吳江

浙江地方立法與改革開(kāi)放相伴相生，從探索起步到快速發(fā)展，再到協(xié)調(diào)推進(jìn)、全面提升，已經(jīng)走過(guò)了40個(gè)春秋。40年來(lái)，浙江地方立法在開(kāi)展高質(zhì)量立法、完善工作機(jī)制、推進(jìn)設(shè)區(qū)的市立法、加強(qiáng)備案審查、強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)等方面取得了歷史性成就，為浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展提供了有力的法治保障，也為新時(shí)代浙江地方立法不斷與時(shí)俱進(jìn)、勇立潮頭、開(kāi)創(chuàng)新局面打下了良好基礎(chǔ)。

依法治國(guó)，立法先行。地方立法是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容。40年來(lái)，浙江地方立法堅(jiān)持與時(shí)代同步伐，與改革同頻率，與實(shí)踐同發(fā)展，與浙江民主政治建設(shè)相適應(yīng)，與浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相促進(jìn)，有力推動(dòng)了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的不斷完善和浙江改革開(kāi)放的不斷深入，取得了歷史性成就，作出了重要貢獻(xiàn)。截至2019年10月底，浙江省人大及其常委會(huì)共制定（修訂）省地方性法規(guī)384件，現(xiàn)行有效210件，修改241件次，廢止116件，批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)346件、景寧畬族自治縣自治條例5件，基本形成比較完備的與國(guó)家法律體系相配套、與浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要相適應(yīng)、體現(xiàn)浙江特色的地方性法規(guī)體系。

從摸著石頭到精準(zhǔn)科學(xué)，地方立法砥礪前行

探索起步期。1979年12月19日，浙江省五屆人大常委會(huì)第一次會(huì)議首次行使地方立法權(quán)，通過(guò)浙江歷史上第一件地方性法規(guī)《浙江省縣級(jí)以下各級(jí)人民代表大會(huì)代表選舉試行細(xì)則》，邁出了浙江地方立法的第一步。

針對(duì)“法律很不完備，很多法律還沒(méi)有制定出來(lái)”的現(xiàn)實(shí)，鄧小平同志強(qiáng)調(diào)：“現(xiàn)在立法的工作量很大，人力很不夠，因此法律條文開(kāi)始可以粗一點(diǎn)，逐步完善”“總之，有比沒(méi)有好，快搞比慢搞好” 。在上述立法方針指導(dǎo)下，浙江省人大及其常委會(huì)“摸著石頭過(guò)河”，在探索中推進(jìn)地方立法，這一時(shí)期共制定省地方性法規(guī)35件 ，修改2件，對(duì)改革開(kāi)放初期的浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到重要作用。

快速發(fā)展期。1987年黨的十三大確定了我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)分三步走的戰(zhàn)略部署，并提出“必須一手抓建設(shè)和改革，一手抓法制。浙江省人大及其常委會(huì)堅(jiān)決貫徹中央的決策部署，把經(jīng)濟(jì)立法擺在立法工作的中心位置，制定了一大批浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需的法規(guī)，立法步伐明顯加快，這一時(shí)期共制定省地方性法規(guī)95件，修改13件，廢止2件，批準(zhǔn)杭州市、寧波市地方性法規(guī)和景寧畬族自治縣自治條例和單行條例55件。

協(xié)調(diào)推進(jìn)期。1997年黨的十五大提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的治國(guó)方略，并提出“加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，到2010年形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”的立法工作目標(biāo)和任務(wù)。浙江省人大及其常委會(huì)深入貫徹落實(shí)依法治國(guó)方略和科學(xué)發(fā)展觀要求，在注重經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法的同時(shí)，協(xié)調(diào)推進(jìn)社會(huì)、文化、生態(tài)保護(hù)等各領(lǐng)域立法，這一時(shí)期共制定省地方性法規(guī)159件，修改130件，廢止30件，批準(zhǔn)杭州、寧波兩市地方性法規(guī)和景寧畬族自治縣自治條例和單行條例共151件。

