文/范冬梅

住宅配套是住宅產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，上海自1987年征收和使用住宅建設(shè)配套費(fèi)以來(lái)，形成了相應(yīng)的住宅配套建設(shè)管理機(jī)制，對(duì)促進(jìn)本市新建住宅市政、公建等配套設(shè)施的建設(shè)、完善作出了積極貢獻(xiàn)，也逐步改變了住宅配套設(shè)施建設(shè)滯后的面貌，住宅配套條件的不斷完善提升了市民的居住環(huán)境品質(zhì)。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、政府管理職能的不斷轉(zhuǎn)變、市民配套需求的提升，住宅配套建設(shè)管理的內(nèi)涵和外延也在發(fā)生著變化。近年來(lái)，國(guó)務(wù)院提出以深化行政審批制度改革為重點(diǎn)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、切實(shí)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、優(yōu)化政府服務(wù)的“放管服”改革要求。在工程建設(shè)領(lǐng)域，2018年，上海市出臺(tái)了《上海市工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《改革試點(diǎn)方案》）。

為此，有必要結(jié)合新職能、新形勢(shì)和新要求，對(duì)以往住宅配套建設(shè)管理情況進(jìn)行總結(jié)、分析和評(píng)估，找到薄弱環(huán)節(jié)，提出改進(jìn)和完善的措施及辦法，從而實(shí)現(xiàn)健全住宅配套建設(shè)管理機(jī)制、落實(shí)事中事后監(jiān)管措施、全面提升居住配套水平的目標(biāo)。

一、現(xiàn)有政策梳理

住宅配套項(xiàng)目建設(shè)可分為項(xiàng)目前期、項(xiàng)目建設(shè)和移交接管三個(gè)階段。主要聚焦《加強(qiáng)新建住宅市政配套項(xiàng)目建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)（試行）》（滬房管配〔2013〕31號(hào)）、《新建住宅市政配套項(xiàng)目前期搬遷技術(shù)經(jīng)濟(jì)管理導(dǎo)則（試行）》（滬房管配〔2015〕67號(hào)）、《關(guān)于加強(qiáng)新建住宅市政配套項(xiàng)目建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》（滬房管配〔2015〕68號(hào)）等規(guī)范性文件。

（一）主體責(zé)任

根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)新建住宅市政配套項(xiàng)目建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干意見(jiàn)》），各區(qū)房管局負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)市政配套項(xiàng)目的組織實(shí)施和建設(shè)管理。區(qū)房管局或其所屬單位是項(xiàng)目的建設(shè)單位，實(shí)施項(xiàng)目負(fù)責(zé)制，不得擅自委托其他單位作為建設(shè)單位。各區(qū)市政配套項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)實(shí)施管辦分離，實(shí)行項(xiàng)目代建制。因此，區(qū)房管局是本區(qū)域內(nèi)市政配套項(xiàng)目的建設(shè)主體，承擔(dān)相應(yīng)的主體職責(zé)。

（二）配套費(fèi)統(tǒng)籌使用

根據(jù)《關(guān)于調(diào)整本市城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)和使用范圍的通知》（滬建交聯(lián)〔2011〕405號(hào)），中心城區(qū)配套費(fèi)由市統(tǒng)一征收、統(tǒng)籌使用，郊區(qū)經(jīng)授權(quán)負(fù)責(zé)本轄區(qū)范圍內(nèi)征收使用。

近年來(lái)，隨著中心城區(qū)住宅用地出讓規(guī)模的減少，中心城區(qū)配套費(fèi)作為蓄水池的作用有所下降，對(duì)市級(jí)層面統(tǒng)籌平衡的要求越來(lái)越高。

（三）項(xiàng)目前期

1．儲(chǔ)備項(xiàng)目和儲(chǔ)備項(xiàng)目庫(kù)。根據(jù)《若干意見(jiàn)》，對(duì)新建項(xiàng)目，應(yīng)先列入項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)后，方可辦理前期手續(xù)（進(jìn)入項(xiàng)目建議書(shū)、工程可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)階段）。

