王智波

一、引言

進入21世紀，中國城市化進程加速，城市化率從2000年的36.22%上升到2014年的54.77%，每年有一千多萬人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市；與此同時，城市基礎設施建設突飛猛進，城市面貌煥然一新，以至于國外游客常常會贊嘆中國城市宏大的建筑、先進的基礎設施和現(xiàn)代化風格。從價值量上看，Arcadis發(fā)布的《全球建筑資產(chǎn)財富指數(shù)2015年報（Global Built Asset Wealth Index 2015）》報告，截至2014年，中國建筑資產(chǎn)存量達到47.6萬億美元，超過了美國的36.8億美元，排名世界第一。這份報告還指出，中國自2000年以來的建筑資產(chǎn)累計投資達到33.0萬億美元，超過同期所有其他經(jīng)濟體的總和①The Arcadis，Global Built Asset WealthIndex2015，https://www.arcadis.com/media/5/E/6/%7B5E69E0DE-1B61-4608-A2E9-9FE45A405D95%7D9385_Global%20Built%20Asset%20Wealth%20Index%202015%20WEB%2032pp.pdf。從實物量看，《鋼鐵年鑒2014》報告：中國2013年鋼鐵產(chǎn)量是美國同期的9.46倍①根據(jù)世界鋼協(xié)（world steel association）出版的《鋼鐵年鑒2014》（Steel Statistical Yearbook 2014），2013年，中國粗鋼產(chǎn)量82199.02萬噸，美國鋼鐵的產(chǎn)銷量是8687.8萬噸。；蓋茨筆記（Gates Notes）記錄，“2011-2013年三年水泥消耗量比美國在整個二十世紀的消耗量還要多出46.6%”②Bill Gates，Have You Hugged a Concrete Pillar Today?Gatesnotes，The blog of Bill Gates，June 12, 2014，https://www.gatesnotes.com/Books/Making-the-Modern-World。。這樣看，宣稱中國擁有更好的城市基礎設施是有事實基礎的。

本文試圖解釋尚處于城市化進程中的中國為什么擁有更好的基礎設施。與本文主題相同的研究有張軍等③張軍、高遠、傅勇等：《中國為什么擁有了良好的基礎設施?》，《經(jīng)濟研究》，2007年第3期。，他們將中國擁有良好的基礎設施的原因解釋為“中國式分權”，認為以經(jīng)濟增長指標為標尺的官員晉升錦標賽激勵著中國的地方官員“為增長而競爭”。由于基礎設施是最容易度量的“標尺”，因此，地方官員們以極大的熱情投資基礎設施。不過，我們認為，盡管“中國式分權”對地方政府投資基礎設施產(chǎn)生了正確的激勵，但是如果沒有配套資金支持，那么，地方政府將無法完成投資。從國外情況看，聯(lián)邦體制中的地方官員，在選民的壓力下，同樣有動機改善基礎設施，問題是他們?nèi)狈ψ銐虻馁Y金，使之達到與中國相同的水準。因此，我們認為“中國式分權”不是解釋中國為什么擁有更好基礎設施的關鍵因素，至少不是唯一因素。本文提出，中國之所以擁有更好基礎設施是因為地方政府實施了“土地財政”。2000年以后，急劇膨脹的國有土地出讓收入和土地抵押融資為政府主導城市化注入強大的財力④歐美國家主要使用稅收、上級政府轉(zhuǎn)移支付和市政債券支付城市基礎設施投資支出，上級政府轉(zhuǎn)移支付實際是上級政府的稅收，地方政府發(fā)行的市政債券也需要用稅收償還。因此，稅收是美國等西方基礎設施融資的主要資金來源。，使得地方政府能夠快速整體推進開發(fā)區(qū)和新城區(qū)建設以及舊城再造。這是中國的城市基礎設施不僅還清歷史欠賬，還超前建設了市政道路、軌道交通、地下管廊、高速公路、機場、橋梁、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和行政中心的原因。

所謂“土地財政”是學術界對地方政府的國有土地使用權出讓收入和相關土地使用權抵押融資的稱呼。在中國財政管理體制中，土地財政收入是全額納入預算管理的地方政府性基金收入，扣除成本性支出之后，土地出讓收入的純收益只能用于城市建設支出。在本文中，土地財政是指地方政府征用農(nóng)地，通過低價出讓工業(yè)用地、改善基礎設施，引導產(chǎn)業(yè)聚集；通過高價出讓商住用地，補償征地、城市基礎設施建設和集聚要素的支出。本文將根據(jù)亨利·喬治定理（Henry George Theorem，HGT），證明在政府主導城市化中，農(nóng)地轉(zhuǎn)用增值等于城市基礎建設投資支出是實現(xiàn)人均收入最大化的一階必要條件，并由此推論，土地財政沒有剝奪農(nóng)民的土地財產(chǎn)收益，它以促進帕累托最優(yōu)的方式界定產(chǎn)權。如果基礎設施建設是經(jīng)濟發(fā)展中的一個至關重要的條件⑤Barro, R.J.,“Government spending in a simple model of endogenous growth”.Journal of Political Economy, 1990,Vol.98(5), pp.103-125.⑥Gramlich, E.M.,“Infrastructure investment: a review essay”, Journal of Economic Literature, 1994, Vol.32,pp.1176-1196.，那么，本文在理論上的一個可能的邊際貢獻是，在中國式分權理論框架下，將中國經(jīng)濟奇跡解釋為“把地方政府發(fā)展經(jīng)濟的融資方式搞對”。本文的余下內(nèi)容安排如下：第二部分是研究背景，介紹中國的經(jīng)濟體制、土地管理制度和土地財政歷史沿革；第三部分是理論基礎，評介相關文獻；第四部分是理論模型，證明在中國式分權體制中，土地財政是亨利·喬治定理在現(xiàn)實世界里的成功應用；第五部分回應了學術界對土地財政的批評；最后是本文的結(jié)論和政策建議。

