文/吳鴻根

改革開放40年，上海房管機(jī)構(gòu)歷經(jīng)七次變革，明確了“一個(gè)定位、兩大體系、三個(gè)為主、四位一體” 和租購并舉的住房制度框架，為我國住房制度改革、住房保障體系建設(shè)、房地產(chǎn)市場(chǎng)有序發(fā)展積累了經(jīng)驗(yàn)。本文在回顧改革開放40年上海房管機(jī)構(gòu)演變歷史的基礎(chǔ)上，研究分析上海住房制度改革、住房保障體系建設(shè)、房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展亟需解決的困難和問題，對(duì)完善住房制度體系作出理性思考。

一、上海房管機(jī)構(gòu)七次變革歷史回顧

1978年9月，鄧小平關(guān)于住房問題的談話，拉開了我國住房制度改革的序幕。1978年12月18日，黨的十一屆三中全會(huì)吹響了我國改革開放的號(hào)角。按照黨的十一屆三中全會(huì)精神和鄧小平的住房制度改革理論，1979年3月，上海重啟原有房管行政建制，開始了長達(dá)40年的機(jī)構(gòu)改革之路。

（一）恢復(fù)行政建制，試點(diǎn)住房制度改革

上海市房地產(chǎn)管理局組建于1952年10月1日。1966年5月16日，“文化大革命”爆發(fā)，房地局陷入癱瘓。1970年10月16日，房地局革命委員會(huì)成立。1978年12月，我國實(shí)施改革開放。1979年3月10日，上海首次調(diào)整房管機(jī)構(gòu)，撤銷房地局革命委員會(huì)，恢復(fù)“文革”前的房地局行政建制。

改革開放前的上海市房地局，集住房建設(shè)、分配、管理、維修等多種職能于一身，實(shí)施“統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一分配、統(tǒng)一管理”的公有住房運(yùn)作模式，政府每年都要投入大量人力、物力建設(shè)住房。據(jù)《上海房地產(chǎn)志》記載，1950年至1979年，市政府共投資15.7億元，建設(shè)住宅建筑面積2009萬平方米，幫助45.45萬戶居民家庭解決了居住難題。由于建設(shè)規(guī)模和速度遠(yuǎn)不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展、人口增長的需求，上海住房短缺矛盾加劇，居民家庭居住困難、大齡青年結(jié)婚無房等問題凸顯。統(tǒng)計(jì)顯示，1978年，上海市區(qū)人均居住面積4.5平方米，比1952年的3.4平方米只增加了1.1平方米。改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下的住房制度已迫在眉睫。1979年，上海試點(diǎn)住房制度改革，嘗試新的住房供應(yīng)機(jī)制，引進(jìn)商品住房建設(shè)模式。

1．嘗試推行商品住房供應(yīng)機(jī)制。1979年，上海第一次從國家統(tǒng)建公房中拿出20套、建筑面積共923平方米的住房，向海外僑胞、歸國華僑及僑眷出售，這對(duì)福利住房分配體制來說是一次重大突破。1984年，僑匯商品房銷售對(duì)象擴(kuò)大到港、澳、臺(tái)胞及有外匯支付能力的居民。至1985年底，全市共出售僑匯外匯房建筑面積12.94萬平方米。

2．引入商品住房建設(shè)模式。1983年3月，上海首幢以商品房開發(fā)模式建設(shè)的大齡青年結(jié)婚過渡房——“鴛鴦樓”，在普陀區(qū)甘泉新村建成，這是本市改革低租金制度的一次嘗試。至1993年，全市共建“鴛鴦樓”17幢、建筑面積5.67萬平方米，解決了2252戶大齡青年的結(jié)婚用房問題。同時(shí)，上海還試點(diǎn)聯(lián)建公助和合作建房，將房屋以三分之一建筑成本價(jià)出售給職工；探索住房聯(lián)建、合作建房模式，以全價(jià)或加以補(bǔ)貼出售給個(gè)人。截至1985年12月31日，上海全價(jià)或加以補(bǔ)貼出售給個(gè)人的住房建筑面積達(dá)到9.98萬平方米；全價(jià)出售給單位的住房建筑面積7.8萬平方米，出售聯(lián)建公房建筑面積3.47萬平方米，23.62萬戶居民家庭的居住困難得到解決。