《若干意見(jiàn)》明確在每年初，由區(qū)房管局提出區(qū)域內(nèi)年度市政配套儲(chǔ)備項(xiàng)目，經(jīng)市局綜合平衡發(fā)布全年儲(chǔ)備項(xiàng)目目錄。儲(chǔ)備項(xiàng)目的申報(bào)條件為：

（1）符合地區(qū)相關(guān)規(guī)劃要求；

（2）為與新建住宅相關(guān)的市政配套項(xiàng)目（即周邊有相應(yīng)的住宅開(kāi)發(fā)地塊）；

（3）已有住宅地塊出讓計(jì)劃。

項(xiàng)目庫(kù)實(shí)行滾動(dòng)管理，每年進(jìn)行更新發(fā)布，其中儲(chǔ)備項(xiàng)目統(tǒng)一納入市建管委城市維護(hù)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)。

根據(jù)《關(guān)于建立新建住宅市政配套項(xiàng)目庫(kù)及發(fā)布2010年度儲(chǔ)備項(xiàng)目目錄的通知》（滬房管配〔2010〕251號(hào)），對(duì)列入項(xiàng)目庫(kù)的儲(chǔ)備項(xiàng)目，在動(dòng)遷等條件基本具備的前提下方可申報(bào)立項(xiàng)手續(xù)。

關(guān)注三點(diǎn)：一是儲(chǔ)備項(xiàng)目的申報(bào)條件；二是市級(jí)層面對(duì)市統(tǒng)籌區(qū)域儲(chǔ)備項(xiàng)目，根據(jù)客觀條件進(jìn)行綜合平衡；三是進(jìn)入儲(chǔ)備項(xiàng)目庫(kù)中的項(xiàng)目才能啟動(dòng)后續(xù)的立項(xiàng)手續(xù)。

2．立項(xiàng)。根據(jù)《若干意見(jiàn)》，立項(xiàng)分為項(xiàng)目建議書(shū)、工程可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)三個(gè)階段，總投資小于500萬(wàn)元的項(xiàng)目可簡(jiǎn)化為項(xiàng)目建議書(shū)、工程可行性研究報(bào)告（達(dá)到初步設(shè)計(jì)深度）兩個(gè)階段。

市政綜合工程應(yīng)在取得工程可行性報(bào)告批復(fù)，并初步具備建設(shè)條件后，方能列入計(jì)劃；投資超過(guò)200萬(wàn)的單項(xiàng)工程，應(yīng)組織方案評(píng)審，通過(guò)后方能列入計(jì)劃。

區(qū)房管局應(yīng)在工可階段征詢(xún)道路、排水、交通等行業(yè)管理部門(mén)對(duì)設(shè)計(jì)方案的意見(jiàn)。

此外，《關(guān)于做好新建住宅市政配套建設(shè)工程前期工作的若干意見(jiàn)》（滬房管配〔2011〕304號(hào)）中也提出，匹配用地手續(xù)征收補(bǔ)償?shù)葪l件具備后編制初設(shè)，以減少實(shí)施和投資控制的不確定性，在具備條件的前提下，項(xiàng)目勘測(cè)等工作可適當(dāng)提前，在工可階段由專(zhuān)業(yè)單位進(jìn)行地質(zhì)詳勘、測(cè)量和物探。

3．投資金額的確定。采用工程量清單計(jì)價(jià)。由建委科技委確定工程單價(jià)，在項(xiàng)目建議書(shū)、工可、初設(shè)階段由建委科技委組織專(zhuān)家討論確定工程量，形成項(xiàng)目工程投資的匡算、估算和概算。

根據(jù)《新建住宅市政配套項(xiàng)目前期搬遷技術(shù)經(jīng)濟(jì)管理導(dǎo)則（試行）》，前期搬遷的類(lèi)型包括電力、通訊、自來(lái)水、燃?xì)獾裙霉芫€、特種管線（航油管等）及綠化的搬遷（不含綠化補(bǔ)償）。城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)投資前期搬遷的費(fèi)用一般不超過(guò)總投資的50%，并在工可階段明確前期搬遷費(fèi)的投資來(lái)源，即前期工程費(fèi)在項(xiàng)目可行性研究的投資估算中予以明確。

（四）項(xiàng)目建設(shè)

