范完善一體化運行

1.搭建智能平臺。依托智慧城市建設(shè)，借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息化手段，采用“互聯(lián)網(wǎng)+社會治理”模式，對區(qū)級社會治理綜合信息平臺進行升級，開發(fā)建設(shè)了區(qū)、鎮(zhèn)街、管區(qū)三級互聯(lián)互通的社會治理信息平臺，高標準建設(shè)了社會治理信息中樞平臺，建立起涵蓋全區(qū)的人口基本信息、重點人群、工商企業(yè)、重點安全隱患、城市重要設(shè)施等各個方面500余萬條社會治理基礎(chǔ)信息庫，匯集了公安、安監(jiān)、環(huán)保等重點部門和街道的6000多路視頻監(jiān)控資源，基本構(gòu)筑起轄區(qū)全覆蓋的智能巡查“天網(wǎng)”，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源互通共享和部門業(yè)務(wù)集成聯(lián)動。目前，該平臺打造成為區(qū)級綜合指揮調(diào)度、信息匯聚、預(yù)警研判、考核應(yīng)用、協(xié)同服務(wù)“五大中心”，實現(xiàn)指揮調(diào)度、信息匯聚、智能流轉(zhuǎn)、統(tǒng)籌考核、分析研判、交流互動、展示應(yīng)用、社會化服務(wù)、治安防控和便捷查詢“十大功能”，實現(xiàn)了問題早發(fā)現(xiàn)、早防范、早處理。

2.引導(dǎo)多元參與。出臺《關(guān)于進一步推進社會組織改革與發(fā)展的意見》《多元主體參與社會治理獎勵扶持辦法》，設(shè)立500萬社會組織發(fā)展基金、50萬元獎勵基金，通過政府購買服務(wù)、設(shè)立項目資金、開展項目補貼、實施參與社會治理獎勵等方式，引導(dǎo)社會組織、企事業(yè)單位和居民廣泛參與社區(qū)治理和服務(wù)活動。實施大學(xué)生社團進社區(qū)“十百萬”工程[注]“十百萬”指十所駐區(qū)高校、一百個大學(xué)生團體、一萬名大學(xué)生。，引導(dǎo)萬達集團、中國石化等知名企業(yè)力量參與社會治理。充分發(fā)揮“新區(qū)共治”微信平臺作用，實現(xiàn)社會服務(wù)與社區(qū)需求的有效鏈接，達成社會資源與居民需求的良性互動。

3.強化聯(lián)勤聯(lián)動。一是矛盾糾紛聯(lián)調(diào)。實施人民調(diào)解、司法調(diào)解、仲裁調(diào)解、行政調(diào)解、社團調(diào)解“五調(diào)聯(lián)動”，有效化解各類矛盾糾紛。二是社會治安聯(lián)防。推動社區(qū)網(wǎng)格警務(wù)一體化，形成民警與網(wǎng)格員相結(jié)合、群防力量參與的治安聯(lián)防機制。三是重點工作聯(lián)勤。針對階段性重點工作，由指揮中心調(diào)配各成員部門，形成職能配合、力量整合、網(wǎng)絡(luò)組合、信息匯合的高效工作模式。四是突出問題聯(lián)治。定期組織開展安全生產(chǎn)、環(huán)保、治安等各類社會治理問題專項整治，切實解決實際問題。五是治理品牌聯(lián)創(chuàng)。各鎮(zhèn)街結(jié)合實際制定轄區(qū)社會治理品牌創(chuàng)建目標，整合各方力量，豐富創(chuàng)建內(nèi)涵，提高創(chuàng)建實效，在社區(qū)、單位、市場、企業(yè)、景區(qū)、校園等廣泛組織開展各種形式的基層社會治理品牌創(chuàng)建活動。