探索住房制度改革，試點(diǎn)住房商品化，改變了住房解困長期由政府包辦的格局，為上海推行廉租住房制度、建設(shè)配套商品房提供了思路。

（二）實(shí)施房地分離，推進(jìn)住房制度改革

1980年4月，鄧小平提出“出售公房、調(diào)整租金、提倡個(gè)人建房買房”的住房制度改革設(shè)想。此時(shí)的上海房地產(chǎn)業(yè)正由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，土地使用和住房分配雙軌并存，法規(guī)不健全、運(yùn)作不規(guī)范，催生上海房管機(jī)構(gòu)改革。1985年7月2日，上海第二次改革房管機(jī)構(gòu)，打破沿襲33年的房地合一的行政管理建制，成立房產(chǎn)管理局和土地管理局，實(shí)施房屋土地管理分離，以加強(qiáng)土地管理，推進(jìn)住房制度改革。

新組建的房管局改革政府統(tǒng)建、統(tǒng)配、統(tǒng)管的住房制度，力推住房商品化，由國家、集體和個(gè)人籌資建設(shè)住宅，按自建自分的原則分配，企事業(yè)單位漸成住房投資主體。

1．實(shí)施住房分配“三個(gè)一點(diǎn)”。1984年，上海試行出售商品住宅，不論高層和多層，均以每平方米建筑面積360元的基價(jià)向職工出售，國家、單位和個(gè)人各承擔(dān)三分之一。1984年至1987年，上海以補(bǔ)貼價(jià)出售商品房建筑面積49.8萬平方米。1988年以后，上海又從統(tǒng)建公房中撥出部分住房，以成本價(jià)三分之一的優(yōu)惠價(jià)格，出售給困難職工。1988年8月，市政府在黃浦區(qū)試點(diǎn)出售舊公房，20名職工出資購買租住的房屋。1980年至1986年，上海共解決23.62萬戶困難家庭的住房問題。1988年以后，各企事業(yè)單位自建住宅改為按優(yōu)惠價(jià)向職工出售。

2．職工出資購房，探索解困新路。1987年，上海鼓勵(lì)職工出資購房，嘗試“政府補(bǔ)貼一點(diǎn)、單位資助一點(diǎn)、個(gè)人拿出一點(diǎn)” 的住房解困新路。1987年至1988年，上海為人均居住面積2平方米以下困難家庭1.52萬戶解決了居住難題，走出了住房制度改革重要一步，對(duì)上海住房保障體系建設(shè)作出有益探索。

（三）房地再次合一，加速住房制度改革

1992年，鄧小平的南巡講話，明確了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目標(biāo)，上海房地產(chǎn)業(yè)由此進(jìn)入高速發(fā)展期。上海以此為契機(jī)，進(jìn)一步改革房管機(jī)構(gòu)。1995年2月8日，上海市房產(chǎn)管理局和土地管理局合并，重組市房屋土地管理局，履行對(duì)全市土地、房屋和住房制度改革的行政管理職能。同年2月27日，承擔(dān)全市住宅建設(shè)管理、協(xié)調(diào)發(fā)展職責(zé)的市住宅發(fā)展局掛牌，這是滬上房管機(jī)構(gòu)改革的重大突破，有利于協(xié)調(diào)推動(dòng)土地使用和住房制度改革，促進(jìn)房地產(chǎn)二三級(jí)市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)，保持上海房地產(chǎn)發(fā)展良好勢(shì)頭。

1．加快上海住房制度改革步伐。上海在大力培養(yǎng)房地產(chǎn)市場(chǎng)的同時(shí)，加快上海住房制度改革步伐，逐步建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的住房制度體系。1991年至2006年，上海銷售住房建筑面積2.3億平方米。至2006年，全市城鎮(zhèn)居民人均居住面積達(dá)到16平方米，比1991年的人均居住面積6.7平方米增加9.3平方米。

2．全面實(shí)施住房制度改革方案。1991年5月，上海率先在全國實(shí)行住房制度改革，推出“推行公積金、提租發(fā)補(bǔ)貼、配房買債券、買房給優(yōu)惠、建立房委會(huì)”等一系列措施，構(gòu)建上海住房制度改革的基本框架，通過建立國家、集體、個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的住房建設(shè)消費(fèi)體系，為解決住房困難提供新的推力和制度保障，對(duì)全國住房制度改革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。1993年10月，上海向居民試點(diǎn)出售85幢5760套成套獨(dú)用公房。1994年起，上海推行公有住房出售，至2007年，上海出售公有住房174.7萬套，建筑面積9427萬平方米。1996年，上海試點(diǎn)售后公房上市交易，1998年全面實(shí)行住房分配貨幣化。

（四）改革房管機(jī)構(gòu)，建立住房保障體系

進(jìn)入21世紀(jì)，上海房地產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了住房價(jià)格增長過快、供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理等問題。經(jīng)過宏觀調(diào)控，房屋價(jià)格增長趨于緩和，住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)有所改善。針對(duì)上海房地產(chǎn)市場(chǎng)存在的問題，上海再次改革房管機(jī)構(gòu)。2000年5月，上海整合土地供應(yīng)、房屋管理和地礦資源，重組房屋土地資源管理局。2003年7月，市住宅發(fā)展局并入市房地資源局，使之成為融土地供應(yīng)、房屋管理、住宅建設(shè)、地礦資源為一體的職能機(jī)構(gòu)。