1．招標(biāo)。根據(jù)《若干意見(jiàn)》，市政配套項(xiàng)目建設(shè)招標(biāo)應(yīng)嚴(yán)格遵循相關(guān)規(guī)定，采用工程量清單計(jì)價(jià)，最高投標(biāo)限價(jià)應(yīng)低于批準(zhǔn)概算的95%。最高投標(biāo)限價(jià)高于95%的或超出批準(zhǔn)概算的，區(qū)房管局應(yīng)報(bào)市房管局批準(zhǔn)，市房管局啟動(dòng)投資預(yù)警程序，組織專(zhuān)家及第三方單位進(jìn)行會(huì)審。但《若干意見(jiàn)》并未明確招標(biāo)啟動(dòng)的前提條件。

2．設(shè)計(jì)變更。根據(jù)《若干意見(jiàn)》，市政配套項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)方案和概算進(jìn)行。以下重要工程簽證或設(shè)計(jì)變更，區(qū)房管局應(yīng)向市房管局申報(bào)，經(jīng)市房管局審核同意后，方能實(shí)施：

（1）建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、工藝技術(shù)等發(fā)生改變；

（2）因設(shè)計(jì)缺項(xiàng)或招投標(biāo)缺項(xiàng)（工程量清單缺項(xiàng)）而新增的項(xiàng)目；

（3）土方、不良地質(zhì)（明暗浜、建筑垃圾等）、前期搬遷等；

（4）預(yù)算大于10萬(wàn)元或超批準(zhǔn)投資5%以上；

（5）區(qū)房管局認(rèn)為需要申報(bào)的其它事項(xiàng)。

其余的工程簽證和設(shè)計(jì)變更由區(qū)房管局按照相關(guān)規(guī)定和程序執(zhí)行，并報(bào)市房管局備案。未經(jīng)核準(zhǔn)和備案的工程簽證和設(shè)計(jì)變更，不予審價(jià)認(rèn)定。特殊情況，經(jīng)市房管局同意后，可經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)認(rèn)定，形成紀(jì)要后先行實(shí)施，同步履行申報(bào)程序。預(yù)算超過(guò)200萬(wàn)元（含）的工程簽證或設(shè)計(jì)變更需報(bào)市房管局，委托組織專(zhuān)家評(píng)審。

3．超概算。根據(jù)《若干意見(jiàn)》，嚴(yán)格控制市政配套項(xiàng)目超批準(zhǔn)概算追加投資，超投資應(yīng)分析原因，明確責(zé)任，并與相關(guān)單位考核和合同收入掛鉤。超批準(zhǔn)投資10%以?xún)?nèi)的項(xiàng)目（不涉及工程范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方案調(diào)整），根據(jù)審計(jì)報(bào)告以批準(zhǔn)審計(jì)結(jié)果直接銷(xiāo)項(xiàng)，但代建、設(shè)計(jì)、工程監(jiān)理等管理費(fèi)用不作調(diào)整。涉及工程范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方案調(diào)整或超批準(zhǔn)投資10%（含）以上的項(xiàng)目，區(qū)房管局報(bào)市房管局同意后，需重新組織編制調(diào)整可行性研究報(bào)告或初步設(shè)計(jì)報(bào)批，其中：純粹價(jià)格上漲因素調(diào)整或超批準(zhǔn)投資小于50%的項(xiàng)目，應(yīng)編制調(diào)整初步設(shè)計(jì)重新報(bào)批；工程范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方案調(diào)整或超批準(zhǔn)投資大于50%（含）的項(xiàng)目,應(yīng)編制調(diào)整可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)重新報(bào)批。

4．資金撥付。根據(jù)《若干意見(jiàn)》，區(qū)房管局按月向市房管局申請(qǐng)建設(shè)資金，市房管局相關(guān)部門(mén)審核后報(bào)市財(cái)政局，并由市財(cái)政局直接撥付。