4.加強社區(qū)治理。新區(qū)率先出臺了《關(guān)于加強基層社會治理規(guī)范化建設(shè)的實施意見》，加強鎮(zhèn)街社會治理規(guī)范化、標準化建設(shè)，實施了“千名干部”進鄉(xiāng)村活動；強化社區(qū)黨支部在治理工作中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，發(fā)揮社區(qū)黨組織在治理工作中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，落實社區(qū)書記的社會治理第一責任人責任，統(tǒng)籌調(diào)動駐社區(qū)企事業(yè)單位等各類黨建資源，開展“黨建引領(lǐng)、治理創(chuàng)新，組織共建、連心服務(wù)”黨建聯(lián)建，組織社區(qū)內(nèi)黨員協(xié)同參與社區(qū)治理、團結(jié)發(fā)動群眾、志愿參加服務(wù)。積極推進以強化黨組織領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)居民參與、社區(qū)服務(wù)供給、社區(qū)文化引領(lǐng)、社區(qū)依法辦事、社區(qū)矛盾預(yù)防化解、社區(qū)信息化應(yīng)用等能力為重點的“星級社區(qū)”創(chuàng)建工作。堅持分類指導(dǎo)原則，根據(jù)社區(qū)特點，在農(nóng)村社區(qū)主要通過制定村規(guī)民約，建立居民議事堂、鄉(xiāng)賢調(diào)解室等，大力推動自治；在城市社區(qū)通過建設(shè)睦鄰中心、和諧家園，組織引導(dǎo)開展豐富多彩的社區(qū)活動和服務(wù)凝聚民心，讓居民回歸社區(qū)，主動參與社區(qū)自治。

(三)整合暢通一線法受理

1.一門受理。新區(qū)將政府公開電話和分散于市場監(jiān)管、城市管理、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、行政效能等部門的28條投訴熱線整合為“一號通”67712345投訴服務(wù)熱線，實行“一號對外”，24小時全天候受理處置群眾反映的問題、建議。并將“一號通”、網(wǎng)格巡查、市級政務(wù)熱線、社會治理網(wǎng)站、網(wǎng)絡(luò)輿情、手機客戶端、微信公眾號等各渠道受理的民生訴求信息進行整合，由區(qū)社會治理中心統(tǒng)一受理，極大提升市民訴求收集、處置效率。

2.一站處置。對受理的所有問題，按照事項的性質(zhì)和緊急程度進行分類處置，建立直接答辦、分類轉(zhuǎn)辦、急事特辦等工作機制。對容易引發(fā)社會關(guān)注和炒作的敏感性事件，第一時間指定牽頭和協(xié)辦部門趕赴現(xiàn)場妥善處置；對突發(fā)事件，與事件主責部門、區(qū)總值班室、應(yīng)急辦、119、110、120聯(lián)動，按照相關(guān)應(yīng)急處置預(yù)案進行處置。深入實施《西海岸新區(qū)公眾事件前期處置工作辦法》，有效應(yīng)對輿情投訴事件和市民關(guān)注事件。

3.一辦到底。不斷創(chuàng)新協(xié)調(diào)督辦方式，建立了三級督辦、現(xiàn)場督辦、區(qū)領(lǐng)導(dǎo)每周調(diào)度、一把手通報、媒體曝光臺等督辦機制，和公眾投訴事項處置不力單位通報制度，進一步壓實部門責任，確保件件問題有落實。目前，新區(qū)的“一號通”年均受理群眾訴求40余萬件，辦結(jié)率達到97%以上，回訪滿意率達88%以上。

(四)全面實施推進一網(wǎng)式覆蓋

1.織好全區(qū)一張網(wǎng)。全區(qū)完成鎮(zhèn)街基礎(chǔ)網(wǎng)格、部門專業(yè)網(wǎng)格的統(tǒng)一優(yōu)化調(diào)整，重新科學(xué)設(shè)置1309個網(wǎng)格，實現(xiàn)安全生產(chǎn)、城市管理、社會治安、信訪穩(wěn)定、糾紛調(diào)解、民生服務(wù)、環(huán)境保護、醫(yī)療衛(wèi)生、民政事務(wù)、計生服務(wù)等十大重點領(lǐng)域的巡查、服務(wù)和問題解決無縫隙、全覆蓋，形成“網(wǎng)中有格、格中有人、人在格上、事在網(wǎng)中”的城鄉(xiāng)網(wǎng)格化管理模式。

2.建好一支隊伍。推進專業(yè)化、職業(yè)化網(wǎng)格員隊伍建設(shè)，采取面向社會公開招聘方式，重新調(diào)整配備網(wǎng)格員隊伍，2018年全區(qū)招聘專職網(wǎng)格員1106名，年齡全部在40歲以下，均具備大專以上學(xué)歷。綜合執(zhí)法、安監(jiān)、民警等專業(yè)力量實名下沉網(wǎng)格，作為專業(yè)網(wǎng)格員，達3000名。

