呂鑫達(dá)

(河南大學(xué) 法學(xué)院,河南 開封 475001)

2018年3月20日,第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過了 《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱 《監(jiān)察法》)。制定《監(jiān)察法》,是對(duì)于黨中央深化國(guó)家監(jiān)察體制改革決策部署的貫徹落實(shí),這是對(duì)國(guó)家監(jiān)察制度的上層設(shè)計(jì),而上層設(shè)計(jì)的落實(shí),必然要求具有完善的具體制度安排,這首先就要求對(duì)監(jiān)察制度的實(shí)際運(yùn)行情況加以充分考察,深入研究。黨的十九大報(bào)告明確指出:“制定國(guó)家監(jiān)察法,依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段,用留置取代兩規(guī)措施?！边@是我國(guó)法治建設(shè)的又一重大進(jìn)步,是法治主義思想、依法治國(guó)方略的集中體現(xiàn)。然而,留置措施作為對(duì)被調(diào)查人人身高度強(qiáng)制的一項(xiàng)調(diào)查措施,其適用也必須審慎。學(xué)界對(duì)此是存在共識(shí)的,不遺余力的研究背后卻也對(duì)留置措施的屬性及適用出現(xiàn)較大分歧。產(chǎn)生這一問題,根本原因是《監(jiān)察法》對(duì)此僅做了高度概括性的規(guī)定,當(dāng)前并無留置措施實(shí)施細(xì)則等具體法律文件可依;直接原因則是缺乏實(shí)事求是的精神,慣以現(xiàn)有的、滯后的理論來解釋一項(xiàng)新事物,并且在研究方法與思路上出現(xiàn)問題。因此,本文試圖通過梳理現(xiàn)有的留置措施屬性之爭(zhēng),明確爭(zhēng)議焦點(diǎn),分析當(dāng)前學(xué)說的不足之處,指出以往研究方法與研究思路的癥結(jié)所在,進(jìn)而選擇合理的研究方法與思路,界定留置措施的權(quán)力屬性。

一、留置措施權(quán)力屬性之爭(zhēng)

留置措施是監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的重要手段,作為一項(xiàng)對(duì)被調(diào)查人人身強(qiáng)制程度頗高的措施,《監(jiān)察法》的規(guī)定是簡(jiǎn)明而概括的,對(duì)諸如職務(wù)違法及職務(wù)犯罪這兩種不同情形是否需要明確不同的適用條件，不同性質(zhì)的法定適用情形下做出留置是否具有不同屬性,產(chǎn)生不同效果等問題,《監(jiān)察法》并未詳細(xì)規(guī)定。當(dāng)然,運(yùn)行制度的合理構(gòu)建是以對(duì)留置的準(zhǔn)確定性為前提的,留置措施的權(quán)力屬性將直接影響其適用及指引留置措施運(yùn)行制度的構(gòu)建,因此,對(duì)留置措施的權(quán)力屬性的界定便有必要。當(dāng)前對(duì)于其權(quán)力屬性,主要存在行政措施說、偵查措施說、獨(dú)立屬性說、程序二分說、復(fù)合屬性說等觀點(diǎn)。

