李廷禎
摘 要:高速公路重大節(jié)假日免費(fèi)政策實(shí)施的目的主要在于降低人民群眾在重大節(jié)假日自駕的出行成本,同時緩解節(jié)假日時高速公路收費(fèi)站的擁堵狀況。從這項(xiàng)政策出臺之后的實(shí)際運(yùn)行情況來看,的確取得了一定的成效,但其在執(zhí)行過程中存在的一些問題也飽受詬病。一定程度上可以說,該政策不僅沒有使小型客車使用者受益,還損害了班線客車乘客、高速公路企業(yè)、運(yùn)輸企業(yè)、政府等各方面利益。為了解決該政策在實(shí)施過程中存在的問題,提出分區(qū)域、分時間、分對象的差異化收費(fèi)建議。
關(guān)鍵詞:高速公路;免費(fèi)政策;差異化收費(fèi)
中圖分類號:F540 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A ? ? ?文章編號:1673-291X(2019)36-0178-02
自2012年下半年《國務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)交通運(yùn)輸部等部門重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案的通知》出臺之后,在我國特定的幾個假日期間7座及以下小汽車可以免費(fèi)通行高速公路。這種差異化的收費(fèi)政策確實(shí)惠及了部分節(jié)假日出行的群體,并因此得到不少民眾的好評。但也由于政策執(zhí)行后出現(xiàn)的一些問題,受到了不少專家學(xué)者從不同角度發(fā)出的質(zhì)疑。例如,曾明等[1]認(rèn)為,該政策利益分配的結(jié)果缺乏公正性,社會中高收入人群大量消費(fèi)并從中獲取更多利益,而低收入弱勢群體的利益不增反降。在政策的實(shí)際實(shí)施過程中,也造成了諸如交通擁堵,私人黑車泛濫、冷熱景點(diǎn)客流不均[2]等問題,使得該政策飽受詬病。本文對該政策實(shí)施成效、存在問題及原因進(jìn)行分析,并提出一些建議。
一、政策實(shí)施成效
1.降低了節(jié)假日小型客車出行的經(jīng)濟(jì)成本。高速公路重大節(jié)假日小型客車免費(fèi)政策作為一項(xiàng)惠及民生的政策,其制定的初衷就是使節(jié)假日高速公路使用主體——小型客車能夠直接受益。從其實(shí)施多年來的現(xiàn)實(shí)情況來看,小型客車在重大節(jié)假日高速出行時免去了一大筆通行費(fèi)用。隨著小型客車的出行成本大幅降低,重大節(jié)假日期間車流量顯著上升,小汽車成為高速公路上的主要車型。
2.提升了政府公信力。政府通過這一還利于民的政策,使得民眾能夠享受政策紅利,減少其出行的經(jīng)濟(jì)花費(fèi),增強(qiáng)了政府在民眾心中的信任感,極大地提升了政府形象及公信力,調(diào)查顯示,收入在3 000~5 000元的中等收入人群中,免收通行費(fèi)政策對該部分人群的吸引力極大,對該項(xiàng)政策較為支持[3]。
3.緩解了其他運(yùn)輸方式的運(yùn)輸壓力。我國重大節(jié)假日期間存在大量出行需求,火車、飛機(jī)、道路客運(yùn)等運(yùn)輸方式承受著較重的運(yùn)輸壓力。在節(jié)假日期間,通常乘客在選擇這些出行方式時存在“買票難”問題,一些熱門線路即使在加開加班車后也無法有效解決。而這一政策的實(shí)行,使得小汽車分擔(dān)了一部分節(jié)假日期間返鄉(xiāng)探親、休閑旅游的運(yùn)輸需求,一定程度上緩解了火車和飛機(jī)的運(yùn)輸壓力。
4.刺激內(nèi)需,促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)增長。在該政策的引導(dǎo)下,越來越多的民眾選擇在節(jié)假日期間外出旅游,各個景點(diǎn)的游客數(shù)量均有一定幅度的上漲,與旅游相關(guān)的市場如餐飲、住宿等也因此受益。此外,還有部分游客選擇租車的形式出行,也使汽車租賃市場收益大幅增長,這些都促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
二、政策實(shí)施中存在的問題
該項(xiàng)政策雖然取得了以上成效,但在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中卻遇到不少問題,損害了多方利益,社會各界對這一政策的評價有所下降[3]。
1.高速道路擁堵導(dǎo)致出行時間成本提高。在該政策實(shí)行后,節(jié)假日期間我國高速公路通行壓力驟增,道路上車輛行駛緩慢。高速公路進(jìn)出口處雖然取消發(fā)卡,但由于跟城市道路的通行能力不匹配,車輛容易在進(jìn)出口處發(fā)生堵塞。不僅駕車出行者的時間成本驟增,同時也影響到乘坐大型客車的旅客及貨運(yùn)車輛。調(diào)查顯示,出行者對節(jié)約了通行費(fèi)用卻增加了時間成本感到得不償失,因而造成對該政策的支持度降低[3]。
2.高速公路企業(yè)及運(yùn)輸企業(yè)合法經(jīng)營權(quán)受損。無論是經(jīng)營性還是還貸性高速公路,其公路收費(fèi)權(quán)是有法律保障的合法權(quán)益,國家強(qiáng)制實(shí)施該項(xiàng)政策,無疑侵犯了其合法權(quán)益;高速公路在修建過程中有大量商業(yè)貸款,部分高速公路經(jīng)營企業(yè)及地方政府面臨巨大債務(wù)壓力[4]。該政策造成其合法收益流失,車流過大還會造成其養(yǎng)護(hù)成本增加,債務(wù)壓力加劇。此外,由于小型客車免費(fèi),私人黑車市場變得有利可圖,這一非法營運(yùn)行為吸引了大量道路客運(yùn)企業(yè)旅客,造成其利益流失。對于大型客貨運(yùn)車輛來說,高速公路擁堵大大增加了其負(fù)擔(dān)的時間成本卻未降低經(jīng)濟(jì)成本,對運(yùn)輸企業(yè)利益造成損害。