3.壓實一份責任。按照網(wǎng)格有人、有責、有位、有為的要求，創(chuàng)新網(wǎng)格“組團化”治理服務(wù)方式，做實“1名網(wǎng)格長+1名專職網(wǎng)格員+N名專業(yè)網(wǎng)格員”的網(wǎng)格聯(lián)動運行體系。要求專職網(wǎng)格員做到“四提四知”，即提房知人、提人知事、提事知情、提情知策，加強了績效考核管理。按照“一專多能”的要求，實行區(qū)級和鎮(zhèn)街雙重管理考核制度，明確優(yōu)勝劣汰考核導(dǎo)向，確保隊伍整體戰(zhàn)斗活力。

(五)強力推進一站式治理

1.服務(wù)在一線。全區(qū)部署了100個社會治理工作站(54個固定站、46個流動站)，分布在新區(qū)外來人員流動較為頻繁區(qū)域和城區(qū)人員活動密集區(qū)域，更加直接、更加有效地服務(wù)各類群體，受理相關(guān)公眾投訴，協(xié)助維護新區(qū)重大節(jié)日、大型活動等敏感時期的秩序和安全。

2.治理在一線。社會治理流動工作站作為各鎮(zhèn)街轄區(qū)社會治理流動辦公室，開展流動指揮、流動督查、流動聯(lián)合執(zhí)法，通過及時排查不穩(wěn)定事項，進行各類綜合整治，切實開展了行之有效的一線治理，有效彌補了基層社會治理盲區(qū)。

3.宣傳在一線。流動工作站配備了外放音響、多媒體真彩屏、LED滾動宣傳欄，設(shè)置了社會治理標識、公眾投訴電話等，開設(shè)了對外服務(wù)窗口，循環(huán)播放新區(qū)宣傳片、普法宣傳片、新區(qū)旅游宣傳片、禮讓斑馬線等公益宣傳片，發(fā)放便民宣傳頁2萬余份，有效提升宣傳效果。

三、整體性治理視野下“五個一”基層治理模式的理論總結(jié)與實踐不足

整體性治理理論發(fā)端于英國。隨即，以澳大利亞、新西蘭為代表，開展了整體政府建設(shè)成功實踐。這對于我國推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有積極借鑒意義。1997年，英國學(xué)者佩里·?？怂乖谄洹墩w政府》一書中第一次提出整體性治理理念。整體性治理就是以公眾需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合和責任為治理機制，跨越組織功能邊界，在政策、規(guī)章、服務(wù)、監(jiān)督四個方面，對治理層級、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進行有機協(xié)調(diào)與整合，不斷從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合，為公眾提供無縫隙、非分離的整體性服務(wù)，充分體現(xiàn)國家治理的包容性、整合性。[2]考量基層治理的“五個一”模式，基本契合了整體性治理理論，為國內(nèi)基層治理提供了可借鑒、可推廣的治理范式。

(一)“五個一”基層治理模式的理論總結(jié)

“五個一”基層治理模式注重各類治理主體的整合、各類治理資源的整合、各類治理方式的整合，系統(tǒng)優(yōu)化了社會治理的體制機制；深入推進了社會治理由被動應(yīng)對向主動預(yù)防轉(zhuǎn)變,治理主體由單一主體向多元參與轉(zhuǎn)變,治理手段由政府管控向協(xié)商共治轉(zhuǎn)變；傳遞了一種注重合作、培育關(guān)系聯(lián)盟、同舟共濟、榮辱與共的協(xié)同文化理念，這種新整體主義文化承認并不斷超越人性的限制，努力塑造一種全新的整體與和諧式共識文化，促進共建共治共享的社會治理格局的全面實現(xiàn)。

1.從問題導(dǎo)向轉(zhuǎn)向需求導(dǎo)向。整體性治理或政府協(xié)同本身并不是改革目的，而是一種實現(xiàn)目標的手段。希克斯認為顧客層面目標意在滿足顧客的需求或者幫助重塑顧客的偏好，政府協(xié)同的最終目標就是要有效地處理公眾最為關(guān)心的問題，不斷滿足公民服務(wù)需求。整體性治理效度的評估側(cè)重以公共服務(wù)目標與服務(wù)效果的實現(xiàn)為參照標準。新區(qū)最初的社會治理，是以解決改革發(fā)展中出現(xiàn)的安全生產(chǎn)、城市管理、社會治安等系列化問題為導(dǎo)向的，主要目的是維護區(qū)域的和諧穩(wěn)定。隨著社會治理理論和實踐的深入發(fā)展，基層治理領(lǐng)域從最初的安全生產(chǎn)、城市管理、社會治安，擴充到民生服務(wù)、環(huán)境保護、醫(yī)療衛(wèi)生、民政事務(wù)、計生服務(wù)等多個領(lǐng)域，并逐步實現(xiàn)涉及生產(chǎn)生活領(lǐng)域的“全覆蓋”，社會治理從部分走向整體。推動治理重心下移，推行網(wǎng)格組團化治理服務(wù)，設(shè)置社會治理工作站，促使社會治理服務(wù)在基層落地生根，自然而然從問題導(dǎo)向轉(zhuǎn)入需求導(dǎo)向，基層社會治理逐步從以治理為主向以服務(wù)為主轉(zhuǎn)變，更多的是提升人民群眾獲得感、幸福感，更多關(guān)注的是人民群眾的滿意度。