(一)留置措施權(quán)力歸屬的相關(guān)學(xué)說

1.行政措施說。有學(xué)者認(rèn)為,留置措施是監(jiān)察委員會(huì)為保障行使公權(quán)力的公職人員隊(duì)伍的清正廉潔、遵紀(jì)守法,而對(duì)涉嫌違紀(jì)、職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的被調(diào)查人員,按照留置措施的實(shí)施程序組織監(jiān)察人員采取限制被調(diào)查人員人身自由的形式,以確保案件調(diào)查工作順利進(jìn)行的處置行為。其屬性可以歸納為行政性、強(qiáng)制性、主動(dòng)性和謙抑性四個(gè)方面。在留置措施的適用過程中,被調(diào)查人的人身自由受到監(jiān)察機(jī)關(guān)的限制和剝奪,此種措施具有明顯的行政性。其目的之一,在于調(diào)查被調(diào)查人員是否存在立法規(guī)定的職務(wù)違法、職務(wù)犯罪行為。其與民事訴訟、刑事訴訟中的強(qiáng)制措施亦有明顯不同。民事訴訟強(qiáng)制措施的權(quán)力主體、適用對(duì)象都已特定,而刑事強(qiáng)制措施的類型由刑事訴訟法所規(guī)定,本著“法無明文規(guī)定不可為”的原則,留置措施在此并未規(guī)定,故不屬于刑事強(qiáng)制措施[1]。留置措施屬于行政強(qiáng)制措施的另一個(gè)理由是:盡管留置措施也體現(xiàn)了刑事偵查措施的部分特征,但其權(quán)力屬性仍然是行政權(quán)。我國(guó)對(duì)于偵查權(quán)究竟是行政權(quán)還是司法權(quán)始終存在分歧,這源于我國(guó)將檢察機(jī)關(guān)定位為司法機(jī)關(guān),而從國(guó)外對(duì)檢察機(jī)關(guān)的定位以及檢察機(jī)關(guān)的特定目的來看無疑是行政機(jī)關(guān)。此次《監(jiān)察法》的制定,使得具有行政性的偵查權(quán)力從檢察機(jī)關(guān)中抽離出來,進(jìn)一步解決了理論困惑，滿足了實(shí)踐需求。因此,監(jiān)察留置從權(quán)能屬性上來看,作為普通的調(diào)查措施,留置具有行政性質(zhì),而作為刑事偵查措施,仍然具有行政性,是行政權(quán)的一種[2]。

2.偵查措施說。該學(xué)說普遍認(rèn)為，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的人員進(jìn)行調(diào)查,可以采取剝奪自由的強(qiáng)制措施,有從事刑事偵查之實(shí)[3]。盡管調(diào)查不同于偵查,但調(diào)查針對(duì)職務(wù)犯罪所采取的留置措施,對(duì)人的限制性較強(qiáng),強(qiáng)制性程度頗高,甚至接近于逮捕,帶有明顯的偵查色彩,將其看作刑事偵查權(quán)更為妥當(dāng),更有利于對(duì)被調(diào)查人權(quán)利的保護(hù)。從監(jiān)察委員會(huì)的發(fā)展來看,檢察機(jī)關(guān)自偵部門整體轉(zhuǎn)隸必然帶動(dòng)相關(guān)職能的移轉(zhuǎn),這在很大程度上可以理解為職務(wù)犯罪偵查權(quán)行使主體將從檢察機(jī)關(guān)變?yōu)楸O(jiān)察委員會(huì)[4]。如果只轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu),不轉(zhuǎn)職權(quán),將難以達(dá)成改革目的。

3.獨(dú)立屬性說。該觀點(diǎn)是以監(jiān)察權(quán)作為除立法、司法、行政以外的第四權(quán)的政治學(xué)原理為理論基礎(chǔ),參考監(jiān)察權(quán)作為 “第四權(quán)”在國(guó)際政治上的發(fā)展現(xiàn)狀,在國(guó)際上走出了一條以扼制公權(quán)力濫用為起點(diǎn),以推進(jìn)權(quán)力善治、權(quán)利保障為使命的成長(zhǎng)之路,成為促進(jìn)現(xiàn)代政府廉能善治的重要保障與推進(jìn)機(jī)制。結(jié)合當(dāng)前反腐敗總體戰(zhàn)略布局,以突破現(xiàn)行職務(wù)犯罪偵查體制性障礙為基點(diǎn),來論證監(jiān)察權(quán)應(yīng)當(dāng)作為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)力。同時(shí),從監(jiān)察權(quán)的這一屬性定位來看,將監(jiān)察委員會(huì)僅僅定位為反腐敗工作機(jī)構(gòu)有失準(zhǔn)確,而應(yīng)考慮監(jiān)察權(quán)運(yùn)行對(duì)公權(quán)制衡格局的校準(zhǔn)作用,發(fā)揮現(xiàn)代監(jiān)察權(quán)所具有的積極治理功能[5]。獨(dú)立的監(jiān)察權(quán)可以避免外部干擾,避免不同部門的職能重疊,提高監(jiān)察效率。

