鞏慧 孟梅

摘要：棉花目標價格補貼改革試點工作2014年在新疆全面啟動，通過這項新政策在阿克蘇地區(qū)實施的調(diào)研。簡述了棉花目標價格補貼政策實施的背景，介紹了阿克蘇地區(qū)棉花目標價格補貼政策實施現(xiàn)狀及政策實施效果，深入分析棉花目標價格補貼政策實施中存在的問題，并提出相應的完善建議。

關(guān)鍵詞：阿克蘇地區(qū);棉花目標價格;補貼政策;實施效果;建議

中圖分類號：? S562.? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：2095-3143（2019）06-0046-05

DOI：10.3969/j.issn.2095-3143.2019.06.010

Abstract：The pilot work of cotton target price subsidy reform was launched in Xinjiang in 2014. Research on the formulation and implementation of this new policy in Aksu area. This paper briefly introduced the background of the implementation of cotton target price subsidy policy， the current situation and effect of the implementation in Aksu area， analyzed the problems existing in the implementation of cotton target price subsidy policy， and put forward corresponding countermeasures and suggestions.

Key words：Aksu area; Target price of cotton; Subsidy policy; Implementation effect; Suggestion

0? 引言

2014年，經(jīng)國務院批準，新疆啟動棉花目標價格補貼政策改革試點[1]。在此之前，我國實行了為期3年的棉花臨時收儲政策，此項政策在一定程度上保證了棉農(nóng)的基本收益。但是，由于國內(nèi)外棉花市場供求形勢發(fā)生變化，政策本身暴露出一些矛盾和問題。首先，政策抑制了市場在資源配置中發(fā)揮的決定性作用，擾亂了市場供求關(guān)系，破壞了原有的貿(mào)易生態(tài)環(huán)境;第二，實施棉花臨時收儲政策之后，國內(nèi)棉花價格始終處于高水平狀態(tài)，導致國內(nèi)外棉花價格差距不斷擴大，嚴重影響了我國棉紡織產(chǎn)業(yè)鏈的穩(wěn)定運行;第三，實行棉花收儲政策所帶來的財政壓力和管理成本過高，給政府財政增加了負擔;第四，處于生產(chǎn)階段的棉農(nóng)獲得補貼較少，導致棉花種植成本增加，棉花種植收入減少。因此，國家在新疆推行棉花目標價格補貼政策改革試點，其目的是進一步改革和完善糧棉等大宗農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制，逐步探索農(nóng)產(chǎn)品目標價格形成機制。在保障棉農(nóng)基本利益不受影響的前提下，市場應在資源配置中起決定性作用，通過市場價值規(guī)律決定棉花價格形成，以促進棉產(chǎn)業(yè)上下游協(xié)調(diào)健康發(fā)展[2-9]。

1? 棉花目標價格補貼政策實施現(xiàn)狀

1.1? 地區(qū)概況

阿克蘇地區(qū)系新疆南疆四地州之一，轄區(qū)8縣1市。阿克蘇地區(qū)地處暖溫帶，夏季炎熱干燥，冬季干燥寒冷，年溫差和日溫差都很大，屬暖溫帶大陸性干旱氣候，光熱等自然資源豐富。阿克蘇地區(qū)是新疆水資源最為豐富的地區(qū)之一，塔里木河、阿克蘇河和多浪河穿過境內(nèi)，擁有豐富的地下水儲備資源。截止2017年末，阿克蘇地區(qū)耕地面積為660600 hm2，其中水澆地640026 hm2。

2017年阿克蘇地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）914.74億元，其中第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值221.1億元，占比24.6%;第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值346.04億元，占比37.8%;第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值343.4億元，占比37.8%。第一產(chǎn)業(yè)在阿克蘇地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中具有重要地位。阿克蘇地區(qū)農(nóng)林牧漁總產(chǎn)值265.17億元，其中農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值211.6億元，占比79.8%;林牧漁產(chǎn)值53.57億元，占比21.2%。2017年末，阿克蘇地區(qū)人口254.58萬，其中少數(shù)民族為204.3萬人，占比達到80.24%。

1.2? 棉花生產(chǎn)狀況概述

新疆是中國棉花生產(chǎn)的核心地帶，同時也是紡織業(yè)發(fā)展的新興地帶，其得天獨厚的光熱資源為棉花種植帶來明顯的區(qū)域優(yōu)勢。阿克蘇地區(qū)充足的日照時間和積溫為棉花的生長創(chuàng)造了良好的自然環(huán)境。阿克蘇地區(qū)是國家優(yōu)質(zhì)棉花基地，植棉歷史悠久。2017年阿克蘇地區(qū)農(nóng)作物播種面積883333 hm2，其中棉花播種面積為524226 hm2，占農(nóng)作物播種面積的59.6%，棉花產(chǎn)量為100.4萬噸，占全疆棉花總產(chǎn)量的22%。

