文/鄭文文 深圳市房地產(chǎn)和城市建設(shè)發(fā)展研究中心 廣東深圳 518031

深圳市土地資源緊缺，盤(pán)活存量用地已成為政策性住房建設(shè)的主要途徑，其中已批未建用地調(diào)整功能建設(shè)人才住房和保障性住房是深圳提出的六類(lèi)十五種房源籌建渠道之一，從“十一五”開(kāi)始就有所嘗試并取得了一定的成效。

1、深圳已批未建用地調(diào)整功能建設(shè)政策性住房總體情況

由于深圳土地資源緊缺，為緩解新增用地不足的困難，深圳允許部分符合條件的已批未建工業(yè)用地調(diào)整功能建設(shè)政策性住房。已批未建用地調(diào)整功能建設(shè)政策性住房首先要結(jié)合規(guī)劃，綜合考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，有選擇有計(jì)劃推進(jìn)，用地單位首先規(guī)劃國(guó)土部門(mén)提出申請(qǐng)，由規(guī)劃國(guó)土部門(mén)核實(shí)用地權(quán)屬、建設(shè)情況、規(guī)劃情況等，對(duì)符合規(guī)劃和土地政策的可納入政策性住房籌集范圍，由住房建設(shè)部門(mén)統(tǒng)籌安排納入年度建設(shè)計(jì)劃。

2、已批未建用地調(diào)整功能建設(shè)政策性住房相關(guān)政策

（1）2016年7月，《關(guān)于完善人才住房制度的若干措施》（深發(fā)〔2016〕13 號(hào)）提出已批未建工業(yè)用地調(diào)整功能改為居住用地的，可由企業(yè)按規(guī)定開(kāi)發(fā)保障性住房，或按政策收回部分土地優(yōu)先建設(shè)人才住房；鼓勵(lì)將位于成片產(chǎn)業(yè)園區(qū)范圍之外的上層次規(guī)劃為工業(yè)用地、滿足一定區(qū)位條件及用地規(guī)模的舊工業(yè)區(qū)，在公共配套條件支撐的情況下，調(diào)整用地規(guī)劃功能建設(shè)人才住房和保障性住房，其建筑面積比例不少于65%。

（2）2018年7月，《關(guān)于深化住房制度改革加快建立多主體供給多渠道保障租購(gòu)并舉的住房供應(yīng)與保障體系的意見(jiàn)》（深府規(guī)〔2018〕13 號(hào)）提出盤(pán)活存量用地，加大已批未建用地開(kāi)發(fā)建設(shè)人才住房、安居型商品房和公共租賃住房。

（3）2018年8月，《深圳市工業(yè)區(qū)塊線管理辦法》（深府規(guī)〔2018〕14 號(hào)）提出，在公共配套條件支撐的情況下，位于已建成或近期規(guī)劃建設(shè)的軌道站點(diǎn)500 米范圍內(nèi)的工業(yè)用地，可建設(shè)人才住房和保障性住房，但用地面積原則上不超過(guò)該區(qū)塊總面積的10%。

3、已批未建用地調(diào)整功能建設(shè)政策性住房項(xiàng)目推進(jìn)中存在的困難

3.1 配套設(shè)施不完善

已批未建用地調(diào)整功能建設(shè)政策性住房需要滿足配套要求，包括在交通、教育、醫(yī)療以及社康中心、社區(qū)設(shè)施等配套方面，尤其是學(xué)校、醫(yī)院的完善，以便滿足政策性住房居住人群的生活需求。需要努力做到配套設(shè)施和項(xiàng)目同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步交付使用。

3.2 物業(yè)比例不明確

針對(duì)已批未建用地建設(shè)政策性住房，返還開(kāi)發(fā)商的物業(yè)比例未出臺(tái)相應(yīng)政策，返還開(kāi)發(fā)商的物業(yè)性質(zhì)主要為寫(xiě)字樓、商業(yè)、酒店等產(chǎn)品，過(guò)去配套商業(yè)價(jià)值更高，是對(duì)開(kāi)發(fā)商的利益補(bǔ)償。但目前此類(lèi)產(chǎn)品去化率很低，開(kāi)發(fā)商面臨較大去化壓力，而一般不允許配商品房，也導(dǎo)致對(duì)市場(chǎng)主體激勵(lì)不足。

4、已批未建用地調(diào)整功能建設(shè)政策性住房可行性分析

4.1 從政策環(huán)境看

由于在制定工業(yè)區(qū)塊線政策，深圳已批未建用地調(diào)整功能建設(shè)政策性住房項(xiàng)目在過(guò)去2年時(shí)間里基本處于停滯狀態(tài)，隨著去年8月《深圳市工業(yè)區(qū)塊線管理辦法》出臺(tái)，工業(yè)區(qū)塊線正式劃定，同時(shí)，深圳住房制度改革“1+N”文件，也明確已批未建用地作為六類(lèi)十五種房源籌建渠道之一，相關(guān)配套辦法也提出了具體措施,已批未建用地調(diào)整功能建設(shè)政策性住房重啟時(shí)機(jī)已經(jīng)具備。