4.程序二分說。主張程序二分說的學(xué)者認(rèn)為，有關(guān)監(jiān)察措施(例如留置措施)的名稱發(fā)生變化,但沒有創(chuàng)造出新的權(quán)力類型,也沒有從根本上改變監(jiān)察措施的性質(zhì)。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)同時(shí)行使針對(duì)職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的調(diào)查職權(quán),故可認(rèn)為，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于職務(wù)犯罪的調(diào)查措施在性質(zhì)上是刑事偵查行為,對(duì)職務(wù)違法行為所采取的調(diào)查措施,是一種行政性權(quán)力。在監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理案件程序分類的基礎(chǔ)上,采取二分法,需要設(shè)定兩類程序中的監(jiān)察措施,并規(guī)定不同程序?qū)嵤┑倪m用條件、具體程序等事項(xiàng)[6]。

5.復(fù)合屬性說。復(fù)合屬性說認(rèn)為，割裂地看待監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)的行政調(diào)查屬性和刑事偵查屬性都是不合適的,監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查活動(dòng)的具體職能絕非單一的刑事偵查權(quán)或行政調(diào)查權(quán)能涵蓋,調(diào)查活動(dòng)同時(shí)具有調(diào)查和偵查屬性[7]?；蛴袑W(xué)者認(rèn)為，留置措施的權(quán)力屬性為多重權(quán)力屬性,是行政強(qiáng)制措施的外觀化，具有刑事強(qiáng)制措施的擴(kuò)張性、“兩規(guī)”措施的法治化,監(jiān)察委員會(huì)留置權(quán)作為行政權(quán)、檢察權(quán)、紀(jì)委權(quán)三種權(quán)能的有機(jī)整合,具有“三權(quán)合一”的符合屬性,絕非三種權(quán)力的簡(jiǎn)單相加[8]。

(二)各類學(xué)說的局限性分析

行政措施說將留置措置歸結(jié)為一項(xiàng)行政強(qiáng)制措施,在保證調(diào)查工作高效的同時(shí),卻使得這種措施在理論基礎(chǔ)與實(shí)用角度上存在缺陷。行政強(qiáng)制措施,是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中,為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形,依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制,或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。具有以下幾種屬性:強(qiáng)制性、具體性、限權(quán)性、臨時(shí)性、直接性、措施性[9]?！侗O(jiān)察法》第22條規(guī)定的四種留置措施法定適用情形可歸為:①因涉案重大、復(fù)雜;②調(diào)查中發(fā)生影響調(diào)查的緊迫危險(xiǎn);③兜底條款。行政強(qiáng)制措施的措施性表明了一種事實(shí)行為性,即做出這一措施不是基于意思表示,而是由于特定事實(shí)的出現(xiàn),這符合《監(jiān)察法》第22條中的情形。即特定事實(shí)(如被調(diào)查人逃跑、自殺等)出現(xiàn),使得調(diào)查工作難以繼續(xù),為保證調(diào)查而采取留置措施,并無針對(duì)被調(diào)查人的意思表示。而當(dāng)涉及案情重大、復(fù)雜(即上述情形①)時(shí),重大、復(fù)雜并不是調(diào)查過程中出現(xiàn)的特定情形,并不能成為阻礙調(diào)查的理由。另外,留置的最長(zhǎng)期限為三個(gè)月,特殊情況下還可延長(zhǎng)三個(gè)月(《監(jiān)察法》第43條),這也同行政強(qiáng)制措施的臨時(shí)性不相符。這說明留置措施是一項(xiàng)行政強(qiáng)制措施在理論基礎(chǔ)上就無法證成。此外,在實(shí)用角度上,如有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察委員會(huì)行使的職權(quán)已經(jīng)溢出了對(duì)“調(diào)查權(quán)”內(nèi)涵的通常理解,而實(shí)質(zhì)地成為一種“偵查權(quán)”[10]。暫不論此說法準(zhǔn)確與否,在《監(jiān)察法》并未規(guī)定留置期間允許律師介入的前提下,基于此觀點(diǎn),留置措施不是一項(xiàng)刑事強(qiáng)制措施,留置對(duì)象還未被認(rèn)定為犯罪嫌疑人,律師便不能介入,只有在調(diào)查終結(jié)移送檢察機(jī)關(guān)起訴時(shí),律師介入才具有合法性、正當(dāng)性[11]。同時(shí),檢察機(jī)關(guān)亦不具有對(duì)留置的監(jiān)督可能性,這對(duì)被留置人員的權(quán)利保障極為不利。

