曾 焱

為了使世界貿(mào)易組織（下文簡(jiǎn)稱WTO）的《貿(mào)易便利化協(xié)定》（下文簡(jiǎn)稱TFA）落到實(shí)處，履行協(xié)定的國(guó)際義務(wù)，2017年12月28日，海關(guān)總署正式公布了《中華人民共和國(guó)海關(guān)預(yù)裁定管理暫行辦法》（海關(guān)總署第236號(hào)令）（下文簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）。2018年1月31日，海關(guān)總署又以《關(guān)于實(shí)施〈中華人民共和國(guó)海關(guān)預(yù)裁定管理暫行辦法〉有關(guān)事項(xiàng)的公告》（海關(guān)總署公告2018年第14號(hào)）（下文簡(jiǎn)稱《2018年14號(hào)公告》）進(jìn)一步細(xì)化海關(guān)預(yù)裁定的事實(shí)事項(xiàng)。次日，海關(guān)預(yù)裁定制度正式實(shí)施。預(yù)裁定制度是與國(guó)際海關(guān)接軌的，迎合WTO的TFA，整合和調(diào)整原先三預(yù)制度以及相關(guān)零散公告而出臺(tái)的一項(xiàng)制度，同時(shí)也是履行我國(guó)貿(mào)易便利與安全的措施，幫助我們國(guó)內(nèi)企業(yè)走出去，拓展企業(yè)活力。

一、《貿(mào)易便利化協(xié)定》中的預(yù)裁定制度及其意義

WTO自1995年正式成立以來的23年間，一直致力于促進(jìn)世界貿(mào)易便利化，為達(dá)成各項(xiàng)有利于世界貿(mào)易的多邊協(xié)定進(jìn)行了協(xié)調(diào)與談判。但是，近年來，WTO遇到了前所未有的挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在多邊貿(mào)易談判“多哈回合”久拖不決，本質(zhì)上在于某些國(guó)家已經(jīng)難以實(shí)現(xiàn)最大利益。TFA是WTO框架下“巴厘一攬子協(xié)議”之一，是自WTO成立20年以來達(dá)成的首個(gè)多邊貿(mào)易協(xié)定，適用于WTO所有成員。2015年9月4日我國(guó)正式完成《貿(mào)易便利化協(xié)定》的國(guó)內(nèi)批準(zhǔn)程序，并向世貿(mào)組織遞交了有關(guān)TFA接受議定書，這意味著我國(guó)成為第16個(gè)遞交議定書的成員①李軍、蔡春林：《“一帶一路”建設(shè)的國(guó)際貿(mào)易效應(yīng)評(píng)述與展望》，《改革與戰(zhàn)略》，2016年第7期。。不同于此前WTO達(dá)成的1A附件下13個(gè)多邊貨物貿(mào)易協(xié)定，《貿(mào)易便利化協(xié)定》通過對(duì)GATT第五條（過境自由）、第八條（進(jìn)出口規(guī)費(fèi)和手續(xù)）和第十條（貿(mào)易法規(guī)的公布和實(shí)施）的條款進(jìn)行細(xì)化，主要規(guī)制WTO各成員方海關(guān)監(jiān)管行為②周躍雪：《“一帶一路”倡議下我國(guó)海關(guān)貿(mào)易便利化措施和法制改革：國(guó)際法義務(wù)與參考》，《特區(qū)經(jīng)濟(jì)》，2017年第5期。。作為言而有信、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)呢?fù)責(zé)任的大國(guó)，我國(guó)必須切實(shí)履行《貿(mào)易便利化協(xié)定》下的各項(xiàng)義務(wù)。也正因如此，《貿(mào)易便利化協(xié)定》所設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)海關(guān)監(jiān)管制度提出前所未有的挑戰(zhàn)。

與預(yù)裁定相關(guān)的規(guī)定被置于《貿(mào)易便利化協(xié)定》的第三條，它是對(duì)GATT第八條關(guān)于進(jìn)出口規(guī)費(fèi)和手續(xù)的細(xì)化規(guī)定。其第三條第九款（a）項(xiàng)對(duì)預(yù)裁定進(jìn)行定義：預(yù)裁定是指一成員在申請(qǐng)所涵蓋的貨物進(jìn)口之前向申請(qǐng)人提供的書面決定，其中規(guī)定該成員在貨物進(jìn)出口時(shí)有關(guān)貨物的稅則歸類、原產(chǎn)地事項(xiàng)的待遇③羅嘉賓：《〈貿(mào)易便利化協(xié)定〉框架下建立中國(guó)海關(guān)預(yù)裁定制度的思考》，《海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究》，2017年第5期。?！顿Q(mào)易便利化協(xié)定》還鼓勵(lì)成員提供有關(guān)完稅價(jià)格確定的適當(dāng)方法或標(biāo)準(zhǔn)及其適用、海關(guān)關(guān)稅減免要求的適用性、包括關(guān)稅配額在內(nèi)的配額的適用情況以及成員認(rèn)為適合作出預(yù)裁定的任何其他事項(xiàng)的預(yù)裁定④施正文、劉奇超：《關(guān)稅立法架構(gòu)的國(guó)際比較與結(jié)構(gòu)分析》，《海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究》，2016年第4期。。