（五）竣工驗(yàn)收和移交接管

根據(jù)《若干意見(jiàn)》，市政配套項(xiàng)目建設(shè)竣工后，由區(qū)房管局組織竣工驗(yàn)收，工程竣工驗(yàn)收合格并完成工程竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，出具規(guī)劃驗(yàn)收?qǐng)?bào)告后，區(qū)房管局報(bào)市房管局備案。區(qū)房管局負(fù)責(zé)組織市政配套項(xiàng)目的移交接管，區(qū)相關(guān)歸口管理部門(mén)應(yīng)無(wú)償接管。但并未明確竣工驗(yàn)收和移交接管的時(shí)間限制。

（六）小結(jié)

住宅配套項(xiàng)目的建設(shè)和移交接管有較強(qiáng)的時(shí)效性要求。特別是道路等項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在住宅竣工交付、業(yè)主入住前完成竣工驗(yàn)收和移交接管，否則就會(huì)影響業(yè)主的正常生活。從現(xiàn)有政策來(lái)看，配套項(xiàng)目?jī)?chǔ)備的前置條件是住宅地塊列入年度出讓計(jì)劃，表面上來(lái)看兩者的啟動(dòng)是接近同步的，但影響配套項(xiàng)目推進(jìn)的最大“變數(shù)”在征收。

根據(jù)《上海市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則》（市政府令第71號(hào)）第十條，住宅配套項(xiàng)目房屋征收范圍的確定，需要建設(shè)用地規(guī)劃許可證。而申領(lǐng)用地規(guī)劃許可的前提是取得項(xiàng)目建議書(shū)批復(fù)、用地預(yù)審和環(huán)評(píng)。因此，配套項(xiàng)目征收工作的啟動(dòng)一般都滯后于住宅地塊的出讓。如果涉及居住房屋征收，普通周期在1年左右，若在簽約期限內(nèi)不能達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，需要作補(bǔ)償決定，被征收人申請(qǐng)行政復(fù)議甚至提起行政訴訟的，整個(gè)周期將達(dá)到3年以上；對(duì)涉及非居住房屋征收的，其征收的時(shí)間周期也存在較大的不確定性。配套項(xiàng)目從列入儲(chǔ)備計(jì)劃到竣工驗(yàn)收，時(shí)間跨度將達(dá)到4-5年，甚至更久，結(jié)合目前住宅項(xiàng)目一般的推進(jìn)速度來(lái)看，配套項(xiàng)目用地的征收工作推進(jìn)是否順利,似乎是決定其能否與住宅項(xiàng)目同步交付的關(guān)鍵。

二、流程及案例分析

（一）流程梳理

配套項(xiàng)目建設(shè)的前期手續(xù)見(jiàn)下圖。

圖1 配套項(xiàng)目建設(shè)前期流程

（二）案例分析

1．案例一。該項(xiàng)目于2011年啟動(dòng)前期工作，2014年開(kāi)工建設(shè)。由于受到動(dòng)遷及土地手續(xù)影響，整個(gè)項(xiàng)目的

建設(shè)周期較長(zhǎng)，目前尚未竣工。前期手續(xù)進(jìn)展見(jiàn)表1。

表1 案例一項(xiàng)目前期手續(xù)進(jìn)展

2．案例二。該項(xiàng)目于2015年啟動(dòng)前期工作，2018年7月開(kāi)工建設(shè)。由于受到土地手續(xù)、綠化搬遷土地補(bǔ)償?shù)纫蛩赜绊?整個(gè)項(xiàng)目推進(jìn)較慢。目前主要完成施工便道及場(chǎng)地平整工作。前期手續(xù)進(jìn)展見(jiàn)表2。

表2 案例二項(xiàng)目前期手續(xù)進(jìn)展

（三）存在的問(wèn)題

1．動(dòng)遷及土地手續(xù)明顯滯后。從兩個(gè)案例的情況來(lái)看，動(dòng)遷及土地相關(guān)手續(xù)都存在明顯的滯后，從而導(dǎo)致如下問(wèn)題：