全面提升期。黨的十八大報(bào)告指出，法治是治國(guó)理政的基本方式。黨的十八屆四中全會(huì)作出關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定，強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接、相統(tǒng)一，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。黨的十九大確立了以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為新時(shí)代改革發(fā)展的指導(dǎo)思想，并提出要推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。

近年來(lái)，浙江省人大及其常委會(huì)深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，圍繞貫徹落實(shí)黨中央和省委決策部署，堅(jiān)持立法先行、立法為民，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，不斷提高立法質(zhì)量，加快立法步伐，這一時(shí)期共制定省地方性法規(guī)88件，修改98 件，廢止11 件，批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)和景寧畬族自治縣自治條例和單行條例145 件。

黨的十八大以來(lái)，浙江地方立法的主要特點(diǎn)是：堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)立法工作的政治屬性;堅(jiān)持立法圍繞中心、服務(wù)大局，緊扣省委決策部署和全省工作大局開(kāi)展立法;加強(qiáng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、保障民生和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域立法;注重立法工作機(jī)制的創(chuàng)新，形成了一整套適應(yīng)浙江立法發(fā)展需要的科學(xué)立法、民主立法、依法立法工作機(jī)制。

創(chuàng)制性立法引領(lǐng)改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

“贊成54票，反對(duì)0票，棄權(quán)0票。通過(guò)！”2018年11月30日，浙江省十三屆人大常委會(huì)第七次會(huì)議審議通過(guò)《浙江省保障“最多跑一次”改革規(guī)定》，引發(fā)廣泛關(guān)注。

申請(qǐng)人承諾達(dá)到條件的，可先作出行政許可再進(jìn)行檢查驗(yàn)收;對(duì)消防、抗震、防雷等內(nèi)容進(jìn)行施工圖聯(lián)合審查;改革中出現(xiàn)失誤但符合一定條件的，免除相關(guān)責(zé)任……《規(guī)定》用地方立法的方式固化了浙江省近年來(lái)推進(jìn)“最多跑一次”改革形成的經(jīng)驗(yàn)做法，破解了改革中存在的不少制度障礙，為進(jìn)一步推進(jìn)改革預(yù)留了充足空間。

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，立法要主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接、相統(tǒng)一，確保重大改革于法有據(jù)。省人大常委會(huì)貫徹習(xí)近平總書記指示，從改革開(kāi)放之初，就注重立法圍繞中心大局，特別是近年來(lái)，更是緊扣中央和浙江省委的一系列決策部署，及時(shí)將關(guān)系我省改革發(fā)展和民生保障急需的法規(guī)項(xiàng)目列入立法計(jì)劃并制定出臺(tái)，有效發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。圍繞重大國(guó)家戰(zhàn)略，出臺(tái)溫州市民間融資管理?xiàng)l例、中國(guó)（浙江）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例。圍繞保障G20峰會(huì)順利召開(kāi)，出臺(tái)關(guān)于授權(quán)省及相關(guān)設(shè)區(qū)的市人民政府為保障G20籌備和舉辦工作規(guī)定臨時(shí)性行政措施的決定。圍繞“最多跑一次”改革，出臺(tái)保障“最多跑一次”改革規(guī)定。圍繞審批制度改革，根據(jù)國(guó)務(wù)院行政審批制度改革的決定，2013年以來(lái)先后22次作出關(guān)于修改地方性法規(guī)的決定，共修改64件、廢止8件，將48項(xiàng)行政審批事項(xiàng)和涉及資質(zhì)的事項(xiàng)予以取消或者改為備案。地方立法推進(jìn)行政許可審批制度改革取得明顯成效。

以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展為目標(biāo)，將引領(lǐng)和保障地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為立法重點(diǎn)。40年來(lái)，浙江省人大及其常委會(huì)共出臺(tái)經(jīng)濟(jì)類法規(guī)101件，占省地方性法規(guī)總數(shù)的26%，其中現(xiàn)行有效56件，占比27%，經(jīng)濟(jì)立法居于核心地位。圍繞保障和推進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展，出臺(tái)高新技術(shù)促進(jìn)條例、促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例等法規(guī)。圍繞城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，出臺(tái)歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例、海域使用管理?xiàng)l例等法規(guī)。圍繞鄉(xiāng)村振興，出臺(tái)農(nóng)民專業(yè)合作社條例、農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例等法規(guī)。這些法規(guī)的制定和實(shí)施，對(duì)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，協(xié)調(diào)促進(jìn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