預(yù)裁定的作用在于為企業(yè)辦理進(jìn)出口通關(guān)業(yè)務(wù)提供指向，有效評(píng)估進(jìn)出口貿(mào)易成本，對(duì)相關(guān)的涉稅要素有明確預(yù)期和準(zhǔn)確把握；海關(guān)提前介入完稅價(jià)格和關(guān)稅征收，爭(zhēng)取時(shí)間上的主動(dòng)，便利執(zhí)法，提升稅收征管方式改革成效；有助于企業(yè)正確申報(bào)通關(guān)，充分發(fā)揮企業(yè)自報(bào)自繳制度優(yōu)勢(shì)，提高通關(guān)速度，降低貿(mào)易成本，提高貿(mào)易效率；將某些事項(xiàng)的裁定前置，在貨物實(shí)際通關(guān)時(shí)，海關(guān)只需進(jìn)行簡(jiǎn)單核對(duì)，不再進(jìn)行重復(fù)性審查⑤楊欣、王淑敏：《〈貿(mào)易便利化協(xié)定〉中的預(yù)裁定制度與我國(guó)相關(guān)立法的完善》，《國(guó)際商務(wù)研究》，2017年第5期。。預(yù)裁定制度符合貿(mào)易便利化的根本需求，與TFA的精神是相吻合的。

二、我國(guó)新舊預(yù)裁定制度的演變歷程

在《中華人民共和國(guó)海關(guān)預(yù)裁定管理暫行辦法》（海關(guān)總署第236號(hào)令）和《關(guān)于實(shí)施〈中華人民共和國(guó)海關(guān)預(yù)裁定管理暫行辦法〉有關(guān)事項(xiàng)的公告》（海關(guān)總署公告2018年第14號(hào)）頒布實(shí)施前，發(fā)揮“預(yù)裁定”功能的制度是《海關(guān)法》第四十三條提出、《海關(guān)行政裁定暫行管理辦法》細(xì)化的海關(guān)行政裁定制度，以及《海關(guān)進(jìn)出口貨物商品歸類管理規(guī)定》、《進(jìn)出口貨物原產(chǎn)地預(yù)確定暫行規(guī)定》、《中華人民共和國(guó)海關(guān)審定進(jìn)出口貨物完稅價(jià)格辦法》分別規(guī)制的商品預(yù)歸類、原產(chǎn)地預(yù)確定和價(jià)格預(yù)審核制度（下文簡(jiǎn)稱“三預(yù)”制度）。但無論是海關(guān)行政裁定制度還是“三預(yù)”制度的規(guī)定與《貿(mào)易便利化協(xié)定》所確立的最低標(biāo)準(zhǔn)仍有不相適應(yīng)的地方⑥李向陽：《跨境進(jìn)口電子商務(wù)海關(guān)監(jiān)管新政效能評(píng)估》，《上海經(jīng)濟(jì)研究》，2017年第7期。。

（一）新法實(shí)施前施行的制度

1．海關(guān)行政裁定制度

海關(guān)行政裁定是指海關(guān)總署或其授權(quán)直屬海關(guān)在貨物擬作進(jìn)口或出口的3個(gè)月前，根據(jù)在海關(guān)注冊(cè)登記的進(jìn)出口貨物經(jīng)營(yíng)單位的申請(qǐng)，依據(jù)有關(guān)海關(guān)法律、行政法規(guī)和規(guī)章，對(duì)進(jìn)出口商品的歸類、進(jìn)出口貨物原產(chǎn)地的確定、禁止進(jìn)出口措施和許可證件的適用以及海關(guān)總署決定適用《中華人民共和國(guó)海關(guān)行政裁定管理暫行辦法》的其他海關(guān)事務(wù)做出的具有普遍約束力的決定，其具有海關(guān)規(guī)章的同等效力①詳見：《中華人民共和國(guó)海關(guān)行政裁定管理暫行辦法》（中華人民共和國(guó)海關(guān)總署第92號(hào)令）。

海關(guān)行政裁定具備一定的優(yōu)勢(shì)。從適用事項(xiàng)上看，海關(guān)行政裁定適用事項(xiàng)的范圍涵蓋了TFA所規(guī)定的必須實(shí)施預(yù)裁定的事項(xiàng)，此外還包括禁止進(jìn)出口措施和許可證件的適用等事項(xiàng)，其范圍寬于TFA的強(qiáng)制規(guī)定。從效力范圍上看，海關(guān)行政裁定效力等同于海關(guān)規(guī)章，這意味著海關(guān)行政裁定在全國(guó)關(guān)境內(nèi)通行并且適用于進(jìn)出口的所有與行政裁定相同情形貨物。從效力期限上看，行政裁定自公布之日起生效，直到其所依據(jù)的法律、行政法規(guī)及規(guī)章中的相關(guān)規(guī)定發(fā)生變化，行政裁定方才自動(dòng)失效。無論從范圍還是期限的角度考量，海關(guān)行政裁定的效力滿足TFA的標(biāo)準(zhǔn)，并在現(xiàn)行法律制度框架內(nèi)做到了效力的最大化。