（1）整個(gè)項(xiàng)目周期過(guò)長(zhǎng)，人工、材料價(jià)格發(fā)生較大變化，增加項(xiàng)目投資；

（2）部分區(qū)在取得項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)批復(fù)后就啟動(dòng)招標(biāo)工作，但征收工作遇阻導(dǎo)致遲遲無(wú)法開(kāi)工，人工、材料價(jià)格上升后建設(shè)單位面臨成本壓力，項(xiàng)目的施工質(zhì)量無(wú)法得到保證；部分項(xiàng)目為配合周邊住宅項(xiàng)目交房要求，在未獲得施工許可證的情況下先行開(kāi)工，后續(xù)證照的辦理存在一定的困難，影響后續(xù)的審計(jì)銷(xiāo)項(xiàng)工作；

（3）動(dòng)遷和土地相關(guān)手續(xù)的滯后使得整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)周期存在較大的不確定性，由于配套費(fèi)投資執(zhí)行財(cái)政預(yù)算制度，預(yù)算執(zhí)行率低使得配套費(fèi)蓄水池的作用無(wú)法得到充分發(fā)揮。

2．取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低，可能導(dǎo)致超概算。從調(diào)研的情況來(lái)看，代建、施工等單位普遍反映目前專(zhuān)家給出的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低，項(xiàng)目實(shí)際使用資金超出概算的可能性較大。一方面，從目前的實(shí)際情況來(lái)看，在上水、燃?xì)馀殴堋⒙窡粜盘?hào)燈以及勘察等方面的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整確實(shí)存在滯后于市場(chǎng)價(jià)格變動(dòng)的情況。如上水、燃?xì)獾呐殴苜M(fèi)綜合單價(jià)，專(zhuān)家給出的標(biāo)準(zhǔn)是750萬(wàn)-800萬(wàn)元/公里，實(shí)際費(fèi)用在900萬(wàn)元/公里以上。對(duì)諸如SCATS系統(tǒng)等較為專(zhuān)業(yè)的附屬工程項(xiàng)目，專(zhuān)家很難給出較為準(zhǔn)確的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，目前的設(shè)計(jì)過(guò)程深度不夠，在路燈、標(biāo)志標(biāo)線、控制系統(tǒng)等方面經(jīng)常發(fā)現(xiàn)缺項(xiàng)，或是出現(xiàn)地下障礙物、土方暗浜未被勘察發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致工程簽證以及相應(yīng)的投資額增加的情況。

3．竣工驗(yàn)收和移交接管進(jìn)度較慢?，F(xiàn)有政策中沒(méi)有明確的時(shí)限來(lái)約束所在區(qū)對(duì)配套項(xiàng)目進(jìn)行竣工驗(yàn)收備案和移交接管。一些區(qū)存在重建設(shè)、輕前期、輕移交的思想，導(dǎo)致竣工驗(yàn)收備案的周期較長(zhǎng)。

三、基于“放管服”改革的優(yōu)化對(duì)策建議

（一）“放管服”改革要點(diǎn)

根據(jù)《改革試點(diǎn)方案》，對(duì)照住宅配套項(xiàng)目，要關(guān)注方案中提出的以下幾點(diǎn)：

1．項(xiàng)目前期儲(chǔ)備。

（1）建立并管理項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，針對(duì)政府投資項(xiàng)目，會(huì)同相關(guān)管理部門(mén)制定項(xiàng)目入庫(kù)、出庫(kù)條件，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，落實(shí)政府投資項(xiàng)目的前期研究經(jīng)費(fèi)。

（2）各行業(yè)管理部門(mén)協(xié)調(diào)推進(jìn)項(xiàng)建書(shū)編制，明確建設(shè)邊界和建設(shè)規(guī)模，提前開(kāi)展規(guī)劃、土地等手續(xù)辦理的準(zhǔn)備工作。

2．項(xiàng)目審批。

（1）對(duì)政府投資項(xiàng)目，整合工程可行性研究和初步設(shè)計(jì)文件，按照初步設(shè)計(jì)深度編制工程可行性研究報(bào)告。

（2）對(duì)劃撥土地項(xiàng)目，屬于同一審批主體的，選址意見(jiàn)書(shū)和用地預(yù)審合并為一個(gè)事項(xiàng)（規(guī)劃土地意見(jiàn)書(shū)）辦理。建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)核發(fā)時(shí)合并辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。