4.2 從地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)看

深圳市正在編制的《深圳市地價(jià)測(cè)算規(guī)則（修訂稿）》中新增了公共租賃住房、安居型商品房及人才住房的地價(jià)測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)。新的測(cè)算規(guī)則進(jìn)一步降低人才住房和保障性住房的地價(jià)水平，加大了對(duì)人才和保障性住房等民生領(lǐng)域的支持，對(duì)開(kāi)展已批未建用地調(diào)整功能建設(shè)政策性住房比較有利。

4.3 從企業(yè)需求看

目前已批未建用地企業(yè)對(duì)于參與人才住房和保障性住房建設(shè)有一定的積極性，因?yàn)榧瓤梢员P(pán)活手里的存量土地，同時(shí)又可以獲取適當(dāng)利潤(rùn)。對(duì)于政府而言，拓寬了政策性住房籌建渠道，實(shí)現(xiàn)雙贏。

5、工作建議

一是建議政府部門(mén)梳理已批未建用地調(diào)整功能建設(shè)政策性住房的潛力項(xiàng)目。摸清底數(shù)、提前布局,重點(diǎn)對(duì)以下三類(lèi)用地進(jìn)行梳理：（1）一級(jí)工業(yè)區(qū)塊線內(nèi)的位于已建、在建或者近期規(guī)劃建設(shè)的軌道站點(diǎn)出入口500 米范圍內(nèi)的已批未建工業(yè)用地；（2）一級(jí)工業(yè)區(qū)塊線外的已批未建工業(yè)用地。

二是開(kāi)展項(xiàng)目規(guī)劃及現(xiàn)狀調(diào)查，進(jìn)行可行性分析。搜集并整合地塊相關(guān)數(shù)據(jù)和資料，以遙感影像、地形圖等為基礎(chǔ)，結(jié)合建筑物普查數(shù)據(jù)，整理現(xiàn)狀建設(shè)情況。建立土地臺(tái)賬，并將臺(tái)賬土地進(jìn)行上圖，建立空間數(shù)據(jù)庫(kù)。在此基礎(chǔ)上，以地塊為單元開(kāi)展外業(yè)實(shí)地踏勘，調(diào)查其實(shí)際建設(shè)利用情況以及原土地使用權(quán)人的意愿訴求。依據(jù)調(diào)查結(jié)果，結(jié)合現(xiàn)行政策規(guī)定，對(duì)資源數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行分類(lèi)整理。形成包含土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)及權(quán)屬數(shù)據(jù)、現(xiàn)狀建設(shè)情況等，從規(guī)劃可行性、經(jīng)濟(jì)可行性角度等進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，建立后備項(xiàng)目庫(kù)。

三是創(chuàng)新已批未建用地建設(shè)政策性住房建設(shè)模式。對(duì)于持有已批未建用地的單位，在符合有關(guān)規(guī)定的前提下，自行開(kāi)發(fā)政策性住房。對(duì)于部分用地單位由于自身特殊原因，包括自有資金不足、融資成本高、或者無(wú)政策性住房開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)、無(wú)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資質(zhì)等無(wú)法自行開(kāi)發(fā)的，此種情境下，建議探索兩種合作模式：（1）通過(guò)政府交易平臺(tái)招合作單位。工業(yè)用地產(chǎn)權(quán)單位可以將土地在政府土地交易平臺(tái)掛牌，不改變土地所有權(quán)，僅招合作建設(shè)單位，用地單位在招標(biāo)公告中提出最低收益訴求，由讓利最多的單位中標(biāo)。（2）收回土地重新掛牌出讓。由用地單位向政府申請(qǐng)將土地收回，調(diào)整用地功能后再通過(guò)政府指定的公開(kāi)交易平臺(tái)，以掛牌方式公開(kāi)轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。在掛牌公告中明確項(xiàng)目只能用于建設(shè)政策性住房。土地出讓收益可以參照有關(guān)文件規(guī)定，進(jìn)行利益分成。（3）探索國(guó)有企業(yè)與已批未建用地單位合作成立專(zhuān)門(mén)的房地產(chǎn)項(xiàng)目公司。充分發(fā)揮國(guó)有企業(yè)的示范引領(lǐng)作用，帶頭承擔(dān)政策性住房籌建任務(wù)。由國(guó)有企業(yè)與已批未建用地單位簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議,待找到合適的項(xiàng)目后,雙方合資成立項(xiàng)目公司,持股比例根據(jù)項(xiàng)目情況確定。該公司負(fù)責(zé)開(kāi)展項(xiàng)目拓展、商業(yè)談判、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)等工作，收益按股權(quán)比例分成。