與此同時(shí)，其不足之處也十分明顯。由于海關(guān)行政裁定效力等同于海關(guān)規(guī)章，從性質(zhì)上看屬于抽象行政行為②上海海關(guān)學(xué)院貿(mào)易便利化科研創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)：《“〈貿(mào)易便利化協(xié)定〉（TFA）的實(shí)施：挑戰(zhàn)與對(duì)策”海關(guān)智庫論壇綜述》，《海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究》，2017年第3期。。因此，若申請(qǐng)人對(duì)海關(guān)行政裁定的結(jié)果有異議，不能針對(duì)海關(guān)行政裁定本身提出行政復(fù)議或行政訴訟，只能對(duì)依據(jù)該行政裁定做出的具體行政行為提出行政復(fù)議，并申請(qǐng)對(duì)行政裁定進(jìn)行附帶性審查。這不符合TFA第四條規(guī)定的上訴或?qū)彶槌绦颌酆螘灶＃骸吨袊?guó)海關(guān)行政裁定制度初探》，《海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究》，2002年第2期。。其次，根據(jù)表1可以看出，在2002年《行政裁定管理辦法》實(shí)施后的第13年方才出現(xiàn)第一例行政裁定。截止至2018年，海關(guān)總署僅制定頒布21例行政裁定，其中20例是商品歸類，1例為原產(chǎn)地確定。無論更新速度還是更新數(shù)量都無法滿足進(jìn)出口貿(mào)易的實(shí)際需要，不符合我國(guó)作為進(jìn)出口貿(mào)易大國(guó)的地位。

表1 海關(guān)總署行政預(yù)裁定

續(xù)表

2．三預(yù)制度

所謂“三預(yù)制度”指的是商品預(yù)歸類制度、商品原產(chǎn)地預(yù)確定制度以及商品價(jià)格預(yù)審核制度。根據(jù)《歸類管理規(guī)定》，商品預(yù)歸類制度指在海關(guān)注冊(cè)登記的進(jìn)出口貨物經(jīng)營(yíng)單位（以下簡(jiǎn)稱申請(qǐng)人），可以在貨物實(shí)際進(jìn)出口的45日前，向直屬海關(guān)申請(qǐng)就其擬進(jìn)出口的貨物預(yù)先進(jìn)行商品歸類。根據(jù)《中華人民共和國(guó)原產(chǎn)地條例》，商品原產(chǎn)地預(yù)確定制度是指進(jìn)口貨物進(jìn)口前，進(jìn)口貨物的收貨人或者與進(jìn)口貨物直接相關(guān)的其他當(dāng)事人，在有正當(dāng)理由的情況下，可以書面申請(qǐng)海關(guān)對(duì)將要進(jìn)口的貨物的原產(chǎn)地作出預(yù)確定決定，海關(guān)接受申報(bào)后，應(yīng)當(dāng)按照《原產(chǎn)地條例》的規(guī)定審核確定進(jìn)口貨物的原產(chǎn)地①厲力：《論原產(chǎn)地規(guī)則及其在區(qū)域貿(mào)易安排中的適用》，2008年華東政法大學(xué)博士論文。。根據(jù)《進(jìn)口貨物價(jià)格預(yù)審核管理暫行規(guī)定》，價(jià)格預(yù)審核（以下簡(jiǎn)稱“預(yù)審價(jià)”）是指經(jīng)企業(yè)申請(qǐng)，貨物進(jìn)口地海關(guān)在貨物實(shí)際申報(bào)進(jìn)口前對(duì)其完稅價(jià)格進(jìn)行審核，貨物實(shí)際申報(bào)進(jìn)口時(shí)，海關(guān)按照預(yù)審價(jià)確定的完稅價(jià)格計(jì)征稅款。234

表2 三預(yù)制度對(duì)比

雖然“三預(yù)制度”審查時(shí)間時(shí)間較海關(guān)行政裁定更短，其靈活性和便捷性在一定程度上緩解了海關(guān)行政裁定曲高和寡的缺陷，符合我國(guó)進(jìn)出口貿(mào)易發(fā)展日新月異現(xiàn)狀，且其從性質(zhì)上屬于針對(duì)申請(qǐng)人的具體行政行為，如果申請(qǐng)人對(duì)三預(yù)決定有異議，可以對(duì)其提出行政復(fù)議或者行政訴訟。