堅(jiān)持立法為民，把人民對(duì)美好生活的向往作為立法工作的奮斗目標(biāo)，統(tǒng)籌開(kāi)展教育、就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等民生領(lǐng)域立法。圍繞構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系，出臺(tái)集體合同條例、勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議調(diào)解仲裁條例等法規(guī)。圍繞文化浙江建設(shè)，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例、文物保護(hù)管理?xiàng)l例等法規(guī)。圍繞保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，出臺(tái)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全規(guī)定、房屋使用安全管理?xiàng)l例等法規(guī)。圍繞健全社會(huì)保障制度，出臺(tái)社會(huì)救助條例、社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例等法規(guī)。圍繞特殊群體權(quán)益保護(hù)，出臺(tái)并兩次修訂實(shí)施《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》辦法，制定軍人軍屬、華僑、老年人、少數(shù)民族、婦女、未成年人、殘疾人等權(quán)益保障條例，讓各類群體共享改革發(fā)展成果。

將民主政治建設(shè)作為立法工作的重點(diǎn)，推動(dòng)社會(huì)主義民主法治在浙江積極穩(wěn)妥發(fā)展。圍繞完善人民代表大會(huì)制度，相繼出臺(tái)各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督、人民代表大會(huì)議事規(guī)則、人大常委會(huì)議事規(guī)則、任免國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員條例、縣鄉(xiāng)兩級(jí)人民代表大會(huì)代表選舉實(shí)施細(xì)則、代表法實(shí)施辦法、討論決定重大事項(xiàng)的規(guī)定、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例等法規(guī)。圍繞保障和實(shí)現(xiàn)公民的正當(dāng)政治權(quán)利，出臺(tái)實(shí)施村委會(huì)組織法辦法、村委會(huì)選舉辦法、企業(yè)民主管理?xiàng)l例等法規(guī)，夯實(shí)民主法治建設(shè)的基礎(chǔ)。

深入貫徹 “綠水青山就是金山銀山”重要理念，將保障和推進(jìn)綠色發(fā)展作為立法重點(diǎn)，不斷完善環(huán)境保護(hù)制度機(jī)制，推動(dòng)“美麗浙江”建設(shè)。圍繞加強(qiáng)水資源保護(hù)，出臺(tái)河長(zhǎng)制規(guī)定、飲用水水源保護(hù)條例等法規(guī)。圍繞治理大氣污染，出臺(tái)大氣污染防治條例、機(jī)動(dòng)車排氣污染防治條例。圍繞貫徹綠色發(fā)展理念，出臺(tái)綠色建筑條例、可再生能源開(kāi)發(fā)利用促進(jìn)條例。圍繞土地資源保護(hù)，出臺(tái)基本農(nóng)田保護(hù)條例、實(shí)施土地管理法辦法等。圍繞加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，出臺(tái)固體廢物污染環(huán)境防治條例、濕地保護(hù)條例，通過(guò)立法守護(hù)浙江的“綠水青山”，促進(jìn)資源保護(hù)和生態(tài)人居環(huán)境的全面持續(xù)改善。

緊扣立法高質(zhì)量，不斷完善立法工作機(jī)制

科學(xué)立法、民主立法、依法立法是立法工作機(jī)制建設(shè)的目標(biāo)和方向，也是中央和全國(guó)人大對(duì)立法工作的總要求。40年來(lái)，省人大及其常委會(huì)認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央和全國(guó)人大有關(guān)立法工作體制機(jī)制建設(shè)的要求，堅(jiān)持在實(shí)踐中探索，在探索中提高，注重總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，注重創(chuàng)新發(fā)展，逐漸形成了一整套適應(yīng)浙江立法工作實(shí)際的制度機(jī)制，有力推動(dòng)了立法質(zhì)量的提高。

