文/王宇翔

一、問題的提出

黨的十九大報(bào)告指出：堅(jiān)持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。這一提法基本吻合最近幾年住房制度改革和實(shí)踐的要求?；仡欉^去六十多年的住房制度沿革，我們不難發(fā)現(xiàn)，從最初計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下住房福利分配制度，到上世紀(jì)90年代末推行至今的住房分配貨幣化改革，造就了紅火樓市的同時(shí)，也讓房地產(chǎn)業(yè)一飛沖天，然而房價(jià)的居高不下也讓百姓苦不堪言，讓政府愁眉不展。如今，中央決策層果斷提出“租購并舉”的發(fā)展戰(zhàn)略，將租放在購的前面，著重強(qiáng)調(diào)住房的居住屬性，這無疑是為深化住房制度改革指明了方向。

在我國的住房制度和老百姓的居住理念中，其實(shí)一直是既有購也有租，但問題在于長期的“重售輕租”、“購在租前”，主要表現(xiàn)在：一方面，房屋租賃市場亂象叢生，絕大部分的房屋租賃都是私房出租，出租人主要是有富余房屋的小業(yè)主或者二房東，而規(guī)?；慕?jīng)營性住房租賃企業(yè)的份額只占到2%。另一方面，在制度建設(shè)上也似乎出現(xiàn)了厚此薄彼的情況。關(guān)于房屋租賃法律制度，自21世紀(jì)以來，主要的法律規(guī)范就兩個(gè)：《合同法》的第十三章和最高院的一個(gè)司法解釋。在行政管理的層面，租賃登記備案制度因?yàn)闆]有強(qiáng)制性，所以也成為了擺設(shè)。但房屋買賣法律制度就不同了，盡管《合同法》并沒有將房屋買賣合同專門列為一章，但因?yàn)樯婕拔餀?quán)登記，房屋買賣（包括一手房銷售和二手房買賣）的交易流程一直受到行政法的規(guī)制，合同網(wǎng)簽和備案登記也一直是法定的交易環(huán)節(jié)之一，再加上《合同法》的總則和最高院的專項(xiàng)司法解釋，可以說，房屋買賣法律制度是比較健全的，而且還處于政府部門的嚴(yán)格監(jiān)管之中。

基于上述原因，加上“有恒產(chǎn)者有恒心”這樣根深蒂固的置業(yè)觀念，再加上民間私房出租中的種種弊端，老百姓對(duì)“租售同權(quán)”有疑問，國家要實(shí)施“租購并舉”也一定是舉步維艱的。那么，為何老百姓租房居住的信心不足呢？筆者認(rèn)為，關(guān)鍵還在于國家對(duì)房屋租賃權(quán)的定位。

二、房屋租賃權(quán)的定位與困境

既然房屋租賃權(quán)是基于租賃合同而產(chǎn)生的，那么這個(gè)權(quán)利只能是債權(quán)，而不是物權(quán)，要得到物權(quán)只有買房一條路。根據(jù)法理，物權(quán)優(yōu)先于債權(quán)，比如說在一房二賣的情況下，各個(gè)買受人的債權(quán)是平等的，但如果誰能率先完成過戶登記，則將優(yōu)先于其他買受人取得房屋產(chǎn)權(quán)。那么問題來了，在一房一租一賣的情況下，承租人的租賃權(quán)是否仍受制于出租人的物權(quán)（處分權(quán)），即當(dāng)房屋產(chǎn)權(quán)人打算出售已被出租的房屋時(shí)，在同等條件下承租人有無買斷房屋的優(yōu)先選擇權(quán)？當(dāng)房屋產(chǎn)權(quán)人已經(jīng)出售已被出租的房屋時(shí)，在剩余的租賃期限內(nèi)承租人有無和新的產(chǎn)權(quán)人延續(xù)租約的法律保障？如果機(jī)械地照搬傳統(tǒng)法理，上述問題的答案是否定的。