二、研究背景

（一）中國的經(jīng)濟體制

中國經(jīng)濟體制的特征是政治集權下的經(jīng)濟分權，學術界稱之為“中國式分權”。它不同于聯(lián)邦制之處：政治權力和各級地方主官的人事任免權集中于上一級政府直至中央政府；不同于計劃經(jīng)濟之處：各級政府培育市場、依靠市場，而不是否定市場；同時，地方政府被賦予獨立發(fā)展經(jīng)濟的職責。在中央對地方官員的政績考核指標中，經(jīng)濟增長、稅收、基礎設施建設等相對硬性的指標占了相當大的權重。這被稱為“官員晉升錦標賽”，它塑造了中國地方官員特別具有“企業(yè)家精神”的特質(zhì)。Xu總結(jié)道，中國經(jīng)濟體制的成功之處在于，強勢的中央向地方各級官員提供了正確的激勵①Xu, Chenggang, “The Fundamental Institutions of China’s Reforms and Development.” Journal of Economic Literature, 2011, 49(4), pp.1076-1151.。Li和Zhou的經(jīng)驗分析結(jié)果證實中國地方政府確實存在為晉升而進行GDP競爭的行為②Li, Hongbin and Zhou, Li-An, “Political turnover and economic performance: the incentive role of personnel control in China,” Journal of Public Economics, Elsevier, 2005, vol.89(9-10), pp.1743-1762, September.。

（二）中國的土地管理制度

現(xiàn)行的土地管理制度的特點是地權分置：農(nóng)民集體擁有農(nóng)業(yè)用地的所有權，但沒有將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為城市建設用地的權利；城市土地只能由國家所有。法律從城市國有土地所有權中分離出國有土地使用權，通過國有土地使用權出讓和轉(zhuǎn)讓制度實現(xiàn)土地資源的市場化配置③根據(jù)1990年《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，土地使用權出讓是指國家以土地所有者的身份將在一定年限內(nèi)的土地使用權讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。土地使用權轉(zhuǎn)讓是指土地使用者將土地使用權再轉(zhuǎn)移，包括出售、交換和贈與等行為。。由于法律規(guī)定非農(nóng)建設只能使用國有土地，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設”④引自1998年《中華人民共和國土地管理法》第六十三條。，因此，新增城市建設用地只能由政府將集體土地依法征收為國有土地，再以招、拍、掛等形式向用地單位出讓國有土地使用權⑤1994年《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第八條規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓”。1998年《中華人民共和國土地管理法》第四十三條規(guī)定：“單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”、第六十三條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租于非農(nóng)建設”。，由后者進行開發(fā)或流轉(zhuǎn)。我們稱這一土地管理制度為“農(nóng)民集體土地的非農(nóng)開發(fā)權國有制度”。這一制度導致農(nóng)地轉(zhuǎn)用增值歸屬于地方政府，由此產(chǎn)生土地財政收入。

（三）土地財政的歷史沿革

土地財政是從1980年創(chuàng)建深圳經(jīng)濟特區(qū)開始的⑥有文獻認為“土地財政”是地方政府在分稅制改革后的“無奈之舉”。分稅制改革導致“財權上置中央，事權下移地方”，地方政府面臨“財權與事權不匹配”的局面，不得不推行土地財政—通過“掠奪之手”剝奪農(nóng)民和市民—彌補財政收支缺口。我們認為，以1994年開始的分稅制改革作為土地財政形成的原因，無法解釋1980年就存在的土地財政；也無法解釋1994-1999年地方政府的土地財政依賴率的大幅下降的事實。對此的實證研究參見王智波、徐佳：《分稅制是如何影響房價的？》，《世界經(jīng)濟文匯》，2018年第1期。。創(chuàng)建之初，深圳是一個貧窮落后人口不足3萬的邊陲小鎮(zhèn)，缺少資金，拓荒者想到了“以地生財”的辦法—與港商合作開發(fā)，將所獲得的土地使用費和開發(fā)利潤投入城市建設。這使得“昔日雜草叢生的羅湖小區(qū)，很快變成了高樓林立的商業(yè)、金融中心”①卜凡中：《我們房地產(chǎn)這些年》，浙江大學出版，2010年。。時任廣東省經(jīng)濟特區(qū)管理委員會主任兼深圳市委第一書記、市長的吳南生同志這樣評價羅湖小區(qū)建設：“不花國家的投資，建設一個現(xiàn)代化城市，深圳經(jīng)濟特區(qū)的這一實踐，是深圳對全國的又一個貢獻。建成羅湖小區(qū)，是深圳特區(qū)的決定性戰(zhàn)役，沒有這一仗就沒有今天的深圳”②吳南生：“我去辦，要殺頭就殺我，第Ⅱ部分：羅湖風波”，改革開放30年口述史（1978-2008），廣州數(shù)字圖書館http://www.gzlib.gov.cn/ztOralHistory/16348.jhtml。。