偵查措施說能為留置措施施加有效且嚴(yán)厲的約束,對(duì)于被留置人員的權(quán)利保障能夠發(fā)揮積極作用。而問題是,留置措施的適用對(duì)象為貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或職務(wù)犯罪行為,措施的作出是在調(diào)查階段;偵查強(qiáng)制措施的適用對(duì)象是犯罪行為(不包括貪污賄賂等的職務(wù)犯罪行為),發(fā)生在刑事訴訟階段,盡管在適用對(duì)象上存在類似性,但兩者針對(duì)的始終是不同的行為。因此,即使將針對(duì)嚴(yán)重職務(wù)犯罪的留置措施定性為偵查措施,這種論斷亦是值得商榷的,同時(shí),缺乏對(duì)職務(wù)違法適用的留置措施作考察又是顯而易見的。另一個(gè)問題則是,于2018年10月26日修改的《刑事訴訟法》著力完善與監(jiān)察法的銜接機(jī)制。首先,刪去了關(guān)于人民檢察院對(duì)貪污賄賂案件行使偵查權(quán)的規(guī)定,僅保留了人民檢察院在訴訟活動(dòng)法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪的偵查權(quán)。其次,界定了偵查的內(nèi)涵,偵查是指公安機(jī)關(guān)、人民檢察院等機(jī)關(guān)對(duì)于刑事案件,依照法律進(jìn)行的收集證據(jù)、查明案情的工作和有關(guān)的強(qiáng)制性措施。這次修法進(jìn)一步明確了調(diào)查與偵查的界限,兩者并不存在重疊之處,說明這是完全不同的兩種職權(quán),因此不能根據(jù)留置措施在適用過程中對(duì)被留置人員產(chǎn)生權(quán)利侵害的可能性,而將其簡(jiǎn)單類推為刑事偵查措施?？梢?偵查措施說并不能完整并合理地解釋留置措施的權(quán)力屬性。

獨(dú)立屬性說并沒有拘泥于現(xiàn)有的權(quán)力體系,將之歸結(jié)為某一種權(quán)力,而是創(chuàng)新性地將監(jiān)察權(quán)力作為“第四權(quán)”,使得留置措施跳出了以上兩種學(xué)說帶來的限制,而為將來對(duì)留置措施的合理規(guī)范提供了可能性,預(yù)留了理論與實(shí)際操作的空間,這是其正面意義。此外,這一觀點(diǎn)結(jié)合國(guó)際上“第四權(quán)”的發(fā)展現(xiàn)況,依托國(guó)家監(jiān)察體制改革的格局,主張不應(yīng)將監(jiān)察委員會(huì)僅作為一反腐機(jī)構(gòu),從而為監(jiān)察委員會(huì)在將來發(fā)揮更大的作用提供了可能。但問題在于,該觀點(diǎn)僅僅強(qiáng)調(diào)了監(jiān)察權(quán)應(yīng)當(dāng)作為“第四權(quán)”,至多從實(shí)用主義的角度闡述了將監(jiān)察權(quán)作為“第四權(quán)”的必要性。但“第四權(quán)”究竟是一種怎樣的權(quán)力,即具有怎樣的屬性仍然是不清晰的,這對(duì)于留置措施運(yùn)行制度的構(gòu)建并不具有現(xiàn)實(shí)意義。將“第四權(quán)”作為一項(xiàng)新的權(quán)力類型,但并沒有選擇適當(dāng)?shù)那腥虢嵌日归_對(duì)“第四權(quán)”的論述,最終使得這一學(xué)說變成一項(xiàng)倡議。

