李廷禎

摘 要：高速公路重大節(jié)假日免費政策實施的目的主要在于降低人民群眾在重大節(jié)假日自駕的出行成本，同時緩解節(jié)假日時高速公路收費站的擁堵狀況。從這項政策出臺之后的實際運行情況來看，的確取得了一定的成效，但其在執(zhí)行過程中存在的一些問題也飽受詬病。一定程度上可以說，該政策不僅沒有使小型客車使用者受益，還損害了班線客車乘客、高速公路企業(yè)、運輸企業(yè)、政府等各方面利益。為了解決該政策在實施過程中存在的問題，提出分區(qū)域、分時間、分對象的差異化收費建議。

關(guān)鍵詞：高速公路;免費政策;差異化收費

中圖分類號：F540 ? ? ? ?文獻標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）36-0178-02

自2012年下半年《國務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)交通運輸部等部門重大節(jié)假日免收小型客車通行費實施方案的通知》出臺之后，在我國特定的幾個假日期間7座及以下小汽車可以免費通行高速公路。這種差異化的收費政策確實惠及了部分節(jié)假日出行的群體，并因此得到不少民眾的好評。但也由于政策執(zhí)行后出現(xiàn)的一些問題，受到了不少專家學(xué)者從不同角度發(fā)出的質(zhì)疑。例如，曾明等[1]認為，該政策利益分配的結(jié)果缺乏公正性，社會中高收入人群大量消費并從中獲取更多利益，而低收入弱勢群體的利益不增反降。在政策的實際實施過程中，也造成了諸如交通擁堵，私人黑車泛濫、冷熱景點客流不均[2]等問題，使得該政策飽受詬病。本文對該政策實施成效、存在問題及原因進行分析，并提出一些建議。

一、政策實施成效

1.降低了節(jié)假日小型客車出行的經(jīng)濟成本。高速公路重大節(jié)假日小型客車免費政策作為一項惠及民生的政策，其制定的初衷就是使節(jié)假日高速公路使用主體——小型客車能夠直接受益。從其實施多年來的現(xiàn)實情況來看，小型客車在重大節(jié)假日高速出行時免去了一大筆通行費用。隨著小型客車的出行成本大幅降低，重大節(jié)假日期間車流量顯著上升，小汽車成為高速公路上的主要車型。

2.提升了政府公信力。政府通過這一還利于民的政策，使得民眾能夠享受政策紅利，減少其出行的經(jīng)濟花費，增強了政府在民眾心中的信任感，極大地提升了政府形象及公信力，調(diào)查顯示，收入在3 000～5 000元的中等收入人群中，免收通行費政策對該部分人群的吸引力極大，對該項政策較為支持[3]。

3.緩解了其他運輸方式的運輸壓力。我國重大節(jié)假日期間存在大量出行需求，火車、飛機、道路客運等運輸方式承受著較重的運輸壓力。在節(jié)假日期間，通常乘客在選擇這些出行方式時存在“買票難”問題，一些熱門線路即使在加開加班車后也無法有效解決。而這一政策的實行，使得小汽車分擔(dān)了一部分節(jié)假日期間返鄉(xiāng)探親、休閑旅游的運輸需求，一定程度上緩解了火車和飛機的運輸壓力。

4.刺激內(nèi)需，促進國民經(jīng)濟增長。在該政策的引導(dǎo)下，越來越多的民眾選擇在節(jié)假日期間外出旅游，各個景點的游客數(shù)量均有一定幅度的上漲，與旅游相關(guān)的市場如餐飲、住宿等也因此受益。此外，還有部分游客選擇租車的形式出行，也使汽車租賃市場收益大幅增長，這些都促進了國民經(jīng)濟發(fā)展。

二、政策實施中存在的問題

該項政策雖然取得了以上成效，但在現(xiàn)實執(zhí)行中卻遇到不少問題，損害了多方利益，社會各界對這一政策的評價有所下降[3]。

1.高速道路擁堵導(dǎo)致出行時間成本提高。在該政策實行后，節(jié)假日期間我國高速公路通行壓力驟增，道路上車輛行駛緩慢。高速公路進出口處雖然取消發(fā)卡，但由于跟城市道路的通行能力不匹配，車輛容易在進出口處發(fā)生堵塞。不僅駕車出行者的時間成本驟增，同時也影響到乘坐大型客車的旅客及貨運車輛。調(diào)查顯示，出行者對節(jié)約了通行費用卻增加了時間成本感到得不償失，因而造成對該政策的支持度降低[3]。

2.高速公路企業(yè)及運輸企業(yè)合法經(jīng)營權(quán)受損。無論是經(jīng)營性還是還貸性高速公路，其公路收費權(quán)是有法律保障的合法權(quán)益，國家強制實施該項政策，無疑侵犯了其合法權(quán)益;高速公路在修建過程中有大量商業(yè)貸款，部分高速公路經(jīng)營企業(yè)及地方政府面臨巨大債務(wù)壓力[4]。該政策造成其合法收益流失，車流過大還會造成其養(yǎng)護成本增加，債務(wù)壓力加劇。此外，由于小型客車免費，私人黑車市場變得有利可圖，這一非法營運行為吸引了大量道路客運企業(yè)旅客，造成其利益流失。對于大型客貨運車輛來說，高速公路擁堵大大增加了其負擔(dān)的時間成本卻未降低經(jīng)濟成本，對運輸企業(yè)利益造成損害。