（3）建設(shè)單位可在項(xiàng)目正式立項(xiàng)前，自行決定開(kāi)展勘察、設(shè)計(jì)、招標(biāo)活動(dòng)。

（4）市政類(lèi)、交通類(lèi)線性項(xiàng)目取得用地規(guī)劃許可后，可采用告知承諾的方式，承諾先期施工不影響被征地權(quán)益人和利害關(guān)系人的權(quán)益、明確完成征地手續(xù)和辦理建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)的約定期限等事項(xiàng)，核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。

（5）環(huán)境影響評(píng)價(jià)、節(jié)能審查、地震安全性評(píng)價(jià)等評(píng)價(jià)事項(xiàng)不作為項(xiàng)目策劃生成的依據(jù)條件，地震安全性評(píng)價(jià)在工程設(shè)計(jì)前完成，環(huán)境影響評(píng)價(jià)在開(kāi)工前完成，其他評(píng)價(jià)事項(xiàng)在施工許可前完成。

3．監(jiān)督管理。

（1）建立完善審核、記錄、抽查和事中、事后監(jiān)管制度，強(qiáng)化企業(yè)和個(gè)人誠(chéng)信檔案的運(yùn)用。

（2）完善建設(shè)市場(chǎng)誠(chéng)信平臺(tái)，匯集各審批監(jiān)管部門(mén)記錄的信用信息，建立健全覆蓋建設(shè)單位、工程勘察、設(shè)計(jì)、施工、建立、檢測(cè)等各類(lèi)企業(yè)和從業(yè)人員的信用檔案，完善信用信息的記錄、公開(kāi)、評(píng)價(jià)和應(yīng)用制度。

（3）強(qiáng)化質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)管理。

（二）完善配套建設(shè)管理的主要思路

一是進(jìn)一步強(qiáng)化項(xiàng)目建設(shè)單位的主體責(zé)任，加快前期進(jìn)度，加快移交接管，縮短整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)周期，從而增加預(yù)算執(zhí)行的精準(zhǔn)度，提高配套費(fèi)的使用效率。

二是調(diào)查工作盡可能前置，設(shè)計(jì)方案做細(xì)、做深，從而提高投資概算的準(zhǔn)確性，減少后期因工程簽證、設(shè)計(jì)變更引發(fā)的超概算。

三是盡管《改革試點(diǎn)方案》中提出了對(duì)市政類(lèi)、交通類(lèi)線性項(xiàng)目可以采用告知承諾的方式，在征收未完成前取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證并啟動(dòng)后續(xù)建設(shè)工作，但從此類(lèi)項(xiàng)目最終要實(shí)現(xiàn)竣工交付使用的角度出發(fā)，縮短項(xiàng)目實(shí)施周期的落腳點(diǎn)并不是先期啟動(dòng)建設(shè)，而是加快完成征收工作。因此，除了通過(guò)各種措施落實(shí)建設(shè)主體責(zé)任外，在項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)的制定中要對(duì)征收的前期摸底情況進(jìn)行篩選，倒逼建設(shè)主體將前期工作做深、做透。同時(shí)，需要對(duì)施工招標(biāo)增加一些與征收進(jìn)度相關(guān)的前置條件，提高時(shí)間上的匹配度，盡可能避免因?yàn)檎魇罩芷陂L(zhǎng)、造價(jià)變化影響投資額。

四是強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，確保建設(shè)過(guò)程中工程簽訂、設(shè)計(jì)變更的合法合規(guī)性，提高補(bǔ)充材料、證明文件的完整度，項(xiàng)目驗(yàn)收后及時(shí)開(kāi)展后評(píng)估，強(qiáng)化對(duì)參與主體的信用管理。

（三）對(duì)策建議

1．加強(qiáng)儲(chǔ)備項(xiàng)目篩選，提高配套費(fèi)投資精準(zhǔn)度。根據(jù)《改革試點(diǎn)方案》要求，進(jìn)一步完善項(xiàng)目前期儲(chǔ)備。建議區(qū)房管局在每年初上報(bào)區(qū)域內(nèi)年度市政配套儲(chǔ)備項(xiàng)目時(shí)，就項(xiàng)目建設(shè)的必要性（如周邊住宅項(xiàng)目開(kāi)發(fā)進(jìn)度）、住宅項(xiàng)目配套費(fèi)收繳情況、擬建市政配套項(xiàng)目用地的摸底情況、開(kāi)展征收的難度等進(jìn)行補(bǔ)充說(shuō)明，市房管部門(mén)綜合上述條件進(jìn)行篩選后，發(fā)布全市年度市政配套儲(chǔ)備項(xiàng)目目錄。