在理論上，如何在堅持社會主義公有制，同時，實現(xiàn)土地的商品化經(jīng)營和市場化配置是當時理論界和實務界面對的一個難題。攻克這一難題的歷史性突破是1987年深圳和上海試點在城市土地國有制不變的情況下，依據(jù)所有權和使用權相分離原則，有償出讓國有土地使用權③按深圳志史辦王碩的報告，十三大以后，深圳市委和市政府參照香港等地的做法和經(jīng)驗，向中央提交了《關于選若干點試行土地使用權有價轉(zhuǎn)讓的建議》。1987年7月，國務院主要領導批復，同意深圳、上海、天津、廣州等城市納入第一批試點城市。來源：王碩：《1987-1994年深圳特區(qū)的發(fā)展歷程》，《中國沿海城市的對外開放》，中國共產(chǎn)黨黨史網(wǎng)http://www.zgdsw.org.cn/BIG5/218994/219014/index.html。緊接著，1988年，全國人大對《憲法》和《土地管理法》相關條款進行了修訂④1988年4月，全國人大通過憲法修正案，刪除了《憲法》第十條第四款中“禁止土地出租”的規(guī)定，在堅持“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”的同時，增加了“土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。同年12月，全國人大常委會根據(jù)憲法修正案通過了關于修改《土地管理法》的決定，在《土地管理法》中刪除了“買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的，沒收非法所得”的內(nèi)容，增加規(guī)定“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉(zhuǎn)讓”，并授權國務院制定具體辦法。。1990年國務院發(fā)布《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》。這標志著“土地財政”制度在全國范圍內(nèi)建立起來。

然而，《集體土地使用權轉(zhuǎn)讓暫行條例》沒有隨之出臺⑤1988年《土地管理法》修訂案授權國務院制定“集體土地使用權轉(zhuǎn)讓暫行條例”。，1994年《城市房地產(chǎn)管理法》和1998年《土地管理法》還一改初衷，禁止集體土地使用權出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租于非農(nóng)建設。發(fā)生這一變故與20世紀80年代后期到90年代初，集體土地使用權轉(zhuǎn)讓實踐有關。在這一時期，“房地產(chǎn)開發(fā)商、用地單位和農(nóng)民集體組織自行談判征地、購地”，導致政府基礎設施投資所產(chǎn)生的土地增值為房地產(chǎn)開發(fā)商獲得，政府的城市建設資金入不敷出，難以為繼。以珠海為例，“1980-1986年，珠海市政府投入市區(qū)市政建設、基礎設施和土地開發(fā)的資金共30多億元（含外債）。但是政府通過房地產(chǎn)公司交稅和上繳利潤僅回收2556.6萬元?！雹拗楹Ｊ袊辆郑骸秾嵤┩恋毓芾怼拔鍌€統(tǒng)一”的體制提高土地資源開發(fā)利用的效益》，《中國人口資源與環(huán)境》第2卷第1期，1992年，第68～70頁。為解決城市建設資金不足問題，珠海市政府1991年6月建立了政府完全壟斷土地一級市場的“五統(tǒng)一”體制，即土地由政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓和統(tǒng)一管理。1991年、1992年和1994年，中央三次在全國范圍推廣珠海經(jīng)驗⑦茹晴：《梁廣大珠海為官16年》，中國經(jīng)濟出版社，2001。。與之相關，1994年出臺的《城市房地產(chǎn)管理法》明確規(guī)定政府是城市土地一級市場唯一合法賣方，從而，在法律層面上確立了“集體土地的非農(nóng)開發(fā)權國有”制度。這標志著與土地財政配套的法律制度已經(jīng)完備。

（四）學術界對土地財政的評價

學術界普遍對“土地財政”持否定的態(tài)度。數(shù)千篇文章指出“土地財政”的弊端有：（1）剝奪農(nóng)民的土地增值收益①蔣省三、劉守英、李青：《中國土地政策改革：政策演進與地方實施》，上海三聯(lián)書店，2010年。；（2）抬高房價，損害了購房者福利②LI Yong-le and WU Qun, "Land Market Development and the Farmland Conversion for Non-agricultural Use:Assessment and Calculation Based on Inter-provincial Panel Data"，China Land Science, 2009, 23(11), pp.45-49.；（3）導致區(qū)域“競次”（race to the bottom），對經(jīng)濟、民生、社會乃至環(huán)保方面產(chǎn)生負面影響③陶然、陸曦、蘇福兵、汪暉：《地區(qū)競爭格局演變下的中國轉(zhuǎn)軌：財政激勵和發(fā)展模式反思》，《經(jīng)濟研究》，2009年第7期。；（4）不具備可持續(xù)性④王文劍、覃成林：《地方政府行為與財政分權增長效應的地區(qū)性差異》，《管理世界》，2008年第1期。；（5）通過土地抵押融資累積了地方政府的債務風險⑤陳明：《土地財政的多重風險及其政治闡釋》，《經(jīng)濟體制改革》，2010年第5期。。