3.政府稅收減少，治理成本增加。對于政府來說，高速公路企業(yè)及運輸企業(yè)收益減少將直接導(dǎo)致其納稅額的減少，造成政府稅收降低。同時，在治理小型客車高速公路擁堵、處理交通事故、治理尾氣污染時，政府又會付出大量人力、經(jīng)濟成本。

4.冷熱景點客流不均。根據(jù)陳豪等[2]的研究成果，高速公路重大節(jié)假日免費通行政策使得熱門景點的游客大幅增加。由于每個景區(qū)的接待能力都有一定限度，過多的旅客不僅可能對景點的自然環(huán)境、歷史建筑等造成破壞，也會影響游玩的體驗。相反，冷門景區(qū)旅客則日趨減少，此種局面將不利于旅游業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

三、政策實施中存在問題的原因分析

高速公路重大節(jié)假日免費政策作為國務(wù)院制定的公共政策，是對社會相關(guān)群體進行利益分配調(diào)整的一項政策，但從其效果來說不盡理想。首先，對于政策主要目標(biāo)群體——小型汽車出行者來說，其經(jīng)濟成本降低而時間成本增加，并沒有達到預(yù)期效果。而對本來就屬于弱勢群體的大型客車乘客來說，不僅沒有收益，反而受到損害。其次，對于高速公路經(jīng)營企業(yè)及運輸企業(yè)來說，其合法利益受到損害，如果財政撥款補償，則意味著國家的錢為少數(shù)人買單，而如果財政不撥款，該政策則可能成為某些企業(yè)延長收費期限的借口。但實際上，這項政策也使政府利益受損，稅收減少，成本增加。對于旅游業(yè)來說，冷熱景點兩極分化擴大了收入差距，同時熱門景點過多的客流造成其服務(wù)質(zhì)量下降。

四、政策建議

1.實行分區(qū)域差異化收費減免政策。按照交通流量分區(qū)域差異化減免收費，在車流量較小區(qū)域免費，在車流量較大區(qū)域減免幅度降低。首先，這有利于緩解交通擁堵問題，通過經(jīng)濟手段降低熱門路段交通流量，引導(dǎo)車輛向非熱門路段行駛;其次，這有利于緩解冷熱景點兩極化局面;最后，一般車流量較小的區(qū)域為偏遠且經(jīng)濟欠發(fā)達區(qū)域，通過收費政策引導(dǎo)，能夠活躍經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。同時，政府應(yīng)當(dāng)對欠發(fā)達地區(qū)收費減免予以補償[4]。欠發(fā)達地區(qū)債務(wù)負擔(dān)較重，減免通行費用對該地區(qū)公路經(jīng)營企業(yè)利益損害較大，政府可以通過減免稅收等措施補償其通行費用損失。

2.實行分時間差異化收費減免政策。不同的重大節(jié)假日出行者出行目的不同，例如春節(jié)、清明節(jié)期間，多以返鄉(xiāng)探親為目的，采用差異化收費政策對其出行需求的影響較小，而國慶節(jié)、勞動節(jié)等多以旅游出行為目的，出行的成本對其旅游目的地影響較大。因此，建議在以探親為目的的節(jié)日期間通行費完全減免，而在以旅游出行為目的的節(jié)日期間通行費減免幅度降低，并按照地區(qū)進行差異化收費，以保障旅游出行質(zhì)量。

3.針對不同出行群體實行差異化收費。在筆者看來，選擇乘坐大客車的人群更應(yīng)該享受國家的優(yōu)惠政策。首先，該群體的收入水平一般較低，應(yīng)當(dāng)享受政策紅利。此外，大客車中乘客人均占用道路資源面積遠遠小于私家車人均占用道路資源面積，從緩解交通擁堵的方面考慮，應(yīng)當(dāng)鼓勵更多人乘坐大客車，而不是鼓勵使用私家車出行。因此，應(yīng)對選擇乘坐大客車的人群進行票價減免，而對于小型客車出行者通行費減免幅度應(yīng)相應(yīng)地降低。

五、結(jié)語

雖然就目前重大節(jié)假日高速公路免費政策的實施情況來看依然存在一些問題，但我們不能否定其存在的價值。在未來的執(zhí)行過程中，應(yīng)更多考慮低收入及弱勢群體的實際出行需求，對政策進行相應(yīng)的調(diào)整。同時，還需通過各種優(yōu)化手段，解決目前政策存在的問題，充分發(fā)揮政策應(yīng)有的作用。

參考文獻：

[1] ?曾明，李婷.公共政策的公正性：重大節(jié)假日高速公路免費政策的價值分析[J].理論與改革，2014，（5）：91-96.

[2] ?陳豪，王宇熹，李春曉.高速公路差異化收費引導(dǎo)假日旅游供需平衡研究[J].旅游學(xué)刊，2014，（1）：83-91.

[3] ?錢佳，汪德根，牛玉.城市居民對高速公路免費政策的支持度及出游行為變化——以蘇州市為例[J].旅游學(xué)刊，2015，（4）：50-61.

[4] ?李瓊.收費公路債務(wù)壓力分析與解決對策[J].交通財會，2012，（11）：10-16.