但它同樣具備不足。首先，三類制度具體規(guī)定混亂不一致，具體表現(xiàn)為在申請(qǐng)人、可申請(qǐng)的貨物范圍、申請(qǐng)的時(shí)間、審查時(shí)間方面無法做到統(tǒng)一，這是由三項(xiàng)申請(qǐng)事項(xiàng)的復(fù)雜性確定的。如價(jià)格預(yù)確定制度是三項(xiàng)制度中最復(fù)雜的，因此在要求申請(qǐng)人具備一定的資質(zhì)，貨物范圍一般為價(jià)格容易引發(fā)爭(zhēng)議的貨物，申請(qǐng)時(shí)間要求更接近實(shí)際進(jìn)出口時(shí)間、審查時(shí)間不確定以及效力時(shí)間最短，這是因?yàn)樯唐返膬r(jià)格往往受市場(chǎng)波動(dòng)影響大，而商品的歸類和原產(chǎn)地的確定往往是相對(duì)不變的。其次，在效力范圍層面，三項(xiàng)制度均只能在作出決定的直屬海關(guān)境內(nèi)有效，預(yù)歸類決定僅對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)出口的同類貨物有效，預(yù)審價(jià)更為嚴(yán)格，僅對(duì)申請(qǐng)企業(yè)申請(qǐng)的該批次貨物有效，這與全國(guó)一體化通關(guān)改革的發(fā)展趨勢(shì)不一致。最后，三預(yù)制度與海關(guān)行政裁定規(guī)則重復(fù)。預(yù)歸類制度僅處理屬于《中華人民共和國(guó)進(jìn)出口稅則》《進(jìn)出口稅則商品及品目注釋》《中華人民共和國(guó)進(jìn)出口稅則本國(guó)子目注釋》以及海關(guān)總署發(fā)布的關(guān)于商品歸類的行政裁定、商品歸類決定有明確規(guī)定的商品歸類事項(xiàng)，對(duì)于上述文件未明確的貨物，海關(guān)總署經(jīng)過審核后告知申請(qǐng)人申請(qǐng)海關(guān)行政裁定。預(yù)歸類申請(qǐng)人在經(jīng)過預(yù)歸類審查之后才知曉進(jìn)出口貨物屬于現(xiàn)行規(guī)定和未明確類別的貨物，須申請(qǐng)海關(guān)行政裁定，無疑造成申請(qǐng)的重復(fù)，降低海關(guān)工作效率，延長(zhǎng)通關(guān)時(shí)間，增加進(jìn)出口貿(mào)易成本。

綜上所述，無論是海關(guān)行政裁定制度還是三預(yù)制度都有其優(yōu)勢(shì)以及不足之處，都無法契合《貿(mào)易便利化協(xié)定》對(duì)海關(guān)預(yù)裁定的規(guī)定，《海關(guān)預(yù)裁定暫行管理辦法》規(guī)制的海關(guān)預(yù)裁定制度橫空出世，是對(duì)此前的海關(guān)行政裁定制度和三預(yù)制度的整合。

（二）新法實(shí)施后施行的制度

2018年2月1日，《暫行辦法》規(guī)定的海關(guān)預(yù)裁定制度正式實(shí)施。關(guān)于申請(qǐng)人，《暫行辦法》規(guī)定有資格申請(qǐng)預(yù)裁定的是與實(shí)際進(jìn)出口活動(dòng)有關(guān)，并且在海關(guān)登記注冊(cè)的對(duì)外貿(mào)易經(jīng)營(yíng)者。14號(hào)公告將其細(xì)化為，進(jìn)口貨物收貨人或出口貨物發(fā)貨人。受理主體為對(duì)外貿(mào)易經(jīng)營(yíng)者登記注冊(cè)地的直屬海關(guān)。受理申請(qǐng)的直屬海關(guān)，通常交由其內(nèi)部的關(guān)稅部門負(fù)責(zé)具體工作。在適用的貨物范圍方面，《暫行辦法》限制在進(jìn)出口貨物的商品歸類、原產(chǎn)地或原產(chǎn)資格、完稅價(jià)格相關(guān)要素和估價(jià)方法等事項(xiàng)，基本涵蓋海關(guān)行政裁定與“三預(yù)”制度處理得事項(xiàng)。對(duì)于申請(qǐng)時(shí)間，一般情況下申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)在貨物擬進(jìn)出口前3個(gè)月前提出預(yù)裁定的申請(qǐng)。但若申請(qǐng)人確有正當(dāng)理由，經(jīng)過其登記注冊(cè)地的直屬海關(guān)批準(zhǔn)，可以在貨物擬進(jìn)出口前3個(gè)月內(nèi)提出預(yù)裁定申請(qǐng)。14號(hào)公告對(duì)“正當(dāng)理由”的界定予以明確：其一是由于不可抗力或者政策的調(diào)整致使預(yù)裁定的申請(qǐng)時(shí)間與進(jìn)出口貨物實(shí)際進(jìn)出口時(shí)間之差小于3個(gè)月，其二是申請(qǐng)預(yù)裁定的企業(yè)在海關(guān)登記注冊(cè)時(shí)間小于3個(gè)月。預(yù)裁定審查的對(duì)象是海關(guān)規(guī)章、海關(guān)總署公告等文件未對(duì)其稅則歸類、原產(chǎn)地或原產(chǎn)地資格、完稅價(jià)格相關(guān)要素及估價(jià)方法作出明確規(guī)定的進(jìn)出口貨物。亦即，不是進(jìn)出口的所有貨物都必須經(jīng)過預(yù)裁定，而是對(duì)上述報(bào)關(guān)事項(xiàng)規(guī)定不明時(shí)才需要進(jìn)行預(yù)裁定。海關(guān)預(yù)裁定申請(qǐng)須通過“海關(guān)事務(wù)聯(lián)系系統(tǒng)（QP系統(tǒng)）”或“互聯(lián)網(wǎng)+海關(guān)”電子窗口完成，單據(jù)全部采用電子數(shù)據(jù)。這與單證電子化以及《貿(mào)易便利化協(xié)定》第一條“信息的公布與可獲取”所規(guī)定的通過互聯(lián)網(wǎng)提供信息的規(guī)定相呼應(yīng)。