1．率先建立廉租住房保障制度。從1998年開始，上海探索建立面向低收入家庭的廉租住房制度，推出廉租住房保障舉措，加大廉租住房建設(shè)，形成“政府決策、房地局監(jiān)督、住房保障中心運(yùn)作、專業(yè)公司操作”的管理體制和機(jī)制，在全國率先構(gòu)建分層次、多渠道的住房保障制度。2001年，上海在長寧、閘北兩區(qū)開展廉租住房試點(diǎn)；2002年上半年，上海選擇徐匯、盧灣、楊浦、普陀、虹口、寶山、閔行、浦東等8個(gè)區(qū)擴(kuò)大試點(diǎn)，同年12月在全市推開；2003年4月和12月，上海先后兩次放寬人均居住面積認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，全市享受廉租住房政策的家庭擴(kuò)大到萬戶以上，形成完善的廉租住房運(yùn)作機(jī)制和操作程序；2006年底，上海又在浦東、盧灣2個(gè)區(qū)的4個(gè)街道開展擴(kuò)大廉租住房受益面試點(diǎn)；2009年，上海規(guī)劃22個(gè)大型居住社區(qū)，除開發(fā)普通商品房外，更多的是建設(shè)公租房、廉租房和共有產(chǎn)權(quán)房等保障性住房。至2010年，上海有10萬戶城鎮(zhèn)居住困難家庭享受廉租住房政策。

2．大規(guī)模建設(shè)配套動(dòng)遷商品房。2003年，滬上房地產(chǎn)市場(chǎng)中低價(jià)房源緊缺，為緩解困擾中低收入動(dòng)遷居民的住房問題，上海一方面調(diào)整土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，另一方面啟動(dòng)中低價(jià)商品房開發(fā)計(jì)劃。2005年3月26日，上海推出兩個(gè)“1000萬”工程，新開工配套商品房1000萬平方米、中低價(jià)普通商品房1000萬平方米。2008年，上海加大配套商品房建設(shè)力度，并開建經(jīng)濟(jì)適用房。全年配套商品房竣工建筑面積819萬平方米，經(jīng)濟(jì)適用房開工建筑面積400萬平方米。

經(jīng)過探索和實(shí)踐，上海已初步構(gòu)建廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房、公共租賃房、動(dòng)遷安置房“四位一體”的住房保障體系。

（五）構(gòu)建完善“四位一體”住房保障體系

房地產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展，為上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，但也帶來房價(jià)上漲過快、住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理等問題，住房保障矛盾再次凸顯。上海在調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的同時(shí)，按照黨的十七大報(bào)告提出的“健全廉租住房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難”的要求，將房管機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向住房保障。2008年10月，上海拆分房屋土地資源管理局，成立住房保障和房屋管理局、規(guī)劃和國土資源管理局，將房屋管理重心轉(zhuǎn)向住房保障。統(tǒng)計(jì)顯示，“十二五”期間，上海新建、籌措各類保障性住房和實(shí)施舊住宅綜合改造87.8萬套。

1．重啟經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)。新組建的住房保障和房屋管理局，以完善廉租住房制度為重點(diǎn)，構(gòu)筑多渠道解決低收入家庭住房困難的保障體系。

2008年，上海重啟經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)，全年經(jīng)濟(jì)適用房開工建筑面積400萬平方米；2009年，上海著力建設(shè)以保障房為主的15個(gè)大型居住社區(qū)，全年經(jīng)濟(jì)適用房開工建筑面積205萬平方米；2010年，上海新開工經(jīng)濟(jì)適用住房建筑面積400萬平方米，達(dá)到預(yù)售條件的經(jīng)濟(jì)適用房建筑面積330萬平方米；2011年，上海建設(shè)供應(yīng)經(jīng)濟(jì)適用房8萬套、建筑面積500萬平方米；2012年, 全市享受經(jīng)濟(jì)適用房政策的家庭累計(jì)已超過30萬戶；到2013年底，上海新建經(jīng)濟(jì)適用房30萬套、建筑面積2000萬平方米。

2．建設(shè)廉租住房成為重點(diǎn)。2009年，廉租住房建設(shè)成為上海住宅建設(shè)的重頭戲。全年住宅建設(shè)施工面積6300萬平方米。在當(dāng)年開工的建筑面積1800萬平方米住房中，新建、配建經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房面積400萬平方米，配套商品房面積400萬平方米。新增廉租住房受益家庭2萬戶,累計(jì)受益家庭達(dá)到7萬戶?！笆濉逼陂g，上海廉租住房歷年累計(jì)受益家庭達(dá)11萬戶。