由表1可知，自2011年以來阿克蘇地區(qū)植棉面積均占到農(nóng)作物播種總面積50%以上，2014年達到最高為64.9%。說明阿克蘇地區(qū)種植農(nóng)作物中棉花種植面積所占比例較大。阿克蘇地區(qū)棉花種植面積占新疆棉花種植面積的比例不斷增加，由2011年19.2%增至2017年23.8%。阿克蘇地區(qū)植棉面積呈現(xiàn)大幅增長的趨勢，由2011年315267 hm2增長至2017年527267 hm2，6年間年均增長率為8.9%。植棉面積的大幅度增長必然伴隨著棉花產(chǎn)量的大幅度增長，阿克蘇地區(qū)棉花產(chǎn)量由2011年54.1萬噸增長至2017年100.4萬噸，年均增長率達到11.1%。在棉花單產(chǎn)方面，呈現(xiàn)波動性上升的趨勢，由2011年1697 kg/hm2增長至2017年1905 kg/hm2，七年間增加208 kg/hm2。

1.3? 棉花目標價格補貼政策實施情況

1.3.1? 棉花目標價格補貼政策執(zhí)行情況

為貫徹落實國家在新疆實施的棉花目標價格補貼政策，新疆維吾爾自治區(qū)相關(guān)部門在深入調(diào)研分析的基礎上，制定了《新疆棉花目標價格改革試點工作實施方案》。實施方案中明確了補貼方式，根據(jù)核實認定的棉花實際種植面積和籽棉交售量相結(jié)合的原則，中央補貼資金的60%實行面積補貼，40%實行籽棉銷售數(shù)量補貼。補貼時間為次年1 月底前和2月底前，鄉(xiāng)（ 鎮(zhèn)） 財政部門和縣（ 市、區(qū)） 財政部門憑借植棉農(nóng)戶的種植證明和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位的種棉購貨收據(jù)，按照《新疆棉花目標價格改革試點補貼資金使用管理暫行辦法》，以“一卡通”或其他形式分別將面積補貼資金和產(chǎn)量補貼資金先后兌付至植棉農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位。

為了更好地開展政策試點工作，以及結(jié)合當?shù)鼐唧w情況，自治區(qū)政府決定在特定地區(qū)轉(zhuǎn)變補貼形式，在阿克蘇、喀什、克州和和田的南疆四地州實行雙重補貼方式，即面積和產(chǎn)量雙重補貼。補貼資金的10%用于向南疆四地州基本農(nóng)戶兌付面積部分補貼，其余資金用于產(chǎn)量補貼。

截止2018年底，阿克蘇市已將2.2億元棉花目標價格補貼資金全部發(fā)放至受益農(nóng)戶，共有19968戶棉農(nóng)得到補貼資金。依據(jù)新疆棉花管理信息平臺的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，此次發(fā)放棉花補貼資金時間范圍，主要是對植棉農(nóng)戶在2017年至2018年1月31日期間所交售的棉花給予補貼，具體標準為陸地棉籽棉按照0.63元/kg發(fā)放，特種棉（長絨棉）按照0.82元/kg發(fā)放，對基本農(nóng)戶按57元/hm2的標準全額兌付面積補貼。阿克蘇地區(qū)107個行政村涉及到此次補貼資金的發(fā)放。

1.3.2? 政策實施效果分析

一是棉花價格與國際接軌。實行棉花目標價格補貼政策之前，我國棉花市場僵化，價格虛高，市場調(diào)節(jié)價格的功能逐漸喪失。在目標補貼政策的作用下，國內(nèi)棉花價格由2014年改革前的19532元/t下降至2018年12月15406元/t，與此同時國外棉花價格為15850元/t，國內(nèi)外棉花價格差距不斷的縮小。從表2和圖1變化趨勢可以清晰的看出，2014年下半年開始，我國棉花價格與國際棉花價格間的差距在不斷的縮小。從2015年年初開始，我國棉花價格與國際棉花價格趨于一致，此后雖有波動，但是總體相差不大。

二是提高補貼效率，棉農(nóng)受益和得到保障。棉花目標補貼政策的實施，改變了補貼的形式，由“暗補”轉(zhuǎn)為“明補”，讓廣大植棉農(nóng)戶直接獲得資金補貼。補貼方式也發(fā)生了改變，將包含在價格中的補貼方式轉(zhuǎn)變?yōu)檠a貼到棉農(nóng)手中的補貼方式，減少了不必要的中間環(huán)節(jié)，提高了補貼效率。與此同時，目標價格補貼方式的轉(zhuǎn)變，將原先的“普惠制”補貼方式轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕藘r格補貼方式，使得農(nóng)戶提高了應對市場風險的能力。無論棉花市場價格和生產(chǎn)成本如何變動，目標價格補貼政策都可以保障棉農(nóng)的基本收益，以防止棉花生產(chǎn)的不穩(wěn)定。