關(guān)于預(yù)裁定效力，《暫行辦法》規(guī)定預(yù)裁定決定僅對(duì)申請(qǐng)人有效，從性質(zhì)上看，其效力大小等價(jià)于“三預(yù)”制度，但低于海關(guān)行政裁定。但又因其可在全國(guó)關(guān)區(qū)適用，在效力的地域范圍層面又與海關(guān)行政裁定相同，大于“三預(yù)”制度有效地域范圍。除非預(yù)裁定所依據(jù)的法律、行政法規(guī)、海關(guān)規(guī)章以及海關(guān)總署公告相關(guān)規(guī)定發(fā)生變化影響預(yù)裁定決定的效力，預(yù)裁定決定被給予統(tǒng)一的三年有效期。為防止重復(fù)申請(qǐng)得到不一致的決定結(jié)果，《暫行辦法》第十三條還規(guī)定，申請(qǐng)人對(duì)于海關(guān)已經(jīng)作出的預(yù)裁定決定所涉及的事項(xiàng)，在3年有效期內(nèi)不得再次提出預(yù)裁定的申請(qǐng)。此外，預(yù)裁定決定對(duì)其生效前已經(jīng)實(shí)際進(jìn)出口的貨物沒有溯及力這一條款與海關(guān)行政裁定和“三預(yù)”制度別無二致，不影響此前關(guān)稅的結(jié)算。

表3 海關(guān)行政裁定制度、“三預(yù)”制度與海關(guān)預(yù)裁定制度對(duì)比

三、當(dāng)下我國(guó)《暫行規(guī)定》面臨的主要問題及其改進(jìn)

在國(guó)內(nèi)層面，與此前既存的被束之高閣的海關(guān)行政裁定制度及規(guī)則紛繁復(fù)雜“三預(yù)”制度對(duì)比，《暫行辦法》所規(guī)定的預(yù)裁定制度進(jìn)行了整合，平衡了海關(guān)行政裁定和“三預(yù)”制度在效力和靈活性之間的矛盾。然而放眼國(guó)際層面，我國(guó)的海關(guān)預(yù)裁定制度依然還未達(dá)到世界前列。將其置于國(guó)際層面，與TFA標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)達(dá)國(guó)家海關(guān)預(yù)裁定制度的對(duì)比無法避免，從中亦能看到差距。

