文／陶鳳 肖涌剛

在經(jīng)歷了近兩年的監(jiān)管寒冬后，PPP（政府和社會(huì)資本合作）項(xiàng)目出現(xiàn)回暖跡象。最新數(shù)據(jù)顯示，今年P(guān)PP項(xiàng)目的投資總額相比去年明顯增長(zhǎng)，尤其是在綠色環(huán)保和民生項(xiàng)目上的投資項(xiàng)目顯著增加。而隨著宏觀政策逆周期調(diào)節(jié)持續(xù)加碼，在穩(wěn)投資方面，財(cái)政部副部長(zhǎng)鄒加怡近日透露，將探索PPP與專項(xiàng)債的結(jié)合，撬動(dòng)社會(huì)投資，發(fā)揮協(xié)同加力效應(yīng)。

PPP項(xiàng)目回暖

全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)發(fā)布的最新報(bào)告顯示，今年前三季度，全國(guó)PPP凈增入庫(kù)項(xiàng)目595個(gè)、投資額9134億元；凈增落地項(xiàng)目1348個(gè)、投資額2萬(wàn)億元，對(duì)比去年同期1.5萬(wàn)億元的投資額，明顯回暖，其中近四成的項(xiàng)目與環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展有關(guān)。

11月16日，在第四屆中國(guó)PPP論壇上，國(guó)家發(fā)改委副秘書(shū)長(zhǎng)高杲透露，據(jù)全國(guó)PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)數(shù)據(jù)顯示，截至11月初，中國(guó)各地正在推進(jìn)的PPP項(xiàng)目近7000個(gè)，總投資約9萬(wàn)億元。其中，城市基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)林水利、社會(huì)事業(yè)、交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)保五大領(lǐng)域占全部項(xiàng)目個(gè)數(shù)和總投資規(guī)模比重均接近90%。

自2017年底收緊審批以來(lái)，在防控地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的大背景下，全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了多輪清庫(kù)工作，PPP項(xiàng)目一度遭遇寒冬。而即便是在今年投資額同比增長(zhǎng)的情況下，年內(nèi)凈增入庫(kù)項(xiàng)目仍然下滑了近五成，減少了557個(gè)。

高杲表示，近年來(lái)國(guó)家發(fā)改委會(huì)同有關(guān)部門推廣PPP模式，不斷強(qiáng)化對(duì)PPP操作的制度約束和規(guī)范引導(dǎo)，國(guó)家發(fā)改委下一步工作重點(diǎn)集中在指導(dǎo)各地提高PPP項(xiàng)目科學(xué)性以及為PPP健康發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境上?！霸谏现苋齽倓傉匍_(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，決定降低部分基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目最低資本金，這有助于解決包括PPP項(xiàng)目在內(nèi)的本項(xiàng)目資本金籌措?！?/p>

比如，對(duì)補(bǔ)短板的公路、鐵路、城建、物流、生態(tài)環(huán)保、社會(huì)民生等方面基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，在投資回報(bào)機(jī)制明確、收益可靠、風(fēng)險(xiǎn)可控前提下，允許在不超過(guò)5個(gè)百分點(diǎn)的幅度內(nèi)適當(dāng)降低項(xiàng)目資本金最低比例。

11月15日，國(guó)家發(fā)改委政研室副主任、新聞發(fā)言人孟瑋在新聞發(fā)布會(huì)上說(shuō)，考慮到項(xiàng)目回報(bào)水平、收益覆蓋債務(wù)融資的能力各有差異，有些項(xiàng)目建成后收益好、償債能力強(qiáng)，在政策上允許金融機(jī)構(gòu)有一些靈活性。

撬動(dòng)基建

數(shù)據(jù)顯示，1-10月，全國(guó)固定資產(chǎn)投資同比增長(zhǎng)5.2%，較1-9月回落0.2個(gè)百分點(diǎn)。其中，基礎(chǔ)設(shè)施投資同比增長(zhǎng)4.2%，增速比前9個(gè)月回落0.3個(gè)百分點(diǎn)。同期以制造業(yè)為主的民間投資增速也繼續(xù)放緩，下滑0.3個(gè)百分點(diǎn)至4.4%，這是2017年以來(lái)的最低增長(zhǎng)水平。

穩(wěn)投資對(duì)穩(wěn)預(yù)期和穩(wěn)增長(zhǎng)的重要性不言而喻。作為今年穩(wěn)投資的主力，地方專項(xiàng)債發(fā)行被寄予厚望。不過(guò)，前10月專項(xiàng)債已經(jīng)發(fā)完2.13萬(wàn)億元，10月專項(xiàng)債暫無(wú)新增，短期內(nèi)將對(duì)基建上行趨勢(shì)形成擾動(dòng)。

對(duì)此，在11月14日召開(kāi)的部分省份經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和保障基本民生座談會(huì)上釋放出了強(qiáng)烈信號(hào)，要求抓住國(guó)家提前下達(dá)地方政府專項(xiàng)債額度、降低部分基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目最低資本金比例等機(jī)遇。

這一背景下，作為地方政府融資的主要渠道，業(yè)內(nèi)預(yù)期“PPP+專項(xiàng)債”模式來(lái)突破融資瓶頸。鄒加怡日前在2019年第五屆中國(guó)PPP發(fā)展（融資）論壇上提及創(chuàng)新PPP融資模式時(shí)表示，將探索PPP與專項(xiàng)債的結(jié)合，撬動(dòng)社會(huì)投資，發(fā)揮協(xié)同加力效應(yīng)；同時(shí)創(chuàng)新多元化融資模式，加大中國(guó)PPP基金股權(quán)投資力度，鼓勵(lì)保險(xiǎn)資金參與等。