2．前期工作前置，項(xiàng)目建議書(shū)參照工可深度編制，工可、初設(shè)二合一。建議前期工作前置，區(qū)房管局在立項(xiàng)階段要求設(shè)計(jì)、勘察單位提前介入，在項(xiàng)目建議書(shū)階段參照工可深度，明確項(xiàng)目所在區(qū)域現(xiàn)狀、項(xiàng)目建設(shè)條件、方案和規(guī)模等要素。

在工可、初步設(shè)計(jì)階段，參照《改革試點(diǎn)方案》的相關(guān)要求，整合工程可行性研究和初步設(shè)計(jì)文件，按照初步設(shè)計(jì)深度編制工程可行性研究報(bào)告，建議將兩項(xiàng)工作合而為一，工程可行性研究報(bào)告審批和初步設(shè)計(jì)審批合并。工程可行性研究報(bào)告中的道路、排水、交通（軌交）、綠化、路燈等內(nèi)容，還應(yīng)滿足行業(yè)管理在實(shí)施和接管階段的深度要求，確保前期方案實(shí)施的可行性和全面性。

3．明確招標(biāo)前置條件。目前對(duì)市政配套項(xiàng)目招標(biāo)沒(méi)有設(shè)置前置手續(xù)要求，部分區(qū)在取得初步設(shè)計(jì)批復(fù)后即進(jìn)行招標(biāo)，而動(dòng)遷及土地相關(guān)手續(xù)耗時(shí)較長(zhǎng)，導(dǎo)致后續(xù)出現(xiàn)一系列的問(wèn)題。建議對(duì)市政配套項(xiàng)目招標(biāo)設(shè)置相應(yīng)的手續(xù)要求，如動(dòng)遷完成90%以上、相關(guān)規(guī)證齊全，使得土地和設(shè)計(jì)施工兩大流程相對(duì)保持同步。

4．強(qiáng)化建設(shè)主體責(zé)任。明確區(qū)房管局的建設(shè)主體責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任，強(qiáng)化在成本控制、建設(shè)周期控制方面的要求，在項(xiàng)目工程可行性報(bào)告批復(fù)后，盡快組織實(shí)施和移交接管。

（1）加強(qiáng)招標(biāo)備案；

（2）原則上批復(fù)后6個(gè)月內(nèi)應(yīng)正式開(kāi)工（以施工許可證為準(zhǔn)）；

（3）實(shí)物量建成3個(gè)月內(nèi)應(yīng)完成竣工驗(yàn)收備案；

（4）項(xiàng)目完成竣工驗(yàn)收后6個(gè)月內(nèi)應(yīng)完成移交接管；

（5）因?yàn)檫M(jìn)度滯后等區(qū)屬原因而產(chǎn)生的行業(yè)新要求、新增設(shè)施量等，由建設(shè)單位自行承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用。

建議市房管局對(duì)區(qū)房管局作為項(xiàng)目建設(shè)單位在項(xiàng)目管理、進(jìn)度管理、資金管理方面的成效開(kāi)展年度績(jī)效評(píng)價(jià)，并作為下一年度儲(chǔ)備項(xiàng)目庫(kù)綜合平衡的依據(jù)之一。

5．完善重大工程簽證、設(shè)計(jì)變更管理。對(duì)將發(fā)生的工程簽證、設(shè)計(jì)變更，建議明確建設(shè)單位（區(qū)房管局）、市局建設(shè)監(jiān)管處、代建單位、設(shè)計(jì)單位、勘察單位、監(jiān)理單位、施工單位召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)的相關(guān)要求，通過(guò)會(huì)議紀(jì)要落實(shí)工程簽證、設(shè)計(jì)變更的必要性和后續(xù)操作路徑。同時(shí)，施工單位、代建單位應(yīng)進(jìn)一步梳理材料，按照相關(guān)規(guī)范要求報(bào)批，作為后續(xù)審價(jià)的依據(jù)。