3.政府稅收減少,治理成本增加。對于政府來說,高速公路企業(yè)及運(yùn)輸企業(yè)收益減少將直接導(dǎo)致其納稅額的減少,造成政府稅收降低。同時,在治理小型客車高速公路擁堵、處理交通事故、治理尾氣污染時,政府又會付出大量人力、經(jīng)濟(jì)成本。
4.冷熱景點(diǎn)客流不均。根據(jù)陳豪等[2]的研究成果,高速公路重大節(jié)假日免費(fèi)通行政策使得熱門景點(diǎn)的游客大幅增加。由于每個景區(qū)的接待能力都有一定限度,過多的旅客不僅可能對景點(diǎn)的自然環(huán)境、歷史建筑等造成破壞,也會影響游玩的體驗(yàn)。相反,冷門景區(qū)旅客則日趨減少,此種局面將不利于旅游業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。
三、政策實(shí)施中存在問題的原因分析
高速公路重大節(jié)假日免費(fèi)政策作為國務(wù)院制定的公共政策,是對社會相關(guān)群體進(jìn)行利益分配調(diào)整的一項(xiàng)政策,但從其效果來說不盡理想。首先,對于政策主要目標(biāo)群體——小型汽車出行者來說,其經(jīng)濟(jì)成本降低而時間成本增加,并沒有達(dá)到預(yù)期效果。而對本來就屬于弱勢群體的大型客車乘客來說,不僅沒有收益,反而受到損害。其次,對于高速公路經(jīng)營企業(yè)及運(yùn)輸企業(yè)來說,其合法利益受到損害,如果財(cái)政撥款補(bǔ)償,則意味著國家的錢為少數(shù)人買單,而如果財(cái)政不撥款,該政策則可能成為某些企業(yè)延長收費(fèi)期限的借口。但實(shí)際上,這項(xiàng)政策也使政府利益受損,稅收減少,成本增加。對于旅游業(yè)來說,冷熱景點(diǎn)兩極分化擴(kuò)大了收入差距,同時熱門景點(diǎn)過多的客流造成其服務(wù)質(zhì)量下降。
四、政策建議
1.實(shí)行分區(qū)域差異化收費(fèi)減免政策。按照交通流量分區(qū)域差異化減免收費(fèi),在車流量較小區(qū)域免費(fèi),在車流量較大區(qū)域減免幅度降低。首先,這有利于緩解交通擁堵問題,通過經(jīng)濟(jì)手段降低熱門路段交通流量,引導(dǎo)車輛向非熱門路段行駛;其次,這有利于緩解冷熱景點(diǎn)兩極化局面;最后,一般車流量較小的區(qū)域?yàn)槠h(yuǎn)且經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域,通過收費(fèi)政策引導(dǎo),能夠活躍經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時,政府應(yīng)當(dāng)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)收費(fèi)減免予以補(bǔ)償[4]。欠發(fā)達(dá)地區(qū)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重,減免通行費(fèi)用對該地區(qū)公路經(jīng)營企業(yè)利益損害較大,政府可以通過減免稅收等措施補(bǔ)償其通行費(fèi)用損失。
2.實(shí)行分時間差異化收費(fèi)減免政策。不同的重大節(jié)假日出行者出行目的不同,例如春節(jié)、清明節(jié)期間,多以返鄉(xiāng)探親為目的,采用差異化收費(fèi)政策對其出行需求的影響較小,而國慶節(jié)、勞動節(jié)等多以旅游出行為目的,出行的成本對其旅游目的地影響較大。因此,建議在以探親為目的的節(jié)日期間通行費(fèi)完全減免,而在以旅游出行為目的的節(jié)日期間通行費(fèi)減免幅度降低,并按照地區(qū)進(jìn)行差異化收費(fèi),以保障旅游出行質(zhì)量。
3.針對不同出行群體實(shí)行差異化收費(fèi)。在筆者看來,選擇乘坐大客車的人群更應(yīng)該享受國家的優(yōu)惠政策。首先,該群體的收入水平一般較低,應(yīng)當(dāng)享受政策紅利。此外,大客車中乘客人均占用道路資源面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于私家車人均占用道路資源面積,從緩解交通擁堵的方面考慮,應(yīng)當(dāng)鼓勵更多人乘坐大客車,而不是鼓勵使用私家車出行。因此,應(yīng)對選擇乘坐大客車的人群進(jìn)行票價減免,而對于小型客車出行者通行費(fèi)減免幅度應(yīng)相應(yīng)地降低。
五、結(jié)語
雖然就目前重大節(jié)假日高速公路免費(fèi)政策的實(shí)施情況來看依然存在一些問題,但我們不能否定其存在的價值。在未來的執(zhí)行過程中,應(yīng)更多考慮低收入及弱勢群體的實(shí)際出行需求,對政策進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。同時,還需通過各種優(yōu)化手段,解決目前政策存在的問題,充分發(fā)揮政策應(yīng)有的作用。
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