胡桂林　徐浩程

10月底召開(kāi)的十九屆四中全會(huì)，審議通過(guò)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》。5000余字的《決定》中“監(jiān)督”一詞共出現(xiàn)52次，是高頻詞之一。

“落實(shí)各級(jí)黨組織監(jiān)督責(zé)任”“強(qiáng)化政治監(jiān)督”“完善派駐監(jiān)督體制機(jī)制”“推進(jìn)紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督統(tǒng)籌銜接”“以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動(dòng)各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)”……盡管《決定》的52個(gè)“監(jiān)督”分布在7部分，但其中32個(gè)出現(xiàn)在第十四部分“堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系”中。

應(yīng)該如何理解監(jiān)督體系在國(guó)家治理體系中的地位？對(duì)基層紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)而言，又應(yīng)該如何堅(jiān)持和完善監(jiān)督體系？就此，本刊采訪了北京大學(xué)中國(guó)政治學(xué)研究中心教授何增科、北京航空航天大學(xué)教授任建明、中國(guó)政法大學(xué)副教授李莉。

任建明

何增科

李莉

權(quán)力監(jiān)督的問(wèn)題與難點(diǎn)

《廉政瞭望》：此次《決定》中專門(mén)提出“堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系”。這是否意味著監(jiān)督體系也有一個(gè)現(xiàn)代化的命題？

任建明：推進(jìn)現(xiàn)代化對(duì)于保障國(guó)家宏觀制度建設(shè)具有重要作用。四中全會(huì)提出的13個(gè)方面的制度或制度體系，其中最后一類是關(guān)于權(quán)力監(jiān)督和廉政建設(shè)的。這類制度建設(shè)具有多方面的意義，既重要又困難，還具有相當(dāng)?shù)奶魬?zhàn)性，以至于數(shù)千年的中華文明都從未破解。如何在這類制度建設(shè)上實(shí)現(xiàn)突破？關(guān)鍵還是要堅(jiān)定地推進(jìn)現(xiàn)代化。而要推進(jìn)相關(guān)制度的現(xiàn)代化，首先就要克服傳統(tǒng)觀念，實(shí)現(xiàn)觀念和思想上的革命。

例如，在權(quán)力監(jiān)督方面，傳統(tǒng)觀念和思維主要存在如下問(wèn)題：一是重視單向監(jiān)督，缺乏雙向制約的理念;二是重視自上而下的組織監(jiān)督，而自下而上的民主監(jiān)督意識(shí)薄弱;三是重視自身（內(nèi)部）監(jiān)督，忽視異體（外部）監(jiān)督;四是強(qiáng)調(diào)對(duì)被監(jiān)督者的監(jiān)督，忽視對(duì)監(jiān)督者的監(jiān)督。

在黨和國(guó)家權(quán)力監(jiān)督實(shí)踐中，有兩大難點(diǎn)尤為突出：一是一把手監(jiān)督難，且越往上越難;二是監(jiān)督監(jiān)督者難。之所以形成這樣的權(quán)力監(jiān)督現(xiàn)實(shí)，與傳統(tǒng)觀念關(guān)系甚大。與現(xiàn)代的觀念相比，這些傳統(tǒng)的觀念和思維都是落伍的。如果不首先革新這些傳統(tǒng)觀念，就無(wú)法在制度的現(xiàn)代化上取得突破。只有權(quán)力監(jiān)督制度現(xiàn)代化了，才能真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，從而消除滋生腐敗的土壤，取得廉政建設(shè)的成功。

促進(jìn)基層行權(quán)規(guī)范化

《廉政瞭望》：在治理體系與治理能力現(xiàn)代化中，監(jiān)督體系處于一個(gè)什么樣的作用與地位？

何增科：國(guó)家治理本身目標(biāo)是保障人民美好生活、國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展、社會(huì)的長(zhǎng)治久安，這些東西都離不開(kāi)廉政治理。假如我們的干部斂財(cái)自肥、與民爭(zhēng)利，那么人民群眾的美好生活就談不上;不作為、不擔(dān)當(dāng)，當(dāng)二傳手，那么要可持續(xù)發(fā)展必然就后續(xù)乏力。干部不干事了，可持續(xù)發(fā)展就會(huì)出大問(wèn)題。如果人民群眾對(duì)黨和政府不信任了，跌入塔西佗陷阱，就會(huì)出現(xiàn)治理危機(jī)，長(zhǎng)治久安就會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。所以我們說(shuō)廉政治理在國(guó)家治理中起著基層性、保障性的作用。

《廉政瞭望》：十八大后監(jiān)督體系的完善，最重要的事情莫過(guò)于監(jiān)察體制改革，它對(duì)治理體系與治理能力現(xiàn)代化有什么作用？