但是近代為了給租購并舉鋪平道路，改善承租人的弱勢(shì)地位，在各國的立法上，租賃權(quán)開始有了與物權(quán)平起平坐、分庭抗禮的態(tài)勢(shì)，即債權(quán)物權(quán)化趨勢(shì)。自《法國民法典》開始，世界大多數(shù)國家的立法都確認(rèn)了這樣一個(gè)規(guī)則——買賣不破租賃，即在租賃期間，即使出租人將租賃房屋轉(zhuǎn)賣他人，對(duì)租賃關(guān)系也不產(chǎn)生任何影響，買受人不能以其已成為房屋的產(chǎn)權(quán)人為由，否認(rèn)原租賃關(guān)系的存在并要求承租人返還房屋。我國的《合同法》第229條也規(guī)定了買賣不破租賃規(guī)則，而且并不以承租人對(duì)房屋的實(shí)際占有作為其主張?jiān)擁?xiàng)規(guī)則的前提。換言之，在我國，承租人只要拿到了租賃合同，不論是否入住，其租賃權(quán)在租賃期內(nèi)就能對(duì)抗新的買受人。

另外，出租人在租賃期內(nèi)處分房屋產(chǎn)權(quán)時(shí)，承租人基于租賃權(quán)也會(huì)延伸出一項(xiàng)優(yōu)先權(quán)，即《合同法》第230條的規(guī)定：出租人出賣租賃房屋的，應(yīng)當(dāng)在出賣之前的合理期限內(nèi)通知承租人，承租人享有以同等條件優(yōu)先購買的權(quán)利。根據(jù)最高院的司法解釋，出租人出賣租賃房屋未在合理期限內(nèi)通知承租人或者存在其他侵害承租人優(yōu)先購買權(quán)情形，出租人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。

此外，我國的一些地方性法規(guī)還賦予了承租人在租賃期限屆滿后的優(yōu)先續(xù)租權(quán)，《上海市房屋租賃條例》第44條就規(guī)定：房屋在租賃期滿后繼續(xù)出租的，承租人在同等條件下享有優(yōu)先承租權(quán)。

遺憾的是，法律條文在現(xiàn)實(shí)中往往難以運(yùn)用。首先，中國的租房市場主要是民間私房的出租，私房小業(yè)主或者二房東的個(gè)體素質(zhì)、道德修養(yǎng)、契約意識(shí)是參差不齊的，而承租人一般情況下只能選擇租什么樣的房子，而無法決定遇到什么樣的房東。遇到一個(gè)素質(zhì)堪憂的房東，一份租賃合同根本不能起到保護(hù)房客的作用。即便遇到一個(gè)素質(zhì)尚可的房東，但在締約地位上，房東是要明顯壓過房客的，因此房東通過一份強(qiáng)勢(shì)的租賃合同完全可以繞開買賣不破租賃的規(guī)則，或者排除房客的優(yōu)先購買權(quán)和優(yōu)先續(xù)租權(quán)。而且在發(fā)生糾紛時(shí)，房客很難援引格式條款的無效規(guī)則，因此即使客觀上私房出租市場是“要么接受，要么走開”的締約環(huán)境，房客也只能委曲求全。

其次，我國法律對(duì)承租人的保護(hù)措施并非強(qiáng)制性法律規(guī)范，不論是《合同法》上的優(yōu)先購買權(quán)、優(yōu)先續(xù)租權(quán)，還是最高院司法解釋里的裝飾裝修物補(bǔ)償規(guī)則，都是遵循“約定優(yōu)先”的原則，說白了就是出租人完全可以利用其強(qiáng)勢(shì)的談判地位，通過合同條款的設(shè)計(jì)來排除有利于承租人的法律規(guī)定，而且事后還很難適用格式條款的無效規(guī)則。為了方便房屋的轉(zhuǎn)賣，出租人會(huì)要求將房屋出售作為租賃合同的解除條件，承租人只要接受了，就不會(huì)再有買賣不破租賃的規(guī)則。即使是承租人爭取到了優(yōu)先購買權(quán)，在本質(zhì)上也只是獲得了一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，而無法主張出租人和房屋買受人的買賣合同無效。即使是承租人有權(quán)行使優(yōu)先購買權(quán)、優(yōu)先續(xù)租權(quán)，也是以同等條件為前提的。如果出租人將整棟大樓打包出售，則承租人無權(quán)要求優(yōu)先購買單套房屋。如果出租人在租賃期限屆滿后一段時(shí)間故意不掛牌出租房屋，承租人也無可奈何。