2000年7月29日，我省第一次立法聽(tīng)證會(huì)——《浙江省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法〉辦法（修訂草案）》聽(tīng)證會(huì)在杭州舉行，這也是《立法法》頒布實(shí)施后全國(guó)范圍內(nèi)舉行的第一次立法聽(tīng)證會(huì)。立法聽(tīng)證，激發(fā)了公民強(qiáng)烈的參政議政意識(shí)，群眾表達(dá)利益訴求的渠道不斷暢通。

拓寬公眾參與有序參與立法途徑，每一件法規(guī)草案都通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等媒體向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，省人大開(kāi)門立法的腳步從未停歇。2000年研究出臺(tái)《浙江省地方立法聽(tīng)證會(huì)規(guī)則》，實(shí)現(xiàn)立法聽(tīng)證的制度化。2002年，建立全國(guó)第一家立法公開(kāi)的專門網(wǎng)站“地方立法網(wǎng)”。2006年制定企業(yè)商號(hào)管理和保護(hù)規(guī)定時(shí)，聯(lián)合浙江在線等網(wǎng)站與網(wǎng)友進(jìn)行在線交流，探索立法機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾的互動(dòng)交流新機(jī)制。2011年制定實(shí)施食品安全法辦法時(shí)，首次舉行立法公聽(tīng)會(huì)。2014年建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，不斷擴(kuò)大人民群眾對(duì)立法活動(dòng)的有序參與。

在全面深入總結(jié)立法工作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，浙江省人大提出了精準(zhǔn)化、精細(xì)化、精干化的立法要求，作為高質(zhì)量立法的標(biāo)準(zhǔn)。立法精準(zhǔn)化要求精確對(duì)準(zhǔn)當(dāng)前改革發(fā)展中需要立法解決的重大問(wèn)題，作為立法選項(xiàng)和具體制度設(shè)計(jì)的基本依據(jù)。立法精細(xì)化要求全面系統(tǒng)地研究論證解決問(wèn)題的路徑方案，科學(xué)細(xì)致地設(shè)計(jì)解決問(wèn)題的措施制度，使法規(guī)的制度和措施都嚴(yán)密、可行，有效解決問(wèn)題。立法精干化要求立法框架簡(jiǎn)約，不求“大而全”，需要什么就規(guī)定什么，需要幾條就規(guī)定幾條。

2018年9月3日，浙江省人大常委會(huì)立法專家咨詢委員會(huì)正式成立，由知名高校教授、律師等組成的14人專家團(tuán)隊(duì)，為我省立法工作新添了“最強(qiáng)大腦”。

近年來(lái)，省人大常委會(huì)圍繞深度有效，健全多層次、多渠道、多維度專家參與立法機(jī)制。注重發(fā)揮專家學(xué)者的優(yōu)勢(shì)，不斷創(chuàng)新專家參與立法體制機(jī)制。1995年，在全國(guó)率先建立與高等院校合作機(jī)制，聯(lián)合杭州大學(xué)成立浙江法制研究所。2005年，率先組建地方立法專家?guī)臁?013年開(kāi)始，與浙江工業(yè)大學(xué)法學(xué)院、浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院進(jìn)行合作，委托開(kāi)展設(shè)區(qū)市報(bào)批地方性法規(guī)的合法性審查。2014年，組建語(yǔ)言文字專家名錄，實(shí)行法規(guī)草案審校工作機(jī)制。2018年初，聯(lián)合浙江大學(xué)共同推動(dòng)設(shè)立全國(guó)首家實(shí)體化運(yùn)行的浙江立法研究院，打造立法研究的高地和高端智庫(kù)。2018年5月，組建省人大常委會(huì)立法專家信息庫(kù)、常委會(huì)立法專家咨詢委員會(huì)，建立立法項(xiàng)目專家制度。近年來(lái)，還實(shí)現(xiàn)了法規(guī)草案普遍實(shí)行專家論證，進(jìn)一步提升專家參與立法的實(shí)效性和針對(duì)性。