華泰證券研究所固收首席分析師張繼強(qiáng)認(rèn)為，若專項(xiàng)債資金作資本金參與PPP模式，能夠在某種程度上突破PPP增長(zhǎng)約束。

日前，山東省財(cái)政廳、山東省發(fā)改委、央行濟(jì)南分行、山東銀保監(jiān)局、山東地方金融監(jiān)督管理局等五部門聯(lián)合下發(fā)做好專項(xiàng)債發(fā)行及配套融資的實(shí)施文件。該文件是廳字33號(hào)文精神的細(xì)化。文件稱，要積極推行“專項(xiàng)債券+市場(chǎng)化融資”的組合模式，用好專項(xiàng)債券作為重大項(xiàng)目資本金政策。相較33號(hào)文，該文件明確指出，探索試行“PPP+專項(xiàng)債券”融資模式。

中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院副院長(zhǎng)趙錫軍指出，從今年基建投資的資金來(lái)源上看，專項(xiàng)債及PPP將是政府融資層面的重要補(bǔ)充。

北京大岳咨詢有限公司董事長(zhǎng)金永祥進(jìn)一步指出，“PPP和專項(xiàng)債各有優(yōu)缺點(diǎn)。專項(xiàng)債融資快，但是過(guò)程比較粗糙；PPP運(yùn)作相對(duì)規(guī)范，經(jīng)過(guò)這幾年的發(fā)展已經(jīng)逐漸成熟，能夠在很大程度上提高社會(huì)效率，有利于科學(xué)決策，但是融資方面則受政策限制。如果能把兩者結(jié)合起來(lái)，將更有利于擴(kuò)大投資和穩(wěn)增長(zhǎng)”。

如何吸引民資

實(shí)際上，對(duì)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目而言，最大問(wèn)題依然是融資難問(wèn)題，尤其是對(duì)民營(yíng)企業(yè)而言。財(cái)政部公示數(shù)據(jù)顯示，截至2019年6月末，5811個(gè)落地項(xiàng)目中社會(huì)資本所有制信息完善的項(xiàng)目共5747個(gè)，涉及社會(huì)資本共10187家，其中包括民營(yíng)資本3543家，占比僅為34.8%，且同比去年有下降趨勢(shì)。如何激活社會(huì)資本對(duì)PPP參與度成為各方關(guān)注的重點(diǎn)。

以環(huán)保項(xiàng)目為例，隨著我國(guó)環(huán)境綜合治理工作的推進(jìn)，相關(guān)投資將有20%-30%的巨大增長(zhǎng)空間，預(yù)計(jì)投資需求量可達(dá)3000億-4000億元，而整個(gè)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的資金需求量可達(dá)到1.5萬(wàn)億元。

與天量資金需求相比，是民營(yíng)資本的參與動(dòng)力不足以及政府的角色模糊，這背后的最關(guān)鍵原因在于民營(yíng)企業(yè)的逐利性與綠色PPP項(xiàng)目收益回報(bào)低的沖突。民營(yíng)企業(yè)資本大部分追求高風(fēng)險(xiǎn)、高收益，而綠色PPP項(xiàng)目投資缺口大、周期長(zhǎng)、回報(bào)低，與民營(yíng)企業(yè)有本質(zhì)上的沖突。

清華大學(xué)副校長(zhǎng)彭剛表示，生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)，單靠公共財(cái)政難以有效解決。在生態(tài)環(huán)境的治理和保護(hù)的領(lǐng)域引入PPP模式，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與，是助力綠色可持續(xù)發(fā)展的準(zhǔn)則。業(yè)內(nèi)研究的重點(diǎn)在如何解決投資回報(bào)機(jī)制的規(guī)劃、技術(shù)與模式創(chuàng)新不足、同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)等方面。

濟(jì)邦咨詢董事長(zhǎng)、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部PPP專家?guī)祀p庫(kù)專家張燎表示，PPP項(xiàng)目一般涉及資金巨大，很多企業(yè)，尤其是民營(yíng)企業(yè)自有資金較為匱乏，很難“應(yīng)對(duì)”占總投資額20%-30%的項(xiàng)目資本金。PPP如果能與專項(xiàng)債結(jié)合，或可以降低項(xiàng)目資金壓力。張燎建議，可以對(duì)PPP項(xiàng)目切割，部分由政府專項(xiàng)債資金來(lái)承擔(dān)，或可以變成政府投資的“子項(xiàng)目”，從而減輕社會(huì)資本投資壓力。

不過(guò)，蘇寧金融研究院高級(jí)研究員陶金也指出，一般而言，根據(jù)PPP和專項(xiàng)債各自的相應(yīng)法規(guī)，PPP與專項(xiàng)債在用途上并不完全匹配，同時(shí)專項(xiàng)債也對(duì)之前的PPP具有替代效應(yīng)。首先，PPP項(xiàng)目必須是有經(jīng)營(yíng)內(nèi)容和收益的公共服務(wù)項(xiàng)目，且其資金來(lái)源、未來(lái)收益和清償責(zé)任不得與土地出讓收入掛鉤，而土地出讓收入作為政府性基金收入的重要組成部分，與大部分專項(xiàng)債密切相關(guān)；其次，PPP項(xiàng)目的資金成本較高，審批嚴(yán)格，手續(xù)繁瑣，地方政府在專項(xiàng)債加速發(fā)行、可作為重大項(xiàng)目資本金的背景下，有動(dòng)力利用低利率的專項(xiàng)債替代之前的PPP項(xiàng)目。因此，進(jìn)行兩者結(jié)合，需要從當(dāng)前法規(guī)和PPP項(xiàng)目實(shí)際情況出發(fā)綜合考慮。