2. 創(chuàng)新治理領(lǐng)導(dǎo)體制及運行機制。理想的整體性治理需要不同的組織形式，而非現(xiàn)有的公共部門組織形式。創(chuàng)建具備責任與回應(yīng)性的組織形式，注重部門的權(quán)責明晰和靈活協(xié)同，提升跨部門協(xié)同合作能力成為整體性治理發(fā)展的限制性因素。創(chuàng)新社會治理領(lǐng)導(dǎo)體制，確保頂層設(shè)計與有序?qū)嵤┑挠袡C融合與貫通。打造區(qū)、鎮(zhèn)街、社區(qū)三級聯(lián)動的領(lǐng)導(dǎo)體制架構(gòu)。區(qū)級負責頂層設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；鎮(zhèn)街負責中樞流轉(zhuǎn)、協(xié)調(diào)運作；社區(qū)負責整合資源、具體實施。部門與部門之間、部門與鎮(zhèn)街之間，事權(quán)責明晰，各司其職、各負其責、聯(lián)動共治。特別是區(qū)級“1+4”體制架構(gòu)的形成，有利于部門、鎮(zhèn)街重要主體間的整合，彼此之間組成治理共同體，緊密協(xié)調(diào)、通力合作。新區(qū)社會治理改革強調(diào)治理體制、治理機制、治理方式的不斷創(chuàng)新和完善，不斷提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。

3. 宏觀整體改革與微觀賦權(quán)調(diào)適為基層治理創(chuàng)新注入活力。整體性治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須注重改革的全面系統(tǒng)化。社會治理作為經(jīng)濟和社會發(fā)展的促進要素和重要保障，必須與全面深化改革的歷程保持步調(diào)一致。社會治理體制機制的創(chuàng)新，須與改革創(chuàng)新發(fā)展大局相適應(yīng)，既要體現(xiàn)區(qū)域?qū)嶋H，又要統(tǒng)籌兼顧、切實可行，著力打破利益的各自為政與單目的性，平衡利益主體間的成本與收益，盡力實現(xiàn)整體大局目標指引下的利益融合或者至少是利益交換。公共管理者沒有裁量權(quán)是不可能承擔個人責任的。充分信任與民主監(jiān)督基礎(chǔ)上政治領(lǐng)導(dǎo)與行政管理系統(tǒng)的充分授權(quán)，并注重事權(quán)責的對稱，對于自主治理的責任承擔有著重要的促進作用。新區(qū)強調(diào)打破僵化的基層體制機制，充分調(diào)動基層組織部門與人員的積極性。派出機關(guān)干部進入鎮(zhèn)街、社區(qū)，公安、安監(jiān)、綜合執(zhí)法等部門安排專人下沉基層網(wǎng)格，充實基層力量，促進資源、治理和服務(wù)沉到基層，落在一線。大刀闊斧地推進鎮(zhèn)街體制改革，努力去除鎮(zhèn)街不應(yīng)該承擔的招商引資等職能，使基層回歸社會治理的本職，專門承擔社會治理、公共服務(wù)、發(fā)展保障等職能，處理好“賦權(quán)”與“減負”的關(guān)系，大大激發(fā)基層活力，發(fā)揮好基層在社會治理一線的主體作用，增強基層社會治理能力。

