李廷禎

摘 要：高速公路重大節(jié)假日免費(fèi)政策實(shí)施的目的主要在于降低人民群眾在重大節(jié)假日自駕的出行成本，同時緩解節(jié)假日時高速公路收費(fèi)站的擁堵狀況。從這項(xiàng)政策出臺之后的實(shí)際運(yùn)行情況來看，的確取得了一定的成效，但其在執(zhí)行過程中存在的一些問題也飽受詬病。一定程度上可以說，該政策不僅沒有使小型客車使用者受益，還損害了班線客車乘客、高速公路企業(yè)、運(yùn)輸企業(yè)、政府等各方面利益。為了解決該政策在實(shí)施過程中存在的問題，提出分區(qū)域、分時間、分對象的差異化收費(fèi)建議。

關(guān)鍵詞：高速公路;免費(fèi)政策;差異化收費(fèi)

中圖分類號：F540 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）36-0178-02

自2012年下半年《國務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)交通運(yùn)輸部等部門重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案的通知》出臺之后，在我國特定的幾個假日期間7座及以下小汽車可以免費(fèi)通行高速公路。這種差異化的收費(fèi)政策確實(shí)惠及了部分節(jié)假日出行的群體，并因此得到不少民眾的好評。但也由于政策執(zhí)行后出現(xiàn)的一些問題，受到了不少專家學(xué)者從不同角度發(fā)出的質(zhì)疑。例如，曾明等[1]認(rèn)為，該政策利益分配的結(jié)果缺乏公正性，社會中高收入人群大量消費(fèi)并從中獲取更多利益，而低收入弱勢群體的利益不增反降。在政策的實(shí)際實(shí)施過程中，也造成了諸如交通擁堵，私人黑車泛濫、冷熱景點(diǎn)客流不均[2]等問題，使得該政策飽受詬病。本文對該政策實(shí)施成效、存在問題及原因進(jìn)行分析，并提出一些建議。

一、政策實(shí)施成效

1.降低了節(jié)假日小型客車出行的經(jīng)濟(jì)成本。高速公路重大節(jié)假日小型客車免費(fèi)政策作為一項(xiàng)惠及民生的政策，其制定的初衷就是使節(jié)假日高速公路使用主體——小型客車能夠直接受益。從其實(shí)施多年來的現(xiàn)實(shí)情況來看，小型客車在重大節(jié)假日高速出行時免去了一大筆通行費(fèi)用。隨著小型客車的出行成本大幅降低，重大節(jié)假日期間車流量顯著上升，小汽車成為高速公路上的主要車型。

2.提升了政府公信力。政府通過這一還利于民的政策，使得民眾能夠享受政策紅利，減少其出行的經(jīng)濟(jì)花費(fèi)，增強(qiáng)了政府在民眾心中的信任感，極大地提升了政府形象及公信力，調(diào)查顯示，收入在3 000～5 000元的中等收入人群中，免收通行費(fèi)政策對該部分人群的吸引力極大，對該項(xiàng)政策較為支持[3]。

3.緩解了其他運(yùn)輸方式的運(yùn)輸壓力。我國重大節(jié)假日期間存在大量出行需求，火車、飛機(jī)、道路客運(yùn)等運(yùn)輸方式承受著較重的運(yùn)輸壓力。在節(jié)假日期間，通常乘客在選擇這些出行方式時存在“買票難”問題，一些熱門線路即使在加開加班車后也無法有效解決。而這一政策的實(shí)行，使得小汽車分擔(dān)了一部分節(jié)假日期間返鄉(xiāng)探親、休閑旅游的運(yùn)輸需求，一定程度上緩解了火車和飛機(jī)的運(yùn)輸壓力。

4.刺激內(nèi)需，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)增長。在該政策的引導(dǎo)下，越來越多的民眾選擇在節(jié)假日期間外出旅游，各個景點(diǎn)的游客數(shù)量均有一定幅度的上漲，與旅游相關(guān)的市場如餐飲、住宿等也因此受益。此外，還有部分游客選擇租車的形式出行，也使汽車租賃市場收益大幅增長，這些都促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、政策實(shí)施中存在的問題