地方官員和學術界對土地財政的評價截然相反。廈門市規(guī)劃局局長趙燕菁撰文稱，“基于土地一級市場壟斷的土地財政是中國特有的城市化道路的核心，中國經(jīng)濟的高速發(fā)展很大程度上就是建立在土地財政的基礎上。沒有土地財政，就沒有近年來的基礎設施建設，也就沒有地方政府大規(guī)模補貼地方工業(yè)。幾乎所有大型工業(yè)項目，背后都有地方政府的大規(guī)模補貼，而補貼絕大部分來自于土地財政”⑥趙燕菁：《放棄土地財政是自毀長城》，《第一財經(jīng)日報》，2010年9月2日，第A06版。。他對學術界的批評回應道：“不要輕言放棄一個在實踐中已經(jīng)被證明是成功的經(jīng)濟制度?，F(xiàn)在一邊倒地否定土地財政，是十分危險的?！雹呲w燕菁：《放棄土地財政是自毀長城》，《第一財經(jīng)日報》，2010年9月2日，第A06版。

理論界與實務界分歧遠未彌合，因而，有人據(jù)此將土地財政稱為“臭豆腐”—聞起來很臭，吃起來很香。我們認為，趙燕菁對土地財政功能的解釋接近事實，但是沒有揭示土地財政的本質(zhì)，因此，無法化解學術界對土地財政弊端的批評。本文試圖根據(jù)亨利·喬治定理（HGT）規(guī)范的證明土地財政是使用者付費，它將導致帕累托有效，從而為土地財政建立一個堅實的理論基礎。

三、理論基礎與命題提出

城市基礎設施是典型的地方公共物品（local public good），在一定范圍內(nèi)具有非排他性和非競爭性。學術界對如何有效率的為地方公共產(chǎn)品融資積累了豐碩的成果。

微觀經(jīng)濟學認為，在給定個人偏好條件下，個人的邊際效用與市場價格相等時，交換達到一般均衡。私人產(chǎn)品按照統(tǒng)一的價格出售，消費者通過數(shù)量調(diào)整來使價格與邊際效用相等；公共產(chǎn)品的不可分性導致所有的消費者必須消費相同數(shù)量，由于人們偏好的不同，在相同數(shù)量上邊際效用不同，因而，公共產(chǎn)品不存在帕累托最優(yōu)的市場解。Musgrave指出，非競爭性和非排他性導致的搭便車行為導致政府無法按偏好征收不同的稅收，從而，征稅為公共產(chǎn)品融資是無效率的⑧Musgrave, Richard A., "The Voluntary Exchange", Theory of Public Economy, Quarterly Journal of Economics 1993, 53, pp.213-237.。Samuelson從理論上證明在公共產(chǎn)品的支出水平上不存在“市場解”，他說，“分散的價格體系不能確定集體消費的最優(yōu)水平”，因而，“有必要嘗試其他類型的投票機制或信號傳遞方式”⑨Samuelson, Paul, "The Pure Theory of Public Expenditure", Review of Economics and Statistics 36, 1954, pp.387-89.。Samuelson關于使用投票機制解決公共產(chǎn)品供給的帕累托有效性的想法遭到阿羅不可能定理的質(zhì)疑。Stiglitz總結(jié)公共產(chǎn)品供給存在的三個基本問題：一是顯示問題，居民對公共產(chǎn)品的支付往往有謊報偏好的動機；二是社會選擇問題，即阿羅不可能定理；三是公共產(chǎn)品的管理，居民為選擇合適的公共管理者而獲取信息的積極性和公共管理者提供公共產(chǎn)品的積極性，要么沒有，要么不完全。因而，與私人部門相比，公共部門沒有實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置①Stiglitz, J.E., "The Theory of Local Public Goods Twenty-five Years AfterTiebout: A Perspective." Local Provision of Public Services: The Tiebout Model after Twenty-five Years, Academic Press, 1983.pp.17-53.。在宏觀經(jīng)濟學領域，Barro②Barro, R.J.,“Government spending in a simple model of endogenous growth”.Journal of Political Economy, 1990,Vol.98(5), pp.103-125.指出通過稅收籌資來建設公共基礎設施是無效率的，當資本被征稅時，經(jīng)濟增長會下降。