4.注重資源服務(wù)的有機整合和社會多元參與。新區(qū)社會治理注重多元主體的參與、功能權(quán)責邊界的再界定、資源的有機整合以及無縫隙服務(wù)的優(yōu)質(zhì)高效等。新區(qū)“一號通”67712345將政府公開電話和分散于市場監(jiān)管、城市管理、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、行政效能等部門的28條投訴熱線整合為一體，實行“一號對外”，主要目的在于立足于更廣闊的視角使政府與其他組織機構(gòu)能夠為民眾提供更完善更高效更有質(zhì)量的跨領(lǐng)域綜合服務(wù)。黨委、政府、群團組織、社會組織、企事業(yè)單位、公眾個人等都成為參與治理服務(wù)的多元主體，形成了齊抓共管、協(xié)同共治的網(wǎng)絡(luò)治理模式。鎮(zhèn)街與部門的聯(lián)勤聯(lián)動，具備“政府負責”層面上資源整合的意蘊。社會組織聯(lián)合會、志愿者公益服務(wù)聯(lián)盟等民間治理服務(wù)機構(gòu)的成立，促使治理服務(wù)力量實現(xiàn)多元化。量的聚合重組實現(xiàn)質(zhì)的提升，新區(qū)共建共治共享的基層治理格局漸入佳境。

(二)“五個一”基層治理模式在實踐中的不足與改進之處

改革沒有完成時，創(chuàng)新永遠在路上。新區(qū)在“五個一”基層治理模式構(gòu)建方面獲得了重要突破，取得了顯著成效，但基層社會治理的創(chuàng)新實踐沒有終點?；鶎由鐣卫硪獙崿F(xiàn)治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，抵達“善治”境界，仍然任重道遠，需要勇于面對創(chuàng)新實踐中的一些不足。一是尚需進一步關(guān)注新時代我國社會主要矛盾的變化，緊盯人民日益增長的美好生活需要，強化民本和服務(wù)意識，厘清、細化鎮(zhèn)街、部門社會治理責任邊界，提升整體服務(wù)成效；二是基層社會治理的“社會化”需要進一步突顯，廣大公眾主動參與治理服務(wù)的意識有待強化，以期努力達成“全員參與”的治理，強化公眾自我治理、自我服務(wù)；三是實施基層社會治理規(guī)范化建設(shè)，還要特別強調(diào)精細化，做精做細基層治理的每一個環(huán)節(jié)；四是法治保障有待進一步強化，公眾法治意識有待提升，遇到一些難以調(diào)解的糾紛，習(xí)慣過于依賴“行政”的力量，而對法治的信賴明顯不夠。

四、進一步完善“五個一”基層治理模式的建議

要提升基層社會治理成效，就要突顯整體性治理的借鑒意義和內(nèi)在價值，科學(xué)確立社會治理導(dǎo)向，理性選擇社會治理深入實施的路徑，努力開拓基層社會治理的新境界。

(一)強化人本導(dǎo)向，提升基層社會治理服務(wù)水平

習(xí)近平總書記強調(diào)指出：“社會治理，說到底就是對人的服務(wù)和治理。”社會治理要以人為本，把人民放在心中最高位置，堅持全心全意為人民服務(wù)，要隨時隨刻傾聽人民呼聲、回應(yīng)人民期待，其核心是一切為了人民、一切依靠人民、為了人民的一切、一切接受人民檢驗。[3]社會治理應(yīng)堅持以人為本的發(fā)展理念，把服務(wù)人民群眾、造福人民群眾為出發(fā)點和落腳點，引導(dǎo)人民群眾有序參與社會治理，促進實現(xiàn)人人參與、人人盡力、人人共享。寓服務(wù)于治理之首、工作之要，通過縮減服務(wù)半徑、推進綜合執(zhí)法、推廣信息運用、提高處置效率等措施，積極回應(yīng)群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益訴求。對群眾的各種合理訴求，不能有半點漠視、絲毫懈怠，而要第一時間積極作出回應(yīng)，為群眾排憂解難。緊密結(jié)合基層實際，堅持從政府負責、推進服務(wù)這個角度出發(fā)，把完善服務(wù)工作機制和實現(xiàn)便民服務(wù)“零距離”作為抓手，研究辦法措施，推進體制機制創(chuàng)新，提升服務(wù)社會民生水平，促進基層社會的和諧穩(wěn)定，根本實現(xiàn)社會善治目標。