李莉：國(guó)家治理現(xiàn)代化最重要的內(nèi)涵就是要形成一套非常穩(wěn)定、健全的權(quán)力約束機(jī)制，這是現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)最重要的一個(gè)共識(shí)。在共識(shí)的基礎(chǔ)上，我們也有中國(guó)特色，其中最重要的權(quán)力約束和制約就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下的權(quán)力約束和制約。國(guó)家監(jiān)察體制改革，以前可能就理解是為反腐敗進(jìn)行的改革?，F(xiàn)在看來(lái)，反腐敗只是追求治理體系與治理能力現(xiàn)代化中的一個(gè)重要部分，國(guó)家監(jiān)委也不僅僅是要進(jìn)行反腐敗，更重要的是要讓權(quán)力得到有效監(jiān)督和制約。它是為整個(gè)國(guó)家治理體系和治理能力提升做的一個(gè)重要的制度性變革。

《廉政瞭望》：“堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系”需要進(jìn)一步深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，下一步還可以從哪些方面完善？

何增科：紀(jì)檢監(jiān)察體制改革目的在于增加紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)專業(yè)性、權(quán)威性、獨(dú)立性、有效性與責(zé)任性。判斷改革是否成功，需要從這五個(gè)方面來(lái)看。監(jiān)察法的通過(guò)，保障了監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性;紀(jì)檢監(jiān)察體制改革充實(shí)了人數(shù)、力量、資源，增強(qiáng)了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的有效性。從這些角度來(lái)說(shuō)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革已經(jīng)取得良好的進(jìn)展。那么進(jìn)一步深化的方向，就是專業(yè)性和責(zé)任性上。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的責(zé)任性，就是如何保障紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦案過(guò)程中不濫用職權(quán)等等，現(xiàn)在也制定了一些規(guī)定，還需要進(jìn)一步強(qiáng)化。

這方面廉政公署可以借鑒。廉政公署的執(zhí)行處有一個(gè)外部委員會(huì)，該處調(diào)查一個(gè)事情后，決定對(duì)這個(gè)事情立案，外部委員會(huì)不過(guò)問(wèn)，但是決定不立案時(shí)，他們就沒(méi)有這個(gè)權(quán)力了。案件不查的決定權(quán)，要問(wèn)外部委員會(huì)。

《廉政瞭望》：對(duì)基層紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)而言，可以從哪些方面著力，堅(jiān)持和完善監(jiān)督體系？

李莉：在基層很多政策需要因地制宜，但在靈活上也有走偏的現(xiàn)象存在，一偏就會(huì)出現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督失控。十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化、法制化，未來(lái)在基層各個(gè)流程和環(huán)節(jié)，用權(quán)都會(huì)向著更加規(guī)范化去努力。雖然可能有地域差距，但大方向是這個(gè)。所以對(duì)于基層紀(jì)檢監(jiān)察干部來(lái)說(shuō)，就需要學(xué)法、懂法，不僅是學(xué)黨內(nèi)紀(jì)律規(guī)范，還有國(guó)家法律的學(xué)習(xí)。

此外，為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的效率與規(guī)范，靠傳統(tǒng)的方式已經(jīng)滿足不了的，就迫切需要從手段上去變革。比如十九屆四中全會(huì)提到“建立權(quán)力運(yùn)行可查詢、可追溯的反饋機(jī)制”，這就是要求用權(quán)留痕，要留痕就需要用一些新的方式方法去實(shí)現(xiàn)。

治理要讓老百姓有獲得感

《廉政瞭望》：大數(shù)據(jù)技術(shù)是這些年你研究的重點(diǎn)之一，它在監(jiān)督體系現(xiàn)代化中發(fā)揮了什么作用呢？

李莉：雖然它是一個(gè)技術(shù)變革，不是體制的變革，但是它也是非常有用的。在現(xiàn)有情況下，技術(shù)手段是一種完善監(jiān)督體系與能力的巧勁，非常有效。而且從實(shí)踐來(lái)看，用大數(shù)據(jù)去監(jiān)督多是基層，因?yàn)榛鶎庸ぷ餍枰幸恍┯行У霓k法提供抓手。

《廉政瞭望》：《決定》中提到“以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動(dòng)各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)”，這其中之一就是群眾監(jiān)督。群眾不僅是監(jiān)督的主體，也是治理能力現(xiàn)代化感受的主體。如何提升群眾在治理體系與治理能力現(xiàn)代化中的感受呢？

李莉：權(quán)力運(yùn)行與監(jiān)督除了監(jiān)督之外，還要讓老百姓感受到監(jiān)督對(duì)他們也是有意義的。只有這樣，他們才愿意參與到其中。就是讓老百姓有一個(gè)獲得感。治理能力的提升在一定程度上不僅是政府要使勁，如果老百姓沒(méi)有感受到治理效能，沒(méi)有獲得感的話，那你這個(gè)治理一定意義上也是偏離的，是虛的。

《廉政瞭望》：更多是一種管理，而不是治理。

李莉：對(duì)，治理要讓老百姓得到實(shí)惠，有獲得感，這樣才能形成一個(gè)良性的循環(huán)。這是基層在考慮治理體系與治理能力現(xiàn)代化中的一個(gè)著眼點(diǎn)。什么叫現(xiàn)代化、什么叫治理效能提高，在基層落腳點(diǎn)就是老百姓獲得實(shí)質(zhì)性的收益，老百姓要覺(jué)得好，這個(gè)才是真的好。