此外，省人大常委會(huì)高度重視和尊重代表主體地位，不斷擴(kuò)大代表對(duì)立法工作的參與，注重發(fā)揮代表在立法中的積極作用，認(rèn)真做好所有法規(guī)草案印發(fā)代表征求意見(jiàn)、邀請(qǐng)代表參加立法起草小組、列席常委會(huì)會(huì)議等工作，并不斷創(chuàng)新機(jī)制。2014年在全國(guó)率先建立省人大代表分專業(yè)有重點(diǎn)參與立法工作機(jī)制，代表可以根據(jù)自身關(guān)注點(diǎn)、職業(yè)專長(zhǎng)等因素，主動(dòng)選擇重點(diǎn)參與的立法項(xiàng)目，并全程深度參與相關(guān)立法活動(dòng)。該制度實(shí)行以來(lái)，已有130多位省人大代表重點(diǎn)參與了立法，充分調(diào)動(dòng)代表參與立法的主動(dòng)性和積極性，取得非常好的效果，得到全國(guó)人大充分肯定并予以推廣。

加強(qiáng)備案審查，穩(wěn)步推進(jìn)設(shè)區(qū)的市立法

“自2000年起，每年我們都會(huì)對(duì)群眾反映及相關(guān)單位報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，前者被稱為被動(dòng)審查，后者叫主動(dòng)審查。”據(jù)省人大常委會(huì)法工委備案審查處的工作人員介紹，浙江在2013年就做到主動(dòng)審查全覆蓋。

規(guī)范性文件備案審查是立法工作的重要組成部分和延伸，是維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的重要手段。近年來(lái)，省人大常委會(huì)高度重視備案審查工作，不斷完善備案審查機(jī)制，堅(jiān)持全面審查與有重點(diǎn)的主動(dòng)審查相結(jié)合，堅(jiān)決糾正不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，實(shí)現(xiàn)了“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”。出臺(tái)《浙江省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》等備案審查工作制度，進(jìn)一步明確了備案審查的法規(guī)依據(jù)、基本原則、方法步驟、工作流程。為推進(jìn)備案審查工作信息化，2014年開(kāi)發(fā)建設(shè)集備案、審查功能于一體的規(guī)范性文件備案審查系統(tǒng)，2016年率先在全國(guó)實(shí)現(xiàn)省、市、縣三級(jí)人大備案審查系統(tǒng)全覆蓋和聯(lián)網(wǎng)，得到全國(guó)人大常委會(huì)充分肯定并推廣。2018年1月，首次將備案審查工作報(bào)告印發(fā)省第十三屆人民代表大會(huì)第二次會(huì)議，接受代表監(jiān)督。

立法法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)后，省人大常委會(huì)積極謀劃、全力推進(jìn)，并于2015年7月和9月分別作出確認(rèn)決定，在全國(guó)較早實(shí)現(xiàn)所有設(shè)區(qū)的市開(kāi)始行使地方立法權(quán)。為提高設(shè)區(qū)市立法能力，省人大常委會(huì)通過(guò)組織上掛鍛煉、舉辦培訓(xùn)班、提前介入法規(guī)草案、出臺(tái)推進(jìn)提高依法立法水平的指導(dǎo)意見(jiàn)、法規(guī)審查指導(dǎo)工作流程以及合法性審查參考標(biāo)準(zhǔn)等，不斷加強(qiáng)對(duì)設(shè)區(qū)的市立法工作的指導(dǎo)。

立法工作的政治性、專業(yè)性、理論性、實(shí)踐性都很強(qiáng)，需要專業(yè)人才作保障。多年來(lái)，省人大不斷加強(qiáng)組織建設(shè)、優(yōu)化常委會(huì)組成人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)，重視能力建設(shè)，健全并充實(shí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備，不斷提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作水平，推進(jìn)立法隊(duì)伍的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，培養(yǎng)了一支政治素質(zhì)較高、法律素養(yǎng)較好、業(yè)務(wù)能力較強(qiáng)的立法工作隊(duì)伍，為加強(qiáng)立法工作、提高立法質(zhì)量提供了有力保障。