總之，單純要依靠零散的私房出租市場來實(shí)現(xiàn)“租購并舉”的戰(zhàn)略目標(biāo)，顯然既缺乏“誠實(shí)守信”的人文環(huán)境，也缺乏強(qiáng)有力的制度保障體系。這也不能怪法律，因?yàn)樵谒椒ǖ念I(lǐng)域里，不管債權(quán)怎么物權(quán)化，債權(quán)始終是債權(quán)，法律不可能為了保護(hù)一種債權(quán)而犧牲“意思自治”的民法基本原則。怎樣才能切實(shí)保障租賃權(quán)，營造和諧穩(wěn)定的租房環(huán)境呢？如果說租賃權(quán)的物權(quán)化傾向尚不足以讓承租人的腰桿直起來，恐怕就只能讓租賃關(guān)系從私法領(lǐng)域轉(zhuǎn)入公法領(lǐng)域，用政策導(dǎo)向型的規(guī)?；沧赓U住房取代市場導(dǎo)向型的零散性私房出租，這樣才能從根本上強(qiáng)化租賃關(guān)系的穩(wěn)定性，賦予租賃權(quán)更多的物權(quán)內(nèi)涵，這也是公共租賃住房產(chǎn)生的法律邏輯。

三、公租房法律制度應(yīng)運(yùn)而生

以上?！八奈灰惑w”的住房保障體系為例，公共租賃住房制度是指為了解決個(gè)人階段性的購房困難，由公租房運(yùn)營機(jī)構(gòu)籌措房源，在法定的最長租賃期限內(nèi)，將房屋出租給通過資格審查的承租人。

公共租賃住房的目標(biāo)租戶群體是在本市沒有產(chǎn)權(quán)住房或者人均居住面積低于一定水平，有固定職業(yè)并與用人單位簽訂正式勞動(dòng)合同的個(gè)人。設(shè)立公共租賃住房的初衷是解決個(gè)人在購房前的過渡性居住困難，因而存在最長租賃期限的規(guī)定。

根據(jù)上海市政府相關(guān)職能部門發(fā)布的有關(guān)公租房的規(guī)范性文件精神，公共租賃住房與民間出租的私房相比，更加強(qiáng)調(diào)租賃關(guān)系的穩(wěn)定性。

首先，公租房具有不可售性。不論是新建公租房項(xiàng)目的土地使用權(quán)出讓文件，還是普通產(chǎn)權(quán)住房轉(zhuǎn)化為公租房源后的房地產(chǎn)權(quán)證，都注明了公租房只能長期持有而不得拆零銷售。實(shí)踐中，公租房項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)變動(dòng)僅限于兩種情形：一是在“四位一體”的住房保障體系框架內(nèi)，公租房轉(zhuǎn)化為其他保障性住房；二是持有公租房的項(xiàng)目公司股權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)讓。即便是上述兩種產(chǎn)權(quán)變動(dòng)的特例，公租房運(yùn)營機(jī)構(gòu)也有義務(wù)在最長租賃期限內(nèi)為承租人調(diào)換同等條件的房屋。綜上所述，正是基于公租房的不可售性，承租人在最長租賃期限內(nèi)擁有了牢不可破的租賃權(quán)。