3．培育公共租賃住房市場(chǎng)。上海多層次、多品種、多渠道發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，通過新建、改建、配建、收儲(chǔ)、轉(zhuǎn)化等渠道，籌措公共租賃房房源，增加公共租賃住房供應(yīng)，滿足不同層次人群的居住需求；培育和發(fā)展以企業(yè)為主體的住房租賃市場(chǎng)，堅(jiān)持市場(chǎng)化、企業(yè)化運(yùn)作，扶持機(jī)構(gòu)化、規(guī)?；?、專業(yè)化運(yùn)作企業(yè)?！笆濉逼陂g，全市公共租賃住房（含單位租賃房）累計(jì)供應(yīng)房源8.77萬套，簽約出租7.45萬套，惠及13.6萬戶家庭，實(shí)現(xiàn)征收安置住房搭橋供應(yīng)42.76萬套、建筑面積3542.85萬平方米。

4．推出共有產(chǎn)權(quán)住房試點(diǎn)。2009年，上海首次提出“有限產(chǎn)權(quán)”概念，即購買經(jīng)濟(jì)適用房的居住困難家庭與政府分別享有房屋產(chǎn)權(quán)，并在建設(shè)模式、產(chǎn)權(quán)劃分、使用管理、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等方面大膽探索。2000年以來，上海累計(jì)開展6個(gè)批次的共有產(chǎn)權(quán)保障住房申請(qǐng)供應(yīng)工作，簽約購房家庭達(dá)13萬戶。

（六）調(diào)整機(jī)構(gòu)職能，完善城建管理體制

為完善城市建設(shè)綜合管理體制，上海第六次調(diào)整房管機(jī)構(gòu)。2015年10月9日，上海組建住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)，不再保留城鄉(xiāng)建設(shè)和管理委員會(huì)、住房保障和房屋管理局。新建的市住建委，行使建委、房管局職能，意味著上海不再擁有專業(yè)住房管理機(jī)構(gòu)，而是將其并入城市建設(shè)綜合管理部門，旨在為城市綜合管理提供體制機(jī)制保障。

1．加強(qiáng)市場(chǎng)調(diào)控，使之回歸理性。此次房管機(jī)構(gòu)改革后，上海繼續(xù)實(shí)行現(xiàn)有住房政策，加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控，支持自住和改善需求，抑制投資投機(jī)行為，整治房地產(chǎn)市場(chǎng)和住房中介市場(chǎng)雙管齊下，上海過熱的土地和住房市場(chǎng)得到了降溫，房價(jià)逐漸趨于穩(wěn)定。

2．健全“四位一體”住房保障政策。上海強(qiáng)化保障住房運(yùn)營管理，建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的制度架構(gòu)，制定科學(xué)規(guī)范的管理制度，健全廉租住房、公共租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)保障住房、征收安置住房“四位一體”的保障政策。2016—2017年，上海新增供應(yīng)各類保障性住房54.5萬套。

（七）改革管理體制，確立住房制度框架

2017年，上海第七次調(diào)整房管機(jī)構(gòu)職能。同年6月16日，上海將住房保障、房屋管理、房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管等職能，從住建委剝離出來，單獨(dú)設(shè)立房屋管理局，作為上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)的管理機(jī)構(gòu)。這也是市政府為改革房屋管理體制、完善住房保障體系、加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管而推出的改革舉措。

1．優(yōu)化升級(jí)上海住房保障體系。不斷優(yōu)化住房保障體系，形成廉租住房、公共租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)保障住房、征收安置住房“四位一體”的購租并舉的住房保障體系框架?！笆濉逼陂g，上海將新建保障性住房55萬套、建筑面積4500萬平方米。2018年上半年，上海新建保障性住房2.4萬套、建筑面積177.85萬平方米，建成保障性住房1.57萬套、建筑面積109.35萬平方米。另外，上海還培育發(fā)展住房租賃市場(chǎng)?！笆濉逼陂g，上海將籌措租賃住房70萬套、建筑面積4250萬平方米。截至2018年6月，上海公共租賃住房累計(jì)籌措房源16.4萬套，累計(jì)供應(yīng)房源12.5萬套，歷年累計(jì)保障對(duì)象（含已退出）逾30萬戶。