6．開(kāi)展市政配套項(xiàng)目建設(shè)后評(píng)估。重新啟動(dòng)對(duì)市政配套項(xiàng)目建設(shè)的后評(píng)估工作，聚焦以下幾點(diǎn)：

（1）項(xiàng)目概況：項(xiàng)目目標(biāo)、建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模、投資估算、批準(zhǔn)概算及執(zhí)行情況、前期審批情況、資金來(lái)源及到位情況、實(shí)施進(jìn)度等；

（2）項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程評(píng)價(jià)：前期準(zhǔn)備、建設(shè)實(shí)施、項(xiàng)目運(yùn)行等；

（3）項(xiàng)目效果評(píng)價(jià)：技術(shù)水平、財(cái)務(wù)及經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、資源利用效率、環(huán)境影響、可持續(xù)能力等；

（4）項(xiàng)目目標(biāo)評(píng)價(jià)：目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、差距及原因等，項(xiàng)目后評(píng)價(jià)總結(jié)；

（5）后評(píng)價(jià)結(jié)論、項(xiàng)目取得的成效、主要經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和相關(guān)建議。

通過(guò)后評(píng)價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)市政配套儲(chǔ)備項(xiàng)目篩選、項(xiàng)目審批、標(biāo)準(zhǔn)制定、投資決策、項(xiàng)目管理及現(xiàn)有政策體系中存在的問(wèn)題，并提出修改完善的對(duì)策建議，使得市政配套項(xiàng)目建設(shè)管理體系不斷完善和適應(yīng)新時(shí)代、新要求。建議將后評(píng)估費(fèi)用納入配套費(fèi)投資范圍。

四、結(jié)論

通過(guò)多年的政策實(shí)踐，本市住宅配套建設(shè)管理已形成了較為系統(tǒng)、規(guī)范的政策和監(jiān)管體系。應(yīng)根據(jù)“放管服”改革的相關(guān)要求，通過(guò)年度考核、后評(píng)估等手段進(jìn)一步強(qiáng)化建設(shè)主體責(zé)任，利用篩選機(jī)制深化項(xiàng)目前期工作，簡(jiǎn)化項(xiàng)目實(shí)施前期的各項(xiàng)審批程序，加強(qiáng)建設(shè)過(guò)程中的重大工程簽證、設(shè)計(jì)變更管理，并建立事后的后評(píng)估機(jī)制，從而在住宅配套建設(shè)管理領(lǐng)域形成一個(gè)良性的閉環(huán)。

參考政策文件

1.《建設(shè)工程監(jiān)理與相關(guān)服務(wù)收費(fèi)管理規(guī)定》（發(fā)改價(jià)格〔2007〕670號(hào)）；

2.《關(guān)于進(jìn)一步放開(kāi)建設(shè)項(xiàng)目專(zhuān)業(yè)服務(wù)價(jià)格的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2015〕299號(hào)）；

3.《上海市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則》（市政府令第71號(hào)）

4.《關(guān)于建立新建住宅市政配套項(xiàng)目庫(kù)及發(fā)布2010年度儲(chǔ)備項(xiàng)目目錄的通知》（滬房管配〔2010〕251號(hào)）；

5.《關(guān)于做好新建住宅市政配套建設(shè)工程前期工作的若干意見(jiàn)》（滬房管配〔2011〕304號(hào)）

6.《關(guān)于調(diào)整本市城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)和使用范圍的通知》（滬建交聯(lián)〔2011〕405號(hào)）

7.《加強(qiáng)新建住宅市政配套項(xiàng)目建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)（試行）》（滬房管配〔2013〕31號(hào)）；

8.《新建住宅市政配套項(xiàng)目前期搬遷技術(shù)經(jīng)濟(jì)管理導(dǎo)則（試行）》（滬房管配〔2015〕67號(hào)）；

9.《關(guān)于加強(qiáng)新建住宅市政配套項(xiàng)目建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》（滬房管配〔2015〕68號(hào)）；

10.《上海市工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)實(shí)施方案》（2018年）。