其次，租金調(diào)整需遵循法定流程。公租房租賃合同一般是兩年一簽，簽滿六年為止，也就是最多簽三次合同。每次租賃合同的租期內(nèi)租金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)維持不變。公租房運(yùn)營機(jī)構(gòu)每年可調(diào)整租金，并適用于調(diào)整后簽訂的租賃合同。但是公租房運(yùn)營機(jī)構(gòu)調(diào)整租金需遵循法定流程，即首先要委托有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)對(duì)公租房價(jià)格按照略低于周邊同等檔次商品房的租金標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估，然后要將評(píng)估報(bào)告報(bào)送政府主管部門進(jìn)行備案審查，通過備案后方能實(shí)施。這與一般私房出租時(shí)房東隨意上調(diào)租金的情況有本質(zhì)區(qū)別，從一定程度上講，公租房的承租人對(duì)運(yùn)營機(jī)構(gòu)上調(diào)租金是有監(jiān)督權(quán)的，這在私房出租中是難以想象的。

再次，承租人獲得準(zhǔn)入資格后擁有絕對(duì)續(xù)租權(quán)。承租人只要滿足在本市沒有產(chǎn)權(quán)住房或者人均居住面積低于一定水平，有固定職業(yè)并與用人單位簽訂正式勞動(dòng)合同等條件，就可以向區(qū)保障機(jī)構(gòu)申請(qǐng)準(zhǔn)入資格證，并持證向公租房運(yùn)營機(jī)構(gòu)申請(qǐng)輪候公租房源。輪候成功后，簽訂第一個(gè)兩年期的租賃合同，兩年租期屆滿時(shí)再向區(qū)保障機(jī)構(gòu)申請(qǐng)準(zhǔn)入資格證，累計(jì)可租住六年。在續(xù)租時(shí)，公租房運(yùn)營機(jī)構(gòu)只能以未結(jié)清租金為由拒絕協(xié)助承租人獲取準(zhǔn)入資格，但不得以承租人在上一份合同期內(nèi)有過長期欠租、擅自轉(zhuǎn)租等違約情形為由拒絕將房屋續(xù)租給承租人。

最后，合同對(duì)象選擇主體與履約主體相分離。公租房運(yùn)營機(jī)構(gòu)作為履約主體并無合同對(duì)象的選擇權(quán)。承租人持有各區(qū)縣住房保障機(jī)構(gòu)簽發(fā)的準(zhǔn)入資格確認(rèn)書，經(jīng)過輪候程序方與公租房運(yùn)營機(jī)構(gòu)訂立租賃合同。換言之，出租人對(duì)于承租人的履約能力、誠信情況等并無知情權(quán)，更無否決權(quán)。在這張用政府信用做背書的準(zhǔn)入資格確認(rèn)書面前，在公租房保障民生的法律定位面前，租賃權(quán)第一次完全遏制了出租人的物權(quán)。

四、公租房法律制度的矯枉過正以及隨之而來的困局

不論是學(xué)界的主流觀點(diǎn)，還是各國通行的立法例，房屋租賃關(guān)系始終都屬于私法范疇，租賃權(quán)始終屬于債權(quán)。為了調(diào)節(jié)出租人與承租人在締約地位上的不平等性，法律一般通過賦予承租人一定的優(yōu)先權(quán)來達(dá)到優(yōu)化資源配置和保障民生的目的。不論如何，即便是公租房，法律也不會(huì)通過否定出租人的物權(quán)來達(dá)到保障承租人的目的，更不會(huì)認(rèn)為公租房法律關(guān)系不應(yīng)屬于私法范疇。但問題在于，當(dāng)前上海市的公租房政策，已經(jīng)讓很多承租人仿佛見到了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的公有住房租賃模式，這樣的錯(cuò)覺是很致命的，這會(huì)從根本上影響單套房屋最長租賃期限結(jié)束后的退出機(jī)制。因?yàn)樵诠凶》孔赓U模式之下，法律對(duì)于承租人及其同住人的保護(hù)基本是等同于產(chǎn)權(quán)人的。但考慮到公有住房的租賃權(quán)本質(zhì)上就是住房公積金制度實(shí)施前的補(bǔ)償機(jī)制，而公租房本質(zhì)上是特種用途的營運(yùn)性產(chǎn)品并且仍需遵循市場法則，兩者絕不可同日而語，更不能混為一談。只能說，公租房在法律定位上的偏頗和在制度設(shè)計(jì)上的缺漏，在營造“以人為本”的租賃關(guān)系的同時(shí)，也扭曲了承租人的心理預(yù)期。