2．建立健全住房保障運(yùn)作主體。上海深化房屋管理體制改革，升級(jí)住房保障體系，健全完善住房保障運(yùn)作主體，按照“國有獨(dú)資、獨(dú)立法人、封閉運(yùn)作”的原則，在各區(qū)成立公共租賃住房運(yùn)營公司，負(fù)責(zé)公共租賃住房和廉租住房（實(shí)物配租）的投資建設(shè)、房源籌措、定向供應(yīng)、租賃管理，初步形成“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作”的公租房運(yùn)營管理機(jī)制。截至2017年底，上海共建21家公租房運(yùn)營機(jī)構(gòu)，將區(qū)屬房管集團(tuán)轉(zhuǎn)型為以房屋經(jīng)營管理服務(wù)為主業(yè)，履行社會(huì)職能，定位功能性、回歸公共性、強(qiáng)化專業(yè)性，承擔(dān)公租房和廉租住房籌措和運(yùn)營管理、直管公房資產(chǎn)管理、中低端小區(qū)物業(yè)托底及應(yīng)急維修等主營業(yè)務(wù)的保障型企業(yè)。目前，上海15家區(qū)屬房管集團(tuán)承擔(dān)了保障性住房建設(shè)管理職能，10家區(qū)屬房管集團(tuán)從事公租房運(yùn)營業(yè)務(wù)。

3．房管機(jī)構(gòu)七次改革，明確住房制度框架。歷經(jīng)40年的房管機(jī)構(gòu)改革，上海已在改革住房制度、構(gòu)建住房保障體系、穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)等方面取得顯著成效，明確了“一個(gè)定位、兩大體系、三個(gè)主體、四位一體”和租售并舉的住房制度框架，即：堅(jiān)持“房子是用來住的，不是用來炒”的定位；聚焦住房市場(chǎng)和住房保障兩大體系；深化以居住、市民消費(fèi)、普通商品房為主的三大主體；優(yōu)化廉租住房、公共租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)保障住房、征收安置住房“四位一體”的保障體系，完善租售并舉的住房制度。

二、深化房管機(jī)構(gòu)改革亟需解決的問題

經(jīng)過40年的改革開放，上海房屋管理機(jī)構(gòu)發(fā)生了七次變革，促使上海住房制度改革成就巨大、住房保障體系日趨完善、房地產(chǎn)市場(chǎng)有序發(fā)展。當(dāng)然，在深化房管機(jī)構(gòu)改革中還存在不少亟需解決的問題和矛盾。

（一）房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展任重道遠(yuǎn)

持續(xù)多年的宏觀調(diào)控，加上住房保障體系趨于完善，上海房地產(chǎn)市場(chǎng)已進(jìn)入有序發(fā)展軌道，房價(jià)上漲勢(shì)頭得到遏制、房地產(chǎn)投資過熱得到緩解、住房供應(yīng)緊張矛盾有所緩和。但也應(yīng)該看到，目前上海房地產(chǎn)市場(chǎng)總體供應(yīng)數(shù)量不能滿足需求、中小套型商品住房供需矛盾突出、房價(jià)雖有所平抑但總體價(jià)格偏高、商業(yè)辦公用房投資增幅偏大、保障房建設(shè)資金不足配套設(shè)施缺乏等問題依然存在。鞏固房地產(chǎn)宏觀調(diào)控成果，同步做好商品住宅開發(fā)和保障性住房建設(shè)，讓房價(jià)合理回歸，力保房地產(chǎn)市場(chǎng)有序健康發(fā)展，還任重而道遠(yuǎn)。

（二）住房保障法律法規(guī)體系缺失

上海已建立了住房保障體系，但法律法規(guī)體系尚不健全?！蹲》勘Ｕ戏ā返葒覍用娴姆扇笔?；與廉租住房、公共租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)保障住房和征收安置住房相關(guān)的法規(guī)不夠完善；政府應(yīng)承擔(dān)哪些相關(guān)費(fèi)用，保障住房建設(shè)、運(yùn)營和管理企業(yè)、房管部門之間關(guān)系如何協(xié)調(diào)等問題較難徹底解決；保障住房管理缺乏系統(tǒng)而又科學(xué)的政策法規(guī)體系，即便是《物權(quán)法》《物業(yè)管理?xiàng)l例》《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》等少量現(xiàn)存的法律法規(guī)，也很少涉及保障住房的物業(yè)管理，使得現(xiàn)行法律法規(guī)政策無法規(guī)范保障住房物業(yè)管理相關(guān)行為，造成保障住房物業(yè)服務(wù)模式與傳統(tǒng)物業(yè)管理政策法規(guī)之間的不相適應(yīng)，一旦遇到物業(yè)管理難題，往往因缺少法律政策依據(jù)而難以化解。