程序二分說頗具妥協(xié)色彩,該學(xué)說以實(shí)際權(quán)力運(yùn)行為出發(fā)點(diǎn)并著眼于實(shí)際,試圖解釋監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行的合理性。然而,該學(xué)說仍不能對(duì)留置措施在每一種法定情形下的運(yùn)作提出合理解釋。根據(jù)這一說法,當(dāng)被調(diào)查人涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法尚不構(gòu)成犯罪時(shí),這類情形下采取留置措施系行政權(quán)力的行使,這將面臨與行政措施說類似的問題,即案情重大、復(fù)雜并不能成為阻礙調(diào)查,使得調(diào)查難以維系的情況,它也不是調(diào)查過程中出現(xiàn)的特定情況。更重要的問題是,現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)總的來說接受了方法論的個(gè)人主義,與整體主義相對(duì),這樣的研究思路認(rèn)為整體是由相互聯(lián)系的個(gè)體組成的,且只有被分解為更細(xì)小的組成部分并分析不同部分之間的聯(lián)系才能獲得認(rèn)識(shí),泛泛地談?wù)w在理論上沒有意義,在實(shí)踐中則可能是危險(xiǎn)的,因?yàn)樗赡鼙挥脕碇С忠恍┰诟?xì)致的分析面前站不住腳的觀點(diǎn)[12]。程序二分說顯然是采取了個(gè)人主義的研究思路,對(duì)不同情形下留置措施權(quán)力屬性的考察是對(duì)其每一部分的考察,但問題在于其選擇將各個(gè)部分孤立開來,缺乏聯(lián)系,個(gè)體主義雖然強(qiáng)調(diào)對(duì)更細(xì)小的問題作考察,但始終堅(jiān)持各個(gè)部分之間的有機(jī)聯(lián)系,該學(xué)說顯然是割裂了作為整體的留置措施的權(quán)力屬性。

由于復(fù)合屬性說承認(rèn)調(diào)查權(quán)亦具有偵查權(quán)的屬性,類似于偵查措施說,允許律師介入,對(duì)保障被調(diào)查人的權(quán)利發(fā)揮積極作用。同時(shí),承認(rèn)“三權(quán)合一”的復(fù)合屬性,有助于使留置措施成為一真正意義上集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的調(diào)查手段。而問題在于,其作為調(diào)查措施,具有偵查措施的屬性,將會(huì)受兩類甚至多種法律的規(guī)制。法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更、消滅以相關(guān)法律規(guī)定的法律事實(shí)為前提,留置措施在該學(xué)說背景下無疑意味著同時(shí)受到幾類法律的規(guī)制,不同法律部門的法律在其規(guī)定的法律事實(shí)達(dá)成時(shí),都有可能引起監(jiān)察法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更、消滅,這會(huì)擾亂調(diào)查權(quán)力的具體運(yùn)行。新修改的《刑事訴訟法》并未對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)、監(jiān)察權(quán)等做明確規(guī)定,本著“法無明文規(guī)定不可為”的原則,這說明留置措施的適用不應(yīng)受來自刑事訴訟法的調(diào)整,其不具有刑事偵查權(quán)的屬性。而這一學(xué)說的成立無疑會(huì)打破以上原則。同時(shí),由監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)共同行使“偵查”的權(quán)力,這與《監(jiān)察法》將各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)定位為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)的表述不符,必然削弱其專責(zé)機(jī)關(guān)的地位。另外，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)所擁有的權(quán)力是黨的權(quán)力,這與行政權(quán)、審判權(quán)等國(guó)家權(quán)力相比,存在質(zhì)的區(qū)別。這種觀點(diǎn)使得留置權(quán)力雜糅了國(guó)家權(quán)力與黨的權(quán)力,無疑是有待商榷的。