該項(xiàng)政策雖然取得了以上成效，但在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中卻遇到不少問題，損害了多方利益，社會各界對這一政策的評價有所下降[3]。

1.高速道路擁堵導(dǎo)致出行時間成本提高。在該政策實(shí)行后，節(jié)假日期間我國高速公路通行壓力驟增，道路上車輛行駛緩慢。高速公路進(jìn)出口處雖然取消發(fā)卡，但由于跟城市道路的通行能力不匹配，車輛容易在進(jìn)出口處發(fā)生堵塞。不僅駕車出行者的時間成本驟增，同時也影響到乘坐大型客車的旅客及貨運(yùn)車輛。調(diào)查顯示，出行者對節(jié)約了通行費(fèi)用卻增加了時間成本感到得不償失，因而造成對該政策的支持度降低[3]。

2.高速公路企業(yè)及運(yùn)輸企業(yè)合法經(jīng)營權(quán)受損。無論是經(jīng)營性還是還貸性高速公路，其公路收費(fèi)權(quán)是有法律保障的合法權(quán)益，國家強(qiáng)制實(shí)施該項(xiàng)政策，無疑侵犯了其合法權(quán)益;高速公路在修建過程中有大量商業(yè)貸款，部分高速公路經(jīng)營企業(yè)及地方政府面臨巨大債務(wù)壓力[4]。該政策造成其合法收益流失，車流過大還會造成其養(yǎng)護(hù)成本增加，債務(wù)壓力加劇。此外，由于小型客車免費(fèi)，私人黑車市場變得有利可圖，這一非法營運(yùn)行為吸引了大量道路客運(yùn)企業(yè)旅客，造成其利益流失。對于大型客貨運(yùn)車輛來說，高速公路擁堵大大增加了其負(fù)擔(dān)的時間成本卻未降低經(jīng)濟(jì)成本，對運(yùn)輸企業(yè)利益造成損害。

3.政府稅收減少，治理成本增加。對于政府來說，高速公路企業(yè)及運(yùn)輸企業(yè)收益減少將直接導(dǎo)致其納稅額的減少，造成政府稅收降低。同時，在治理小型客車高速公路擁堵、處理交通事故、治理尾氣污染時，政府又會付出大量人力、經(jīng)濟(jì)成本。

4.冷熱景點(diǎn)客流不均。根據(jù)陳豪等[2]的研究成果，高速公路重大節(jié)假日免費(fèi)通行政策使得熱門景點(diǎn)的游客大幅增加。由于每個景區(qū)的接待能力都有一定限度，過多的旅客不僅可能對景點(diǎn)的自然環(huán)境、歷史建筑等造成破壞，也會影響游玩的體驗(yàn)。相反，冷門景區(qū)旅客則日趨減少，此種局面將不利于旅游業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

三、政策實(shí)施中存在問題的原因分析

高速公路重大節(jié)假日免費(fèi)政策作為國務(wù)院制定的公共政策，是對社會相關(guān)群體進(jìn)行利益分配調(diào)整的一項(xiàng)政策，但從其效果來說不盡理想。首先，對于政策主要目標(biāo)群體——小型汽車出行者來說，其經(jīng)濟(jì)成本降低而時間成本增加，并沒有達(dá)到預(yù)期效果。而對本來就屬于弱勢群體的大型客車乘客來說，不僅沒有收益，反而受到損害。其次，對于高速公路經(jīng)營企業(yè)及運(yùn)輸企業(yè)來說，其合法利益受到損害，如果財(cái)政撥款補(bǔ)償，則意味著國家的錢為少數(shù)人買單，而如果財(cái)政不撥款，該政策則可能成為某些企業(yè)延長收費(fèi)期限的借口。但實(shí)際上，這項(xiàng)政策也使政府利益受損，稅收減少，成本增加。對于旅游業(yè)來說，冷熱景點(diǎn)兩極分化擴(kuò)大了收入差距，同時熱門景點(diǎn)過多的客流造成其服務(wù)質(zhì)量下降。