(二)強化共治導(dǎo)向，彰顯基層社會治理最大效益

多元主體協(xié)同共治是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，實現(xiàn)政府部門、社會組織、企事業(yè)單位、公眾個人等共同參與社會治理的有機統(tǒng)一過程。各參與主體之間重塑互動、協(xié)商、對話、合作關(guān)系，都充當著治理服務(wù)的重要角色。在推進社會治理的創(chuàng)新實踐中，需完善部門聯(lián)動體系、引導(dǎo)動員社會力量參與、建立政府與社會互動機制，切實實現(xiàn)由“單向管理”向“雙向互動”轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治之間的良性互動。如此，凝聚合力、強化協(xié)同、促進共治，務(wù)求社會治理效益最大化。針對利益主體多元化和訴求多樣化，明確參與的主體與重點、創(chuàng)新參與的平臺載體，為社會力量參與社會治理創(chuàng)設(shè)良好環(huán)境，強化公眾參與、社會協(xié)同和民主協(xié)商。制定完善孵化培育、人才引進、資金支持等扶持政策，在城鄉(xiāng)社區(qū)大力培育、發(fā)展糾紛調(diào)解、健康養(yǎng)老、教育培訓(xùn)、公益慈善、鄰里互助、居民融入等社會組織。準確把握居民需求、統(tǒng)籌相關(guān)服務(wù)項目、支持社會組織承接、引導(dǎo)社會工作團隊參與的工作體系。

(三)強化精治導(dǎo)向，務(wù)求基層社會治理實際效果

推動社會治理必須要為更好滿足人民群眾日益增長的美好生活需要服務(wù)。人民群眾的需要呈現(xiàn)出多向度、多元化的特征，這要求大力實行“有溫度”的治理服務(wù)，社會治理手段必須真正由“粗放機械”向“精細靈活”轉(zhuǎn)變。創(chuàng)新社會治理，需構(gòu)建一個精細有序的運作流程，促進社會治理更接地氣、事項處置更加及時、社會服務(wù)更加到位，務(wù)求扎實有效。有機整合各類社會治理資源，暢通公眾熱線、網(wǎng)絡(luò)輿情、手機客戶端、微信公眾號等各類群眾需求表達渠道，確保其訴求與呼聲能夠自下而上及時傳遞，大幅提高公共服務(wù)效率。主動發(fā)揮信息技術(shù)作用，實現(xiàn)多項功能的拓展和延伸，以信息聯(lián)通促進工作聯(lián)動，深度實現(xiàn)社會治理信息數(shù)據(jù)匯聚、綜合指揮調(diào)度、社會協(xié)同服務(wù)、決策分析預(yù)警、成果展示應(yīng)用智能化。解決好網(wǎng)格的科學(xué)設(shè)置問題，促進基礎(chǔ)網(wǎng)格與各類專業(yè)網(wǎng)格高度融合，不斷完善基層網(wǎng)格體系，為治理服務(wù)職能的下沉和整合夯實基礎(chǔ)，不斷促進社會治理環(huán)環(huán)緊扣、精細有序、富有成效。

(四)強化法治導(dǎo)向，夯實基層社會治理法治保障

依法治國需要實踐推動，依法治理則正是依法治國的生動實踐?！胺ㄖ巫鳛樯鐣卫淼淖顑?yōu)模式，具有權(quán)責明晰、程序公開、穩(wěn)定社會預(yù)期的優(yōu)勢?！盵4]切實把社會治理納入法治化軌道，推動運用法治思維和方式，解決矛盾和問題，引導(dǎo)群眾辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法，才能夯實好依法治理的根基。發(fā)揮法治的引導(dǎo)、規(guī)范、保障、懲戒作用，建立揚善懲惡長效機制，從根本上尋找破解社會治理難題的方法、途徑。深度凈化新區(qū)社會治安環(huán)境，引領(lǐng)平安建設(shè)。依法加強社會信用體系建設(shè)，促進建成良好營商環(huán)境。緊密結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，發(fā)揮知識產(chǎn)權(quán)、涉外商事、港務(wù)商事、環(huán)境資源等專業(yè)法庭作用，提高依法治理的水平。把依法維權(quán)和依法辦事有機結(jié)合起來，推進涉法涉訴信訪領(lǐng)域改革,健全司法救助、法律援助機制。促進司法資源與行政執(zhí)法資源有機融合，執(zhí)法中監(jiān)督，監(jiān)督中執(zhí)法。通過系列探索實踐，促進社會治理步入法治化軌道。

社會治理作為一項功在當下、利在千秋的事業(yè)。要準確把握、主動汲取整體性治理理論的精髓所在，實行有效的本土化、區(qū)域化嫁接，推動社會治理漸進漸改、管用有效、行穩(wěn)致遠。