（一）我國(guó)預(yù)裁定制度與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比存在的不足

1．申請(qǐng)預(yù)裁定的海關(guān)事務(wù)過于狹窄

TFA硬性規(guī)定預(yù)裁定必須包括貨物的稅則歸類和貨物的原產(chǎn)地確定兩個(gè)事項(xiàng)。在滿足硬性規(guī)定的前提下，鼓勵(lì)根據(jù)特定事實(shí)用于確定完稅價(jià)格的適當(dāng)方法或標(biāo)準(zhǔn)及其適用，成員對(duì)申請(qǐng)海關(guān)關(guān)稅減免要求的適用性，成員關(guān)于配額要求的適用情況，包括關(guān)稅配額及成員認(rèn)為適合作出預(yù)裁定的任何其他事項(xiàng)①宋亞朋：《〈貿(mào)易便利化協(xié)定〉分析及中國(guó)進(jìn)路選擇》，《海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究》，2016年第6期。。我國(guó)預(yù)裁定無疑滿足了TFA的硬性規(guī)定，還囊括了進(jìn)出口貨物的完稅價(jià)格確定方法及其適用。但是TFA的鼓勵(lì)事項(xiàng)代表著預(yù)裁定制度的未來發(fā)展趨勢(shì)，我國(guó)的預(yù)裁定制度還可以向更好的方向發(fā)展。與其他國(guó)家相比，預(yù)裁定在美國(guó)應(yīng)用極為廣泛，幾乎涵蓋了美國(guó)海關(guān)及邊境保護(hù)局機(jī)構(gòu)內(nèi)所有的執(zhí)法事項(xiàng)，如商品歸類、估價(jià)、原產(chǎn)地認(rèn)定、入境程序、退稅、延期繳稅、關(guān)稅配額申請(qǐng)資格認(rèn)定、優(yōu)惠政策資格認(rèn)定、過境運(yùn)輸、引航及沿海運(yùn)輸法律等事項(xiàng)①海關(guān)總署國(guó)際合作司：《〈貿(mào)易便利化協(xié)定〉解讀》，中國(guó)海關(guān)出版社，2017年，第95～96頁。。日本則參照美國(guó)的預(yù)裁定制度，從商品歸類開始，進(jìn)而推廣到海關(guān)估價(jià)與原產(chǎn)地領(lǐng)域。歐盟則以認(rèn)定書的方式來實(shí)施，分為商品歸類認(rèn)定書和原產(chǎn)地認(rèn)定書兩類。澳大利亞海關(guān)的預(yù)裁定包括三類，分別是進(jìn)口貨物稅則歸類的約束性預(yù)裁定、決定是否可享受優(yōu)惠關(guān)稅待遇的原產(chǎn)地規(guī)則建議以及有關(guān)進(jìn)口貨物完稅價(jià)格估定有關(guān)事項(xiàng)的建議。

2．預(yù)裁定申請(qǐng)人的范圍有待放寬

TFA規(guī)定為“出口商、進(jìn)口商或任何具有合理理由的人員或其代表”，這個(gè)范圍已經(jīng)明顯大于目前很多國(guó)家立法規(guī)定的范圍。但TFA又規(guī)定“一成員可要求申請(qǐng)人在其關(guān)境內(nèi)擁有法人代表或進(jìn)行注冊(cè)”，賦予成員國(guó)一定的限制權(quán)力。同時(shí)又強(qiáng)調(diào)這些限制“盡可能避免對(duì)申請(qǐng)預(yù)裁定的人員類別構(gòu)成限制，并應(yīng)特別考慮中小企業(yè)具體需要。這些要求應(yīng)明確、透明且不構(gòu)成任意的或不合理的歧視。”這是因?yàn)楦摹秴f(xié)定》是WTO規(guī)則的組成部分，TFA必須照顧各成員方的需要，因此在制定規(guī)則的過程中，既要尊重歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的要求，也必須考慮其他國(guó)家尤其是發(fā)展中國(guó)家的實(shí)際執(zhí)行力。因此TFA條文處處可見博弈留下的痕跡。

美國(guó)海關(guān)規(guī)具備申請(qǐng)預(yù)裁定資格的是進(jìn)出口商，對(duì)于該事項(xiàng)具有“直接和顯著利益”之人，以及經(jīng)上述各方授權(quán)的代理（如報(bào)關(guān)經(jīng)紀(jì)人）。日本和澳大利亞對(duì)申請(qǐng)人的定義較為泛化，分別稱之為進(jìn)口商和貿(mào)易商。我國(guó)出于降低行政成本、避免企業(yè)濫用預(yù)裁定以及我國(guó)實(shí)際執(zhí)行力等方面的考慮，我國(guó)對(duì)預(yù)裁定申請(qǐng)主體進(jìn)行了一定程度的限制，但《暫行辦法》還是基本符合TFA的標(biāo)準(zhǔn)。且相較于海關(guān)行政裁定的申請(qǐng)人而言，預(yù)裁定的申請(qǐng)主體已經(jīng)從經(jīng)營(yíng)單位擴(kuò)大到實(shí)際收發(fā)貨人。這不失為一種進(jìn)步。

3．關(guān)于預(yù)裁定決定的效力

TFA僅要求成員方在以合理時(shí)間內(nèi)維持預(yù)裁定決定的合理性，除非預(yù)裁定決定所依據(jù)的法律、事實(shí)或情形法發(fā)生變化?！稌盒修k法》則設(shè)置了3年的有效期，符合TFA的標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)海關(guān)對(duì)有效期不作設(shè)定，除非裁定被修訂或撤銷，為進(jìn)口商的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供了充分的制度保障。日本海關(guān)與我國(guó)海關(guān)相同，設(shè)置3年有效期，澳大利亞海關(guān)預(yù)裁定有效期為5年。筆者認(rèn)為其根源在于各國(guó)法律制度和所屬法系存在差異。美國(guó)和澳大利亞屬于英美法系，擁有“判例法”和“遵循先例”的傳統(tǒng)，其對(duì)本身立法和司法制度適應(yīng)法律實(shí)踐變化的能力十分自信，因此設(shè)置較長(zhǎng)的有效期。而日本屬于大陸法系國(guó)家，我國(guó)雖屬于中國(guó)特色社會(huì)主義法系，但根源上還是與大陸法系更為接近，為在維護(hù)法律的穩(wěn)定性和適應(yīng)實(shí)際需要的靈活性之間取得平衡，在設(shè)置有效期時(shí)更為保守。