（三）保障住房資金籌措渠道單一

按照《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難若干意見》的規(guī)定，住房保障資金主要來源于地方財(cái)政預(yù)算、住房公積金增值收益、土地出讓凈收益、社會(huì)捐贈(zèng)等渠道。事實(shí)上，目前住房保障資金主要依賴于政府財(cái)政撥款，資金籌措渠道單一，缺口較大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，上海住房保障資金逾八成來自財(cái)政撥款，而住房公積金增值收益、土地出讓凈收益等資金真正落實(shí)到位的并不多。2018年，上海保障住房建設(shè)費(fèi)用高達(dá)70億元。以此推算，“十三五”期間，上海至少需要投入建設(shè)資金350億元，僅靠財(cái)政給予的資金補(bǔ)貼，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足建設(shè)需求。而部分企業(yè)對(duì)投資保障住房建設(shè)興趣不大，其原因在于建設(shè)周期長、資金回籠慢、企業(yè)收益低，一不小心還會(huì)虧損。況且隨著房地產(chǎn)宏觀政策收緊，企業(yè)本身也面臨融資難題。如果政府資金不能及時(shí)到位，企業(yè)還要承擔(dān)利息支出。如某集團(tuán)參與保障房項(xiàng)目建設(shè)，結(jié)果不僅項(xiàng)目經(jīng)營虧本，而且政府在支付回購款時(shí)，因資金緊張拖了兩年多，造成利息損失，致使企業(yè)損失幾千萬，令企業(yè)不愿再主動(dòng)參與保障房建設(shè)。

（四）政府部門依法監(jiān)管難以到位

物業(yè)管理涉及發(fā)改委、住建委、物價(jià)局、房管局、街鎮(zhèn)等十多個(gè)政府職能部門，但由于缺乏法律法規(guī)依據(jù)，相關(guān)措施不配套，自身力量不足，政府職能部門在監(jiān)管中未形成有效的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制。以非住宅物業(yè)管理為例，房管局等政府職能部門在監(jiān)管成立業(yè)主大會(huì)、配合價(jià)格主管部門監(jiān)督物業(yè)服務(wù)收費(fèi)、查處物業(yè)管理違法行為等方面還有不少薄弱環(huán)節(jié)，非住宅物業(yè)在環(huán)境保護(hù)、裝飾裝修、使用管理、消防安全等方面監(jiān)管滯后現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，甚至在停車收費(fèi)監(jiān)管方面還一度出現(xiàn)監(jiān)管空白。

（五）住房保障統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度較大

保障住房建設(shè)、運(yùn)營和管理不僅涉及區(qū)屬房管集團(tuán)、公租房公司、物業(yè)服務(wù)企業(yè)等單位，而且還關(guān)系到房管、民政、人保、財(cái)政、稅收、公安、街鎮(zhèn)等多個(gè)政府職能部門，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度較大，僅靠企業(yè)與政府職能部門溝通，很難解決難題。上海雖已組建住房保障工作領(lǐng)導(dǎo)小組，但以政府職能部門為主導(dǎo)的住房保障聯(lián)席會(huì)議制度還不健全，保障住房開發(fā)建設(shè)、房源籌措、租賃配售、運(yùn)營管理、物業(yè)服務(wù)中遇到的困難和矛盾，往往會(huì)久拖不決。保證政府職能部門之間的溝通順暢，加強(qiáng)市區(qū)住房保障中心對(duì)保障住房建設(shè)運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)管考核，協(xié)調(diào)政府職能部門與區(qū)屬房管集團(tuán)等企業(yè)之間的關(guān)系，建立科學(xué)規(guī)范、系統(tǒng)嚴(yán)格的住房保障監(jiān)管考核機(jī)制，都給企業(yè)和政府職能部門之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌增加了難度。

（六）住房保障體制機(jī)制有待理順

根據(jù)市房管局《關(guān)于促進(jìn)本市區(qū)屬房管集團(tuán)轉(zhuǎn)型發(fā)展的意見》要求，轉(zhuǎn)型后的上海區(qū)屬房管集團(tuán)將協(xié)同推進(jìn)住房保障工作。但由于區(qū)屬房管集團(tuán)現(xiàn)行管理體制、經(jīng)營機(jī)制發(fā)生了很大變化，其承擔(dān)的住房保障形式不盡相同，個(gè)別集團(tuán)甚至失去原有資產(chǎn)管理職能的授權(quán)，令不少集團(tuán)無法行使住房保障運(yùn)營主體職能。上海已成立21家公租房運(yùn)營機(jī)構(gòu)，但浦東、徐匯、原靜安、原閘北、嘉定等區(qū)的公租房運(yùn)營機(jī)構(gòu)未納入?yún)^(qū)屬房管集團(tuán)，一些集團(tuán)心有余而力不足。在實(shí)際運(yùn)行中經(jīng)常碰到投資建設(shè)、物業(yè)管理職責(zé)歸屬于區(qū)屬房管集團(tuán)，而負(fù)責(zé)租賃管理的公租房公司又不在管轄范圍內(nèi)的情況。一旦溝通渠道出現(xiàn)問題，就會(huì)導(dǎo)致上下鏈條銜接不順，彼此互相扯皮，影響工作效率，因而要盡快理順住房保障體制機(jī)制。