一個頗具影響的解決方案由Tiebout提出。他認為如果居民能夠在社區(qū)之間遷移，那么，對于地方公共產(chǎn)品而言，存在市場解。居民通過“用腳投票”顯示出偏好，社區(qū)競爭類似于廠商競爭，將導致資源的有效配置③Tiebout, C.M., "A pure theory of local expenditures", The Journal of Political Economy, Vol.64, Issue 5 (OCL,1956), 416-424.。Stiglitz指出Tiebout模型缺乏現(xiàn)實性。如果居民的偏好是異質(zhì)的，Tiebout模型要求社區(qū)的數(shù)量與居民類型數(shù)量一樣多，以至于公共產(chǎn)品實質(zhì)上變成了私人產(chǎn)品，才會導致帕累托最優(yōu)④Stiglitz, J.E."The Theory of Local Public Goods Twenty-five Years AfterTiebout: A Perspective." Local Provision of Public Services: The Tiebout Model after Twenty-five Years, Academic Press, 1983.pp.17-53.。Banzhafand Walsh提供的經(jīng)驗證據(jù)表明由環(huán)境質(zhì)量導致“用腳投票”機制是存在的，但是卻沒有證據(jù)表明居民的遷移是因為公共產(chǎn)品的差異⑤Banzhaf, H.Spencer and Randall P.Walsh,“Do People Vote with Their Feet? An Empirical Test of Tiebout”.American Economic Review, 2008, Vol.98(3), pp.843-63.。Tiebout模型的根本缺陷在于忽略考慮空間因素。在“用腳投票”的空間模型中，如果社區(qū)在公共產(chǎn)品、政府效率、工作機會或者稅收等方面存在任何差異都將因人口集聚而資本化在土地價值中；那么，除非對集聚所產(chǎn)生的級差地價征收充公性質(zhì)的稅收，并以此支付政府所提供的公共服務，否則，Tiebout模型仍然是無效率的。當然，沿著這一邏輯，Tiebout模型就轉(zhuǎn)化為亨利·喬治定理（HGT）。

HGT被稱為地方公共產(chǎn)品融資的“黃金規(guī)則”，由Stiglitz⑥Stiglitz, J.E., "The theory of local public goods".In: Feldstein, M.S.and R.P.Inman (eds.) The Economics of Public Services.MacMillan, London, 1977.pp.274–333.、Arnott和Stiglitz⑦Arnott, Richard J and Stiglitz, Joseph E,“Aggregate Land Rents, Expenditure on Public Goods, and Optimal City Size”, The Quarterly Journal of Economics, 1979, Vol.93(4), pp.471-500.首先提出并命名⑧我們有必要指出HGT與19世紀的經(jīng)濟學家亨利·喬治（Henry George）提出的單一稅（single tax）理論的區(qū)別。亨利·喬治本人主張“Value capture”—社會發(fā)展和公眾活動所帶來的土地增值，應由政府獲得供全社會使用，他認為對地租征收一個充公性質(zhì)的稅收，足以廢除其他所有的稅收，此即單一稅制理論。其依據(jù)是：（1）由地主獲得土地增值是不公平的，單一稅可以有效地改善公平；（2）對城市級差地價征收充公性稅收是無扭曲的，不會阻礙資源配置。亨利·喬治沒有預見到HGT。在HGT里，對級差地租征收充公性稅收用于支付地方公共產(chǎn)品供給是帕累托最優(yōu)的必要條件。因此，是為了達到帕累托最優(yōu)，對土地“漲價歸公”，而不是因為公平或“漲價歸公”不影響資源配置才對土地轉(zhuǎn)用增值征收充公性稅收。。他們認為，如果經(jīng)濟活動在空間上的集中是由地方公共物品引起的，并且城市人口規(guī)模是最優(yōu)的，那么，總級差地租等于公共支出。這時，對總級差地租征收充公性稅收為公共產(chǎn)品融資，就可以實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。在他們的模型中，最優(yōu)的城市規(guī)?？梢杂煽偟刈獾扔诠参锲返闹С鰜砜坍?。本文將Stiglitz①Stiglitz, J.E.,“The theory of local public goods”.In: Feldstein, M.S.and R.P.Inman (eds.) The Economics of Public Services.MacMillan, London, 1977.pp.274–333.和Arnott和Stiglitz②Arnott, Richard J and Stiglitz, Joseph E,“Aggregate Land Rents, Expenditure on Public Goods, and Optimal City Size”, The Quarterly Journal of Economics, 1979, Vol.93(4), pp.471-500.證明的HGT稱為HGT第一定理，它關注的是公共產(chǎn)品的消費領域。HGT第二定理由Mirrlees③Mirrlees J.A.,“The Optimum Town”, The Swedish Journal of Economics, 1972.Vol.74, No.1, pp.114-135.、Starrett④Starrett, D.,“Principles of optimal location in a large homogeneous area”, Journal of Economic Theory 9, 1974,418-48.和Flatters et al.⑤Fujita, M.and J.F.Thisse, Economics of agglomeration: cities, industrial location and regional growth.Cambridge,MA: Cambridge university press, 2002.提出⑥這三篇文章并沒有使用HGT定理命名自己的發(fā)現(xiàn)。，他們關注生產(chǎn)領域的規(guī)模報酬遞增，認為集聚與規(guī)模報酬遞增有關，核心內(nèi)容是在均衡—最優(yōu)城市系統(tǒng)中，每一個城市的產(chǎn)品和勞動力按它們的競爭水平定價時，總級差地租正好補償生產(chǎn)活動中所產(chǎn)生的損失。近期，F(xiàn)u發(fā)展了一個動態(tài)HGT⑦Fu, S.,“Essays on urban agglomeration economies”.Ph.D.thesis, Boston College, 2005.。Kawano研究了城市轉(zhuǎn)型中的動態(tài)HGT⑧Kawano, M.,“Henry George Theorem in a Dynamic Framework Without Accumulation of Public Goods”.KwanseiGakuin University School of Economics Discussion Paper 92, 2012.。Behrens和Murata在壟斷競爭環(huán)境中討論了HGT的有效性⑨Behrens, K.and Y.Murata,“City size and the Henry George Theorem under monopolistic competition”, Journal of Urban Economics, 2009, Vol.65, pp.228–235.。Behrens、Kanemoto和Murata證明了HGT在次優(yōu)環(huán)境中的有效性⑩Behrens, K.; Kanemoto, Y and Murata, Y.,“The Henry George Theorem in a second-best world”, Journal of Urban Economics, 2015, Vol.85, pp.34-51.。