4．進(jìn)一步細(xì)化預(yù)裁定決定的公開事宜

根據(jù)《暫行辦法》第十七條，海關(guān)可以對(duì)外公開預(yù)裁定決定的內(nèi)容，但涉及商業(yè)秘密的除外。規(guī)定的字面意思，預(yù)裁定決定是否公開是海關(guān)的選擇權(quán)，海關(guān)可以公開也可以不公開，可以全文公開也可以部分公開，也沒有涉及公開渠道。

美國(guó)海關(guān)的做法是，除了申請(qǐng)人按照美國(guó)有關(guān)保密的法律要求對(duì)其專門業(yè)務(wù)信息不予公布外，大部分的海關(guān)預(yù)裁定都在美國(guó)海關(guān)網(wǎng)站上公布，通過美國(guó)海關(guān)裁定在線搜索系統(tǒng)獲取，不僅是美國(guó)貿(mào)易商，全球貿(mào)易商都可以獲取。日本海關(guān)通過其官網(wǎng)公開預(yù)裁定決定，但是隱去申請(qǐng)人的個(gè)人信息資料，對(duì)于一些含有機(jī)密信息的預(yù)裁定決定，設(shè)置一個(gè)靜默期（一般為180天），靜默期屆滿予以公布。但澳大利亞海關(guān)出于對(duì)申請(qǐng)人機(jī)密和商業(yè)敏感信息的保護(hù)，僅通過TAPIN系統(tǒng)公布預(yù)裁定決定，只有海關(guān)內(nèi)部人員方可接觸。

5．對(duì)于預(yù)裁定決定的救濟(jì)方式

TFA第三條關(guān)于預(yù)裁定的條款并未涉及救濟(jì)問題，而是在第四條中對(duì)所有TFA實(shí)質(zhì)條款的救濟(jì)方式予以統(tǒng)一交代。TFA第四條是關(guān)于“貿(mào)易商獲得申訴與審查權(quán)利”的規(guī)定。它規(guī)定了貿(mào)易商有權(quán)對(duì)海關(guān)所作行政決定進(jìn)行申訴與審查，成員方應(yīng)當(dāng)在合理時(shí)間內(nèi)作出上訴或?qū)彶闆Q定并告知理由，以便其進(jìn)一步尋求救濟(jì)。除此之外還強(qiáng)調(diào)非歧視原則在申訴與審查過程中的重要作用。誠(chéng)如上節(jié)所述，我國(guó)的海關(guān)行政預(yù)裁定屬于針對(duì)特定申請(qǐng)人的具體行政行為，在我國(guó)行政救濟(jì)法律體系中，可以選擇行政復(fù)議或行政訴訟兩種手段其一進(jìn)行救濟(jì)。

在美國(guó)，預(yù)裁定申請(qǐng)人不贊同預(yù)裁定決定結(jié)果，可向美國(guó)海關(guān)提出復(fù)議。若復(fù)議被否決，可向?qū)彶槊绹?guó)海關(guān)行政行為的專門性的司法審查機(jī)構(gòu)—國(guó)際貿(mào)易法院申請(qǐng)審查。在澳大利亞，如果申請(qǐng)人對(duì)預(yù)裁定結(jié)果不滿，可以請(qǐng)求澳大利亞海關(guān)復(fù)核，也可以向行政訴訟法庭提交申請(qǐng)審查該決定，但前提是先支付關(guān)稅。如果對(duì)行政訴訟法庭的決定不滿，還可以向聯(lián)邦法院申訴。日本進(jìn)口商僅能對(duì)以書面形式做出的預(yù)裁定決定向海關(guān)提出異議。

（二）進(jìn)一步完善我國(guó)預(yù)裁定制度的法律思考

1．順應(yīng)貿(mào)易便利化的發(fā)展趨勢(shì)，擴(kuò)大可裁定的海關(guān)事務(wù)范圍

美國(guó)的預(yù)裁定制度是我們可以學(xué)習(xí)的對(duì)象，下一步可將關(guān)稅配額甚至更多的海關(guān)事項(xiàng)納入該范圍。其次，我國(guó)先于歐盟將海關(guān)估價(jià)納入可裁定的海關(guān)事務(wù)范圍，說明這一決定具有一定的進(jìn)步性。但對(duì)于貿(mào)易事實(shí)變化對(duì)預(yù)裁定決定效力的影響，我們也應(yīng)當(dāng)警惕。最后，優(yōu)化估價(jià)方法，另一方面適度放松《暫行辦法》第13條的限制，允許對(duì)外貿(mào)易經(jīng)營(yíng)者在貿(mào)易事實(shí)發(fā)生重大變化的情況下于有效期內(nèi)再次申請(qǐng)預(yù)裁定。