二、留置措施權(quán)力屬性研究的方法論分析

以上各類學(xué)說見解各異,分別從不同方向?qū)α糁么胧┑臋?quán)力歸屬作了考察。筆者認(rèn)為,這些學(xué)說觀點(diǎn)不論對(duì)錯(cuò),皆是特定時(shí)期的特定產(chǎn)物。《監(jiān)察法》、監(jiān)察制度作為新事物,由于法律規(guī)范的不完備,實(shí)踐時(shí)間不長(zhǎng),監(jiān)察權(quán)力的運(yùn)用、留置措施的適用沒有形成固定的模式,沒有表現(xiàn)出某些明確特征。對(duì)于新事物,人們對(duì)其理解大都基于現(xiàn)有的知識(shí)框架與體系,尤其是自己專精的學(xué)科與領(lǐng)域,而《監(jiān)察法》作為伴隨國(guó)家監(jiān)察體制改革,基于當(dāng)前反腐形勢(shì)而誕生的新事物,倘若以現(xiàn)有的、滯后的理論來為其合法性、合理性提供支撐,以此闡述其屬性,是不切實(shí)際的,不科學(xué)的,那樣會(huì)使《監(jiān)察法》本身失去其應(yīng)有的色彩,導(dǎo)致自相矛盾。

(一)實(shí)證研究方法不應(yīng)混入價(jià)值

最根本的,現(xiàn)有研究基于的方法大致是一種實(shí)證研究方法,這是一種在價(jià)值中立的條件下,以對(duì)經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的觀察為基礎(chǔ)來建立和檢驗(yàn)知識(shí)性命題的方法[13]。對(duì)留置措施的權(quán)力屬性做界定,這實(shí)際上是在回答留置措施的權(quán)力屬性是什么,而并非回答為什么或應(yīng)當(dāng)是什么,概括地說,這是一個(gè)事實(shí)判斷問題,而不是價(jià)值判斷問題。實(shí)證研究方法的要義就是價(jià)值中立,即不解決“應(yīng)與不應(yīng)”或“為什么”的問題,在完全剝離價(jià)值成分之后僅對(duì)實(shí)定法律制度作分析,因此,對(duì)于以上問題,實(shí)證研究方法是可以有效解答的。既然如此,以往的學(xué)者運(yùn)用這種方法在研究以上問題時(shí)為什么會(huì)得出不同的結(jié)論?通過梳理以往的研究,筆者將以上研究的大致思路做了歸納(這或可說是以往研究的路徑、公式):基于對(duì)留置措施已表現(xiàn)出外部特征的認(rèn)識(shí),對(duì)照現(xiàn)有理論下各類型權(quán)力的特征,通過尋找特征間的相似性,來論述留置措施應(yīng)當(dāng)具有怎樣的屬性。這種研究思路顯然是存在問題的,如前文所述,實(shí)證研究的要義是價(jià)值中立,以上的研究思路顯然是突破了實(shí)然領(lǐng)域,進(jìn)入應(yīng)然領(lǐng)域,回答了“應(yīng)”與“不應(yīng)”的問題,如認(rèn)為留置措施對(duì)被留置人員人身的高度強(qiáng)制性,因此將之視為偵查強(qiáng)制措施更有利于對(duì)被留置人員權(quán)利的保護(hù)。因此,這是研究方法中出現(xiàn)的問題。