在本文中，我們試圖證明中國的土地財政是HGT的應用實例。我們借鑒Mirrlees?Mirrlees J.A.,“The Optimum Town”, The Swedish Journal of Economics, 1972, Vol.74, No.1, pp.114-135.Arnott和Stiglitz?Arnott, Richard J and Stiglitz, Joseph E,“Aggregate Land Rents, Expenditure on Public Goods, and Optimal City Size”, The Quarterly Journal of Economics, 1979, Vol.93(4), pp.471-500.的建模思路，證明在中國特定情形，即居民由于進入城市時間不同而具有不同效用水平；地方政府主導城市化的目標是追求人均收入最大化而不是福利最大化的情形中，農(nóng)地轉(zhuǎn)用增值（即土地財政收入）等于政府對基礎設施的投資仍是空間一般均衡的必要條件。

四、模型

（一）居民的行為

假設城市呈環(huán)狀，工作區(qū)集中在圓心，生活區(qū)環(huán)繞工作區(qū)，城市外圍是農(nóng)地。城市由同質(zhì)居民個體組成。個體的工資為m。假設個體使用公共交通作為通勤工具，f是個體花費在通勤上的非貨幣性的體力、時間和擁擠產(chǎn)生的各種不舒適。令t為距市中心的距離，對任意給定的t，個體的效用u是消費z、土地居住面積s的增函數(shù)，是通勤f的減函數(shù)。對于給定的z、s和f，u是t的減函數(shù)。R(t)表示居民在效用水平為ū的條件下，愿意對城市中t處所支付的最大單位土地租金，空間經(jīng)濟學稱之為競租函數(shù)。當城市居民的效用水平大于保留效用即u≥ū時，個體持續(xù)進入城市。在上述假設下，如果同質(zhì)個體是在不同時點進入城市，那么，先進入城市的個體會選擇離工作區(qū)更近的地點居住，而后進入城市工作的個體不得不在更遠的地點住居，他們因此會承受更多的通勤成本。同質(zhì)的個體由于進城先后不同而效用水平不同，這一情形符合中國城市的現(xiàn)實。

我們以c·f表示通勤成本的貨幣價值，c是折算系數(shù)。代表性個體的最優(yōu)問題可表示如下：

構造Lagrange函數(shù)，由Karush-Kuhn-Tucker條件可解出

式中，下標表示偏導數(shù)，λ是Lagrange乘子，表示收入的邊際效用。

（二）遷移均衡與城市均衡

假設經(jīng)濟體的生產(chǎn)只使用勞動，設城市人口為N，城市生產(chǎn)函數(shù)為Y(N)。按Starrett（1974）、Fujita和Thisse（2002）的證明，在空間均衡中，工資等于邊際產(chǎn)量，即dY/dN＝Y(jié)'(N)＝m(N)。假設城市存在集聚效應mN＞0，農(nóng)村不存在集聚效應，令個體在農(nóng)村的收入為y。

當個體由農(nóng)村進入城市，他的收入增量為Y'(N)-y。假設農(nóng)村土地租金和通勤成本為零，則R(t)就是城市居住用地和農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地的級差地租，在現(xiàn)實世界中，它是農(nóng)地轉(zhuǎn)用收益。在人口可遷移的條件下，若個體從農(nóng)村遷移到城市，效用增加，那么，更多居民將進入城市。在遷移均衡時，遷徙者從收入增加得到的好處必然被居住成本和通勤成本上升所抵消，即

個體遷移處于均衡意味著城市體系也處于均衡。這時，沒有人能從農(nóng)村遷移到城市或從一個城市遷移到另一個城市獲得更高的效用；同時，城市也不能從規(guī)模報酬遞增中獲得福利的改善。

（三）官員“經(jīng)營城市”

一般而言，個體感受到的通勤成本f(t)與城市基礎設施P負相關。在晉升競賽中，地方官員們以人均收入最大作為目標，通過增加基礎設施（如修建立交橋、快速路和軌道交通等），減少通勤成本，引導人口流向城市，直到集聚效應使得城市人均產(chǎn)出實現(xiàn)最大化。