2．除了涉及商業(yè)秘密的預(yù)裁定決定書之外，所有的預(yù)裁定決定書應(yīng)當(dāng)通過指定渠道全文公開

一方面發(fā)揮社會(huì)對(duì)海關(guān)事務(wù)的監(jiān)督，另一方面對(duì)外貿(mào)易經(jīng)營(yíng)者可以依據(jù)公開的預(yù)裁定決定書進(jìn)行提交預(yù)裁定前的手續(xù)準(zhǔn)備，也可以對(duì)預(yù)裁定結(jié)果進(jìn)行預(yù)測(cè)。也可以借鑒日本海關(guān)對(duì)于“靜默期”的規(guī)定，給予申請(qǐng)人機(jī)密和敏感信息一個(gè)緩沖期和冷卻期，待期限屆滿之后再行公布。

3．明確規(guī)定可拒絕作出預(yù)裁定的情形

TFA列舉了以下兩種：一是該申請(qǐng)包含在申請(qǐng)人提請(qǐng)任何政府部門、上訴法庭或法院審理的案件中；二是所提問題已由任何上訴法庭或法院作出裁決。但是我國(guó)沒有對(duì)此作出規(guī)定。明確了針對(duì)已由行政部門或司法機(jī)關(guān)受理的案件可以駁回預(yù)裁定的申請(qǐng)。這主要是因?yàn)?，針?duì)此類案件，若允許申請(qǐng)人同時(shí)提起預(yù)裁定申請(qǐng)，則屬于同一案件重復(fù)處理，會(huì)降低效率且增加工作量。直接由行政部門和司法機(jī)關(guān)受理案件，處理結(jié)果的效力等于或者大于預(yù)裁定，因此無需預(yù)裁定。

4．對(duì)舊制度進(jìn)行法條清理

關(guān)于《暫行辦法》與現(xiàn)有“三預(yù)”規(guī)定條文效力關(guān)系，《14號(hào)公告》規(guī)定，《中華人民共和國(guó)海關(guān)進(jìn)出口貨物商品歸類管理規(guī)定》第十五條至第二十條自2018年2月1日起停止實(shí)施。同日起，海關(guān)不再受理預(yù)歸類、原產(chǎn)地預(yù)確定和價(jià)格預(yù)審核的申請(qǐng)。海關(guān)總署并未使用“廢止”等措辭明文廢止“三預(yù)”制度，以往散見于各行政法規(guī)、海關(guān)規(guī)整以及海關(guān)規(guī)范性文件中關(guān)于“三預(yù)”的條文效力如何，《暫行辦法》并未涉及。從立法的協(xié)調(diào)性來說，這一做法委實(shí)不妥。雖然可以依據(jù)《立法法》同一機(jī)關(guān)制定的規(guī)定，新法優(yōu)于舊法，可以解決，但這也體現(xiàn)出我國(guó)法律的現(xiàn)狀，存在大量重復(fù)性條文，新舊更替問題很突出，法律檢索任務(wù)很重。

結(jié)束語

《貿(mào)易便利化協(xié)定》是“巴厘一攬子”協(xié)定中最務(wù)實(shí)、最具體的成果。而《關(guān)預(yù)裁定管理暫行辦法》則是對(duì)《貿(mào)易便利化協(xié)定》中的預(yù)裁定制度的國(guó)內(nèi)法轉(zhuǎn)化，是海關(guān)總署為具體落實(shí)WTO成員義務(wù)，提升海關(guān)行政水平與世界標(biāo)準(zhǔn)接軌而制定的。其較好地處理立法穩(wěn)定性和法律適用的靈活性之間的矛盾，在海關(guān)行政裁定和“三預(yù)”制度各自的優(yōu)缺點(diǎn)之間進(jìn)行平衡，極大地提升貿(mào)易便利化水平。雖然我國(guó)的海關(guān)預(yù)裁定制度基本滿足TFA的標(biāo)準(zhǔn)，但是TFA標(biāo)準(zhǔn)僅僅意味著“合格”，想要切實(shí)、顯著地提升海關(guān)行政水平，使其能與發(fā)達(dá)國(guó)家的海關(guān)監(jiān)管制度相平分秋色，符合我國(guó)貨物貿(mào)易大國(guó)的國(guó)際地位，我國(guó)海關(guān)還有進(jìn)一步努力的空間，如進(jìn)一步擴(kuò)大海關(guān)預(yù)裁定事務(wù)的范圍，為防止行政重復(fù)處理而明確可拒絕作出預(yù)裁定的情形，細(xì)化和提升預(yù)裁定決定書的公開方式和公開程度，妥善處理海關(guān)預(yù)裁定制度與“三預(yù)”制度條文新舊銜接的問題等。