（七）住房保障建設(shè)管理難以同步

上海已構(gòu)建住房保障體系，但保障住房物業(yè)管理相對(duì)滯后、保障住房物業(yè)管理政策法規(guī)體系缺失、物業(yè)收費(fèi)與市場(chǎng)嚴(yán)重脫節(jié)、物業(yè)經(jīng)費(fèi)入不敷出、從事保障住房管理的企業(yè)經(jīng)營虧損等問題突出。如果保障住房建設(shè)與管理不能同步，就較難有效解決居民的居住環(huán)境問題，會(huì)再現(xiàn)老公房管理“一年新、二年舊、三年破”的窘?jīng)r，導(dǎo)致受益居民對(duì)物業(yè)管理的不滿意，致使政府這一關(guān)乎民生安居問題、造福低收入困難家庭的實(shí)事工程前功盡棄。

三、深化上海房管機(jī)構(gòu)改革的再思考

上海房管機(jī)構(gòu)改革40年來，在住房制度改革、住房保障體系建設(shè)、房地產(chǎn)市場(chǎng)有序發(fā)展等方面積累了經(jīng)驗(yàn)，但也遇到了瓶頸難題。因此，要以改革開放40周年為契機(jī)，深化上海房管機(jī)構(gòu)改革，力促住房制度體系更加完善。

（一）緩解供需矛盾，規(guī)范住房市場(chǎng)

上海房地產(chǎn)市場(chǎng)需求旺盛，發(fā)展前景看好，但土地資源稀缺，住房供求結(jié)構(gòu)失衡矛盾突出。因而要堅(jiān)持“一個(gè)定位、兩大體系、三個(gè)主體、四位一體”和租售并舉的住房制度體系，繼續(xù)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政等手段，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)實(shí)施宏觀調(diào)控，解決上海房地產(chǎn)市場(chǎng)投資開發(fā)過熱、住宅市場(chǎng)供求不平衡、住房供需結(jié)構(gòu)不合理、房價(jià)上漲過快等突出問題。商品房和保障住房建設(shè)雙管齊下，在有限的土地資源的分配中，逐漸增加保障性住房建設(shè)用地，平衡住宅市場(chǎng)供求，改善住房供需狀況，抑制房價(jià)過快上漲，讓房價(jià)理性回歸。引導(dǎo)上海房地產(chǎn)市場(chǎng)朝著規(guī)范有序的方向發(fā)展，全力建設(shè)符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律、健康有序的住房市場(chǎng)，不斷完善上海住房制度體系。

（二）履行政府部門行政監(jiān)管作用

要加快厘清政府職能部門的主體職責(zé)，明確責(zé)任部門、專業(yè)單位的管理事項(xiàng)、業(yè)務(wù)流程、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督措施，拓展城市管理綜合執(zhí)法范圍和內(nèi)容，推動(dòng)城市管理綜合執(zhí)法向保障住房建設(shè)、運(yùn)營、管理等方面延伸。對(duì)常見的不用專業(yè)技術(shù)即可直接認(rèn)定的簡單執(zhí)法事項(xiàng)，應(yīng)快速查處。相關(guān)部門缺乏執(zhí)法力量的事項(xiàng)，以及矛盾突出、涉及多家執(zhí)法主體、需要集中力量查處的事項(xiàng)，交由城管綜合執(zhí)法部門實(shí)施，逐步實(shí)現(xiàn)城管綜合執(zhí)法全覆蓋。強(qiáng)化城管綜合執(zhí)法與市場(chǎng)監(jiān)管、治安、交通等專業(yè)執(zhí)法的協(xié)同配合，從城管綜合、市場(chǎng)監(jiān)管、治安交通等專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍中抽調(diào)人員，組建物業(yè)管理綜合執(zhí)法大隊(duì)，探索物業(yè)管理綜合執(zhí)法模式。

（三）盡快構(gòu)建保障住房法律體系

構(gòu)建完善的住房保障體系，必須要有健全的法律體系作為保證。要根據(jù)住房保障體系發(fā)展需要，借鑒新加坡、中國香港等地的經(jīng)驗(yàn)和做法，加強(qiáng)住房保障法制體系建設(shè)，建立系統(tǒng)而又科學(xué)的法律法規(guī)和政策體系。要全面總結(jié)《物權(quán)法》《物業(yè)管理?xiàng)l例》施行過程中的成效和不足，開展立法前期調(diào)研，聽取各方意見，盡快啟動(dòng)《住房保障法》的制定，修訂《物權(quán)法》《物業(yè)管理?xiàng)l例》《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》等與行業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)，充實(shí)保障住房物業(yè)管理、非居住物業(yè)管理等方面內(nèi)容，完善住宅小區(qū)停車收費(fèi)等相關(guān)條款。出臺(tái)一批與保障住房建設(shè)、運(yùn)營和管理相關(guān)的政策，健全完善保障住房法律、法規(guī)和政策，為保障住房建設(shè)、運(yùn)營和管理營造良好的法制環(huán)境。