首先，公租房法律定位的偏頗助長了承租人惡意違約的氣焰，也影響到稀缺資源的有效利用和流動(dòng)性。公租房的法律定位到底是什么？是有原則地遵循市場機(jī)制、市場法則，還是無原則地打著“保障性、福利性、公益性”的旗號(hào)在“反市場、反誠信、反契約”的行為面前妥協(xié)？正是因?yàn)樵趪掖蠓▽用娌o公租房的概念，而與公租房相關(guān)的規(guī)范性文件又主要是政府紅頭文件，所以公租房法律定位似乎逐漸偏離了原本的市場機(jī)制，許多承租人和部分審判者都會(huì)認(rèn)為公租房的法律定位就是福利性用房，承租人拿到了政府簽發(fā)的準(zhǔn)入資格確認(rèn)書就等于拿到了房產(chǎn)證，就能以產(chǎn)權(quán)人自居。不論是通過轉(zhuǎn)租賺取差價(jià)，還是以失業(yè)下崗、投資失敗、因病致窮等為由拒絕支付租金，承租人都顯得比出租人更加理直氣壯，動(dòng)輒拿出紅頭文件的保障精神說事，根本不把基本的契約精神和市場法則放在眼里。有這樣的老賴租戶常年盤踞在公租房小區(qū)里，外面排隊(duì)輪候的租戶進(jìn)不來，最終受害的還是公租房制度本身。

本來，在向承租人讓渡了房屋占有和使用權(quán)能之后，運(yùn)營機(jī)構(gòu)唯一能制約承租人的正是收益權(quán)（包括租金定價(jià)權(quán)）和處分權(quán)（包括決定續(xù)租權(quán)），但目前的政策性文件明顯抑制了運(yùn)營機(jī)構(gòu)的收益權(quán)和處分權(quán)。一方面，調(diào)整租金要經(jīng)過第三方評(píng)估和政府備案，如果眾多承租人對(duì)評(píng)估價(jià)格不滿意，則有可能通過信訪等手段向政府施壓，如果備案因此受到影響，則運(yùn)營機(jī)構(gòu)就只能按照原有的租金標(biāo)準(zhǔn)與承租人簽訂租賃合同。同時(shí)，政策又規(guī)定租賃合同的期限一般不低于兩年，合同期內(nèi)又無法調(diào)整租金，這勢(shì)必會(huì)誘發(fā)越來越多的承租人以較低的成本長期霸占公租房源。

另一方面，承租人拿著準(zhǔn)入資格確認(rèn)書要求和運(yùn)營機(jī)構(gòu)簽訂第一份租賃合同時(shí)，運(yùn)營機(jī)構(gòu)沒有選擇權(quán)尚可理解，這是合同對(duì)象選擇主體與履約主體相分離的必然結(jié)果。但當(dāng)這份租賃合同履行完畢之際，運(yùn)營機(jī)構(gòu)對(duì)于承租人的守約表現(xiàn)應(yīng)該有考評(píng)資格。當(dāng)承租人要求續(xù)租，如果運(yùn)營機(jī)構(gòu)認(rèn)為承租人在之前的合同期內(nèi)有過欠租、轉(zhuǎn)租等嚴(yán)重違約情形，當(dāng)然有權(quán)拒絕續(xù)租。但根據(jù)目前的政策，只要承租人拿得出準(zhǔn)入資格確認(rèn)書，運(yùn)營機(jī)構(gòu)就無法以其他理由拒絕續(xù)租。