（四）城市人口規(guī)模與城市生產(chǎn)

由于存在規(guī)模經(jīng)濟效應，城市生產(chǎn)函數(shù)有如下特征

設D(t)表示相對人口密度梯度，單位化D(t)使得，即D(t)=1/Ns(t) 。

假設所有城市居民消費的z和城市基礎設施P全部由城市生產(chǎn)提供，即

（五）人均產(chǎn)出最大化的一階必要條件

由生產(chǎn)函數(shù)一階必要條件可知，Y'(N)=Y(N)/N時，人均產(chǎn)出實現(xiàn)最大值。將式（8）代入Y'(N)=Y(N)/N，得

化簡，得

其中dz(t)/dN表示，在t處，N的一個無窮小的增加所帶來的z的增量。如前所述，人均收入最大時，通勤成本產(chǎn)生的負效用被城市基礎設施改善所消解；同時，當城市規(guī)模處于均衡時，個體效用不受城市人口變化的影響，這意味著

將式（11）和式（4）代入式（10），消去1/N，得

式（12）表明，人均產(chǎn)出最大化的必要條件等價于基礎設施投資支出等于總級差地租。這等于說，在城市體系均衡時，將總級差地租充公，并由政府將之用于基礎設施建設，是人均GDP最大化的必要條件。

至此，我們證明了亨利·喬治定理的中國現(xiàn)實版—在晉升競賽激勵下，地方政府通過增加基礎設施投資引導城市人口集聚，當人均收入達到最大化目標時，農(nóng)地轉(zhuǎn)用增值等于基礎設施支出，因此，土地財政是城市體系均衡中人均收入實現(xiàn)最大化的一階必要條件。

五、對批評的回應

（一）土地財政剝奪了農(nóng)民土地財產(chǎn)權嗎？

農(nóng)地轉(zhuǎn)用增值歸屬于地方政府（土地財政）沒有剝奪了農(nóng)民土地財產(chǎn)權。農(nóng)民集體土地之所以可以轉(zhuǎn)為城市商住用地，是因為人口流入城市；人口之所以流入城市是因為政府集聚了要素。按HGT，當城市體系均衡時，農(nóng)地轉(zhuǎn)用增值用于支付城市基礎設施投資之后沒有剩余。因此，即使農(nóng)民有能力自主城市化—自主投資基礎設施，集聚產(chǎn)業(yè)和人口，農(nóng)民所獲得的土地轉(zhuǎn)用收益并不比政府給予的征地補償高。

應該強調(diào)的是，歸屬于政府的土地使用權出讓收入只能限于農(nóng)地轉(zhuǎn)用增值部分，而農(nóng)地本身的價值必須歸屬于農(nóng)民。也就是說，土地財政必須建立在對失地農(nóng)民公平補償和妥善安置的基礎之上。所謂公平補償是指按土地的農(nóng)業(yè)機會成本足額補償給農(nóng)民并保證農(nóng)民的福利不因征地而受損失。如果補償水平低于土地農(nóng)業(yè)機會成本或者農(nóng)民因失地而喪失經(jīng)濟來源，那么，土地財政就侵犯農(nóng)民的土地財產(chǎn)權。另外，如果農(nóng)民不愿意接受政府征地條件，那么，政府應該保障農(nóng)民的土地耕作權。在農(nóng)民沒有違背契約—變更土地的農(nóng)業(yè)用途的條件下，政府也應該遵守契約，不應強行征地。畢竟，尊重公民個人的合法權益是法治社會應該遵守的規(guī)則。

（二）土地財政損害了購房者的利益嗎？

對這個問題，我們從兩個方面看：（1）從形成機制上看，土地財政不是稅收，沒有強制性，它是以人口流入城市和居民購買住房為前提。如果土地財政損害了居民或購房者的福利，那么，人口不流入城市或者居民不購買住房，就沒有土地財政。（2）從資金來源和使用去向上看，土地財政的支付者是住房購買者，土地財政的凈收入也只能被用于城市建設支出，使購房者受益。因而，土地財政是使用者付費，它不會損害購房者的利益。

（三）土地財政會導致地方政府債務危機嗎？

在土地財政實施過程中，地方政府的融資平臺會以土地使用權為抵押，從銀行取得借款①為規(guī)避“地方政府不得借款”的法律規(guī)定，政府往往通過組建融資平臺公司，以土地為擔保標的物或者明確以土地出讓收入作為還款來源向銀行取得貸款。。如果地方政府或銀行，兩方中的任何一方是硬預算約束，那么，按HGT，土地財政收入能夠恰好抵償城市建設融資產(chǎn)生的土地抵押貸款，土地財政不會導致地方債務危機。然而，目前無論是地方政府還是商業(yè)銀行都有軟約束的問題。在晉升競賽中，地方政府的投資沖動無法遏制。在這樣的情況下，不論是否實施土地財政，中國都存在過度投資導致債務擔負過重的風險②當前，中央政府應對地方政府隱性債務風險的對策是使用行政手段禁止地方政府通過融資平臺向銀行舉借土地抵押貸款。資料來源：財政部2016年2月下發(fā)《關于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》。。