（四）社會(huì)保障與市場(chǎng)經(jīng)營相融合

要在保障住房建設(shè)管理中融入市場(chǎng)化經(jīng)營，運(yùn)用市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制實(shí)施保障住房建設(shè)管理?？稍谡毮懿块T聘請(qǐng)的第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)督下，引入市場(chǎng)競爭機(jī)制，面向社會(huì)選聘有豐富商品房開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，又具備多年物業(yè)管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，而且具有較高社會(huì)知名度和較強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感的企業(yè)，參與保障房開發(fā)管理；由區(qū)住房保障服務(wù)中心、街鎮(zhèn)、居民和物業(yè)企業(yè)共同出資，并吸納更多社會(huì)資金參與，設(shè)立保障住房專項(xiàng)資金，按照“租費(fèi)封閉運(yùn)作、住房保障中心監(jiān)管、政府部門審計(jì)”的模式運(yùn)行。以政府出資購買服務(wù)成果、出租經(jīng)營性房屋、開展有償服務(wù)等形式，保證企業(yè)有一定盈利。探索運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)行社會(huì)化服務(wù)之路，不斷完善保障住房服務(wù)配套措施，積極創(chuàng)新企業(yè)營利模式，努力拓展物業(yè)管理延伸服務(wù)。

（五）發(fā)揮房管集團(tuán)住房保障作用

加快推進(jìn)區(qū)屬房管集團(tuán)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，按照“功能性、公益性、專業(yè)性”的市場(chǎng)定位，將其打造成以房屋經(jīng)營管理服務(wù)為主業(yè)的功能性國有企業(yè)。理順區(qū)屬房管集團(tuán)與國資委、住建委和房管局的關(guān)系，切實(shí)履行國有企業(yè)社會(huì)責(zé)任，發(fā)揮區(qū)屬房管集團(tuán)的住房保障主體作用，參與上海保障房建設(shè)、城中村改造、城市更新、歷史名鎮(zhèn)保護(hù)開發(fā)、老舊房屋修繕。行使保障房源籌措運(yùn)營職能，將公租房公司納入?yún)^(qū)屬房管集團(tuán)管理。加緊構(gòu)建物業(yè)管理保障體系框架，將區(qū)屬房管集團(tuán)管理的保障住房、直管售后公房管理納入保障范圍，解決土地存量缺乏、融資風(fēng)險(xiǎn)增長、物業(yè)經(jīng)營虧損、發(fā)展后勁不足等困難和問題，促進(jìn)企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，為上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)和社會(huì)穩(wěn)定作出更大的貢獻(xiàn)。

（六）同步推進(jìn)保障住房建設(shè)管理

保障住房的建設(shè)管理既不能像普通商品房那樣完全市場(chǎng)化，也不能采用福利性老公房那種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式。要在保障性住房開發(fā)建設(shè)中，將保障性住房的規(guī)劃布局、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施配套、政策設(shè)計(jì)與保障住房運(yùn)營管理有機(jī)結(jié)合，統(tǒng)籌規(guī)劃、同步推進(jìn)，創(chuàng)造條件讓保障房運(yùn)營機(jī)構(gòu)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)提前介入，參與前期建設(shè)。學(xué)習(xí)借鑒新加坡組屋、中國香港公屋的物業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，通過市場(chǎng)招標(biāo)形式，公開選聘有社會(huì)責(zé)任感、管理經(jīng)驗(yàn)豐富的物業(yè)企業(yè)，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)行社會(huì)化服務(wù)。在區(qū)屬房管集團(tuán)中選擇物業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)豐富、具有直管售后公房管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、社會(huì)知名度高口碑好的物業(yè)企業(yè)，將其打造稱進(jìn)行保障住房物業(yè)管理的專業(yè)公司。除了承接保障住房項(xiàng)目外，此類公司還可面向市場(chǎng)競標(biāo)，獲取保障住房項(xiàng)目，利用政府出資購買服務(wù)成果，彌補(bǔ)可能出現(xiàn)的經(jīng)營虧損。通過對(duì)保障住房的經(jīng)營管理和維修服務(wù)，改善保障住房小區(qū)的居住環(huán)境，提升保障住房的品質(zhì)和價(jià)值。