其次，制度設(shè)計(jì)上的缺漏使得運(yùn)營機(jī)構(gòu)作為承租人無法擔(dān)負(fù)起管理上的職責(zé)，也無法制約惡意違約的承租人。第一，目前的政策缺乏退出機(jī)制的設(shè)計(jì)。公租房解決“夾心層”階段性住房困難的本質(zhì)決定了租賃期限必須控制在一定時(shí)間內(nèi)，目前政策規(guī)定是六年，而六年屆滿以后仍未購買產(chǎn)權(quán)住房的租戶應(yīng)該搬到哪里去？目前的房價(jià)漲幅要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過工資的增幅，六年后即便籌足了首付款，恐怕意向中的樓盤價(jià)格早已飛上了天，那對(duì)很多租戶就會(huì)延緩甚至放棄購房計(jì)劃。更有甚者，很多申請(qǐng)公租房的租戶也許一開始就沒有購房打算，而是把公租房當(dāng)成是國家恢復(fù)公房制度的一種嘗試，是一種寶貴的資源。因此，在六年租期屆滿后，要指望這些租戶主動(dòng)搬走，乖乖讓出這個(gè)寶貴資源，顯然是不切實(shí)際的。怎么把這些租戶遷走？這些租戶賴在里面不走，外面輪候排隊(duì)的申請(qǐng)人就進(jìn)不來，久而久之，公共資源被個(gè)別人侵占，公租房制度也將偏離原定軌道。

但是，遷離到期租戶永遠(yuǎn)是一個(gè)大難題。如果政府把鍋甩給運(yùn)營機(jī)構(gòu)，那么只有走司法途徑一條路，拿到生效判決不算困難，但要花上個(gè)把月。真正困難的是執(zhí)行階段，遇到名下無房的租戶，執(zhí)行法官一般都是兩手一攤，一方面是維穩(wěn)的考慮，另一方面民訴法也要求保留被執(zhí)行人的生活必需品，更何況公租房的保障性質(zhì)也使相關(guān)糾紛很難完全通過司法部門來解決。

因此，真正的退出機(jī)制應(yīng)當(dāng)是政府設(shè)置一個(gè)過渡期，通過價(jià)格杠桿提高居住成本，并將無房租戶疏導(dǎo)到廉租房、租賃住房等非階段性的保障性住房中去。

五、公租房法律制度的出路與完善

首先，公租房法律制度應(yīng)定位為民事特別法。司法機(jī)關(guān)在審理公租房租賃合同糾紛案件時(shí)，應(yīng)首先適用《民法總則》《合同法》的相關(guān)規(guī)定，只有在涉及公租房準(zhǔn)入資格、租金制訂和備案流程、租期、退出機(jī)制等特殊事項(xiàng)時(shí)，方可適用政策性文件。切不可因?yàn)楣夥康谋Ｕ闲蕴攸c(diǎn)，而拋棄民法的基本理念和規(guī)則。

其次，公租房法律制度應(yīng)以“總對(duì)總”作為主要締約模式。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)由一定規(guī)模的大企業(yè)、大單位與運(yùn)營機(jī)構(gòu)簽訂一攬子租賃框架協(xié)議，由企業(yè)法人指派高科技引進(jìn)人才入住具體房源，并由企業(yè)法人做出履約擔(dān)保。這樣既保證了入住對(duì)象的履約能力和誠信水平，也使得公租房成為服務(wù)本市打造科創(chuàng)中心的重要配套措施。

再次，公租房法律制度應(yīng)賦予出租人自力救濟(jì)的權(quán)利。考慮到租戶的流動(dòng)性，如果在租期內(nèi)發(fā)現(xiàn)租戶下落不明且欠繳數(shù)月租金，或者在租期結(jié)束后發(fā)現(xiàn)租戶未辦退房手續(xù)而不辭而別的，法律應(yīng)允許運(yùn)營機(jī)構(gòu)按照合同約定的程序自行收回房屋。

最后，公租房法律制度應(yīng)加大對(duì)承租人違約行為的懲戒力度。對(duì)于未滿六年租期的租戶，如果發(fā)現(xiàn)其存在轉(zhuǎn)租、破壞房屋結(jié)構(gòu)、欠繳數(shù)月租金等嚴(yán)重違約行為的，應(yīng)允許運(yùn)營機(jī)構(gòu)單方面解除合同，剝奪其繼續(xù)享受公租房福利待遇的資格。對(duì)于拒絕履行生效判決的租戶，應(yīng)將其納入失信被執(zhí)行人名單。