（四）土地財政會導致“競次”嗎？

有學者指出在“中國式分權”的體制中，官員陷于“為增長而競爭”的囚徒困境。其納什均衡策略是不顧及一切與增長無關的問題。因而，地方政府會減少對地區(qū)經(jīng)濟增長無直接貢獻“非經(jīng)濟性公共物品”的供給③傅勇：《財政分權、政府治理與非經(jīng)濟性公共物品供給》，《經(jīng)濟研究》，2010年第8期。；放松環(huán)境規(guī)制標準和勞動保護標準④Tung Samuel，and Stella Cho，Determinants of Regional Investment Decisions in China: An Econometric Model of Tax Incentive Policy, Review of Quantitative Finance and Accounting, 2001(17).。結(jié)果，“中國式分權”將導致區(qū)域“競次”（race to the bottom）的發(fā)展模式⑤陶然、陸曦、蘇福兵等：《地區(qū)競爭格局演變下的中國轉(zhuǎn)軌：財政激勵和發(fā)展模式反思》，《經(jīng)濟研究》，2009年第7期。。

我們認為，土地財政能夠克服“中國式分權”導致的“競次”。因為土地財政成功實施的關鍵在于土地增值，而土地增值離不開經(jīng)濟繁榮，環(huán)境宜居和公共服務設施的健全。在土地財政發(fā)展模式下，城市化、工業(yè)化以及官員晉升競賽中產(chǎn)生的所有外部性效應都將資本化在土地價格之中，從而，內(nèi)生化在土地財政之中。因此，土地財政不會導致“競次”，倒是放棄土地財政，出現(xiàn)“競次”的可能性更大。

（五）土地財政的不可持續(xù)性

從收支途徑來看，土地財政不可持續(xù)，但是，它不需要持續(xù)。當城市化完成之后，城市不再需要大規(guī)模的農(nóng)地轉(zhuǎn)用，同時，也不再需要有大規(guī)模城市基礎設施投資支出。屆時，中國的地方政府由發(fā)展型政府向服務型政府轉(zhuǎn)型，其融資模式也應該由土地財政向房產(chǎn)稅轉(zhuǎn)型。通過房產(chǎn)稅為城市化完成之后的基礎設施更新改造融資還產(chǎn)生了一個額外的好處—銜接國有土地使用權期滿后的續(xù)期問題。

（六）為什么現(xiàn)階段不應該使用房產(chǎn)稅取代土地財政？

簡單說，因為土地財政是使用者付費，而房產(chǎn)稅不是，因此，使用房產(chǎn)稅取代土地財政為城市建設融資將導致無謂損失。具體如下：以土地財政為城市建設融資是使購房者在享受城市化的邊際收益，同時承擔城市化的邊際成本；以房產(chǎn)稅為城市建設融資則是由全體城市居民按住房價值支付購房者（新進入城市人口）所產(chǎn)生的成本（由新增城市基礎設施需求來衡量），它將導致大城市人口的過度膨脹和與之對應的大城市對中小城市和農(nóng)村的資源（包括人力資源和金融資本）的過度抽取。下圖更進一步解釋使用土地財政為城市建設融資與使用房產(chǎn)稅為城市建設融資的差異。

圖：使用土地財政為城市建設融資與使用房產(chǎn)稅為城市建設融資的差異

六、結(jié)論與政策建議

本文提出中國之所以擁有更好的城市基礎設施是因為實施了土地財政。地方政府一方面，通過投資基礎設施，提升城市集聚水平，實現(xiàn)人均收入最大化；另一方面通過獲得農(nóng)地轉(zhuǎn)用增值，支付城市基礎設施建設成本，實現(xiàn)財政收支平衡。本文證明：當城市人均收入達到最大化時，農(nóng)地轉(zhuǎn)用增值收入等于基礎設施投資，因此，政府實施土地財政將是城市化進程處于帕累托最優(yōu)的必要條件。由此，本文推論：土地財政明晰了產(chǎn)權，節(jié)省了交易成本，且沒有侵犯農(nóng)民的土地財產(chǎn)權。

土地財政是使用者付費，它源于購房者對國有土地使用權的購買，將用于城市基礎設施投資，使購房者受益的事實。但是房產(chǎn)稅不是使用者付費，在城市化進程尚未結(jié)束時使用房產(chǎn)稅為城市建設融資將導致無謂損失。土地財政以要素集聚為前提，城市化、工業(yè)化過程中產(chǎn)生的外部效應都將資本化于商住用地的價值之中，因而，不會衍生出地方政府“競次”。

當然，本文的結(jié)論“土地財政是保證城市化處于帕累托最優(yōu)的必要條件”是在一定假設條件下得出的，其中兩個關鍵假設的現(xiàn)實性需要引起特別關注。一是土地財政只能來自農(nóng)地轉(zhuǎn)用增值，農(nóng)地的機會成本是農(nóng)民長久生計來源，必須留給農(nóng)民。二是政府和銀行必須受到硬約束。軟約束會導致地方政府過度投資和債務負擔過重，從而產(chǎn)生債務風險。