四、政策建議

1.實(shí)行分區(qū)域差異化收費(fèi)減免政策。按照交通流量分區(qū)域差異化減免收費(fèi)，在車流量較小區(qū)域免費(fèi)，在車流量較大區(qū)域減免幅度降低。首先，這有利于緩解交通擁堵問題，通過經(jīng)濟(jì)手段降低熱門路段交通流量，引導(dǎo)車輛向非熱門路段行駛;其次，這有利于緩解冷熱景點(diǎn)兩極化局面;最后，一般車流量較小的區(qū)域?yàn)槠h(yuǎn)且經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域，通過收費(fèi)政策引導(dǎo)，能夠活躍經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時，政府應(yīng)當(dāng)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)收費(fèi)減免予以補(bǔ)償[4]。欠發(fā)達(dá)地區(qū)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，減免通行費(fèi)用對該地區(qū)公路經(jīng)營企業(yè)利益損害較大，政府可以通過減免稅收等措施補(bǔ)償其通行費(fèi)用損失。

2.實(shí)行分時間差異化收費(fèi)減免政策。不同的重大節(jié)假日出行者出行目的不同，例如春節(jié)、清明節(jié)期間，多以返鄉(xiāng)探親為目的，采用差異化收費(fèi)政策對其出行需求的影響較小，而國慶節(jié)、勞動節(jié)等多以旅游出行為目的，出行的成本對其旅游目的地影響較大。因此，建議在以探親為目的的節(jié)日期間通行費(fèi)完全減免，而在以旅游出行為目的的節(jié)日期間通行費(fèi)減免幅度降低，并按照地區(qū)進(jìn)行差異化收費(fèi)，以保障旅游出行質(zhì)量。

3.針對不同出行群體實(shí)行差異化收費(fèi)。在筆者看來，選擇乘坐大客車的人群更應(yīng)該享受國家的優(yōu)惠政策。首先，該群體的收入水平一般較低，應(yīng)當(dāng)享受政策紅利。此外，大客車中乘客人均占用道路資源面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于私家車人均占用道路資源面積，從緩解交通擁堵的方面考慮，應(yīng)當(dāng)鼓勵更多人乘坐大客車，而不是鼓勵使用私家車出行。因此，應(yīng)對選擇乘坐大客車的人群進(jìn)行票價減免，而對于小型客車出行者通行費(fèi)減免幅度應(yīng)相應(yīng)地降低。

五、結(jié)語

雖然就目前重大節(jié)假日高速公路免費(fèi)政策的實(shí)施情況來看依然存在一些問題，但我們不能否定其存在的價值。在未來的執(zhí)行過程中，應(yīng)更多考慮低收入及弱勢群體的實(shí)際出行需求，對政策進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。同時，還需通過各種優(yōu)化手段，解決目前政策存在的問題，充分發(fā)揮政策應(yīng)有的作用。

參考文獻(xiàn)：

[1] ?曾明，李婷.公共政策的公正性：重大節(jié)假日高速公路免費(fèi)政策的價值分析[J].理論與改革，2014，（5）：91-96.

[2] ?陳豪，王宇熹，李春曉.高速公路差異化收費(fèi)引導(dǎo)假日旅游供需平衡研究[J].旅游學(xué)刊，2014，（1）：83-91.

[3] ?錢佳，汪德根，牛玉.城市居民對高速公路免費(fèi)政策的支持度及出游行為變化——以蘇州市為例[J].旅游學(xué)刊，2015，（4）：50-61.

[4] ?李瓊.收費(fèi)公路債務(wù)壓力分析與解決對策[J].交通財(cái)會，2012，（11）：10-16.