三是棉花質(zhì)量得到提高。隨著目標價格補貼政策的實施，棉農(nóng)從關(guān)注棉花產(chǎn)量轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注棉花質(zhì)量。之前實施棉花收儲政策時，政府收購棉花時主要考慮棉花產(chǎn)量，很少考慮質(zhì)量方面。實施新政策之后，棉農(nóng)為了在銷售過程中獲得更多的收入，在選擇種植棉花品種時會選擇高產(chǎn)量、高品質(zhì)的棉花品種。這樣不僅會為棉農(nóng)帶來可觀的收益，也會使整個棉花市場的品質(zhì)得以提高。棉紡織企業(yè)和扎花廠在收購環(huán)節(jié)更加關(guān)注棉花質(zhì)量，促進了棉花質(zhì)量的提升。

2? 棉花目標價格補貼政策實施中存在的問題

2.1? 政策程序復雜且執(zhí)行成本高

在棉花目標補貼政策實施過程中，各植棉區(qū)域的基本信息需要較長的統(tǒng)計周期，涉及的工作范圍廣、相關(guān)部門多。在棉花種植面積和產(chǎn)量的核查、棉花的倉儲情況、補貼資金的發(fā)放和棉花銷售等一系列環(huán)節(jié)中涉及財政、統(tǒng)計、農(nóng)業(yè)等多部門的積極配合，但各個部門缺乏相應的專業(yè)技術(shù)人才，增加了各部門的工作難度，且在實施過程中工作任務量大、程序復雜，存在各部門人力物力缺乏的情況。

2.2? 補貼發(fā)放時間較為滯后且發(fā)放周期長

在實施棉花目標價格改革方案時，相關(guān)部門沒有充分考慮到各地農(nóng)戶實際生產(chǎn)的周期以及農(nóng)戶的個人需要，棉花補貼資金的發(fā)放時間與農(nóng)戶的還貸時間不相吻合。農(nóng)戶在次年進行生產(chǎn)經(jīng)營因不能及時還貸，而沒有足夠的資金投入。補貼資金沒有及時發(fā)放，會延遲農(nóng)戶還貸時間，導致農(nóng)戶沒有足夠資金購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。按照實施方案的規(guī)定，棉花補貼資金應分兩次發(fā)放給棉農(nóng)。第一次是預撥款，一般在當年十二月發(fā)放給棉農(nóng);第二次是清算款，一般在次年二月底發(fā)放。但是在實際操作中，由于各種不可控的因素（補貼資金的撥付、突發(fā)情況和自然災害），部分地區(qū)的補貼資金晚于規(guī)定時間發(fā)放至棉農(nóng)手中，對于棉農(nóng)植棉生產(chǎn)有不利影響。

2.3? 政策宣傳不到位

部分農(nóng)戶對于政策改革方面持不清楚的態(tài)度，雖然棉花目標價格補貼政策按計劃穩(wěn)步推進，各項措施基本落實到位，但由于政策出臺時間較晚，政策宣傳、人員培訓等前期工作不能提前開展，導致政策細節(jié)落實不到位，操作不準確。同時，由于信息不對稱，棉花種植者對新政了解不全面，害怕售棉之后兌現(xiàn)補貼等待時間長，對新政的執(zhí)行力度有顧慮。

3? 完善棉花目標價格補貼政策的建議

3.1? 簡化目標價格政策執(zhí)行程序

利用現(xiàn)代化信息技術(shù)，建立健全棉花信息平臺，構(gòu)建一個由棉農(nóng)和棉紡織企業(yè)組成的棉花信息平臺，其中包含棉花價格、棉花銷售和政策解讀，利用信息平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)和信息共享，為更多的棉農(nóng)、棉紡織企業(yè)提供決策支持。

3.2? 提高棉花目標價格補貼的效率

由于棉花目標補貼資金是由中央和地方政府共同支付的，在政策實施的過程中，大量的補貼資金在政府、企業(yè)、農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)，有必要完善資金發(fā)放流程，確保棉農(nóng)按時、準確地獲得相應的補貼資金。由于農(nóng)業(yè)補貼資金由中央下發(fā)至農(nóng)戶手中，中間環(huán)節(jié)過多，這種不合理的資金發(fā)行模式需要改變，可以考慮通過銀行將棉花目標價格補貼資金直接轉(zhuǎn)入棉農(nóng)的個人銀行賬戶，以避免中間環(huán)節(jié)補貼資金發(fā)放的延遲、截留和不準確性。

3.3? 加強棉花目標價格補貼資金的監(jiān)管

政府有關(guān)部門必須做好補貼資金的監(jiān)管工作，第一確保補貼資金按時發(fā)放到棉農(nóng)手中，在發(fā)放過程中可以采取全程監(jiān)控或者定時監(jiān)控。第二，政府針對專項補貼資金負責人進行考核，若發(fā)現(xiàn)在發(fā)放資金的過程中有違反紀律的行為，立即進行嚴肅處理。第三，對補貼資金的流向和用途進行嚴格審查，嚴防出現(xiàn)補貼資金流向不明。第四，充分利用當前黨內(nèi)反腐高壓態(tài)勢對補貼資金發(fā)放過程中的腐敗行為進行嚴厲打擊，提高資金發(fā)放透明度，切實維護農(nóng)戶的合法利益。

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