留置措施應(yīng)具有怎樣的屬性是由其自身特征所決定,而這些都是立法的產(chǎn)物,并不是法學(xué)工作者的產(chǎn)物。如蘇力教授所說:一個(gè)民族的生活創(chuàng)造它的法治,而法學(xué)家創(chuàng)造的僅僅是法治的理論——其實(shí)只是些事后的解說或正當(dāng)化[14]。概括地說,研究者提出的具體問題只能是事實(shí)判斷意義上的“實(shí)然”問題,而把所建立的問題從價(jià)值領(lǐng)域撤回應(yīng)然領(lǐng)域后,能獲得檢驗(yàn)的問題應(yīng)當(dāng)是:留置措施是否具有這樣或那樣的屬性,留置措施是否是一項(xiàng)行政性強(qiáng)制措施,或者偵查性強(qiáng)制措施?！笆桥c不是”,這是一個(gè)實(shí)然問題,而得到的基本觀點(diǎn)亦如前文所述:與以上兩類措施相比,在具體表現(xiàn)出的特征上,既有與之相對(duì)類似的一面,又是有所不同的。因此,結(jié)論應(yīng)當(dāng)是:留置措施不具有行政強(qiáng)制措施或偵查性強(qiáng)制措施的屬性。

(二)個(gè)體主義研究思路不應(yīng)忽視聯(lián)系

不過,這種研究方法對(duì)于論證留置措施是否具有獨(dú)立屬性說、程序二分說、復(fù)合屬性說所描述的屬性是無能為力的。按照實(shí)證研究的方法,至少是社會(huì)調(diào)查方法,首先應(yīng)提出一基本問題:是否留置措施的權(quán)力歸屬為一項(xiàng)新的權(quán)力類型、行政權(quán)與偵查權(quán)之和、復(fù)合權(quán)力,經(jīng)驗(yàn)事實(shí)是留置措施體現(xiàn)在監(jiān)察法中的特征,以及在實(shí)際運(yùn)行中表現(xiàn)的特征,但結(jié)論卻無法做出。在這一論證中,新的權(quán)力類型、行政權(quán)與偵查權(quán)之和、復(fù)合權(quán)力具有怎樣的屬性,表現(xiàn)出怎樣的特征并不是先驗(yàn)的,我們并不知曉,但卻構(gòu)成了這一證明過程的大前提,是整個(gè)論證的出發(fā)點(diǎn),同時(shí),又是終點(diǎn),它亦是證明所可能獲得的結(jié)論(做出留置措施所依據(jù)的權(quán)力為一項(xiàng)新的權(quán)力類型)的標(biāo)準(zhǔn)之一。這好比在原始社會(huì)依據(jù)法律的屬性由原始社會(huì)先民來論證新形成的規(guī)范是否屬于法律,然而他們并不清楚法律是什么,這種證明不能成立。究其原因,以上三種觀點(diǎn)獨(dú)立屬性說、程序二分說、復(fù)合屬性說所描述的留置措施所應(yīng)當(dāng)具有的權(quán)力屬性并不是實(shí)然的,這在實(shí)定法律制度中并不存在,而僅僅作為理論上的一種構(gòu)想,一種嘗試。

還應(yīng)注意到的一個(gè)問題,尤其對(duì)于程序二分說和復(fù)合屬性說,如先前的分析,兩者盡管采取了個(gè)體主義的研究思路,但這種研究割裂了個(gè)體與個(gè)體之間的聯(lián)系,這違背了該研究思路的前提,即對(duì)個(gè)體的考察應(yīng)始終使得各個(gè)部分能夠組成一有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體。同時(shí),這種研究不僅割裂了作為整體的留置措施,而且亦割裂了作為整體的監(jiān)察權(quán)。監(jiān)察權(quán)作為一個(gè)整體,監(jiān)督、調(diào)查、處分等權(quán)力是其組成部分,盡管對(duì)作為調(diào)查措施的留置措施的權(quán)力屬性做界定,但留置僅是其中一種調(diào)查措施,不能單從留置的特征來判斷調(diào)查權(quán)的屬性,更不能由此上升為監(jiān)察權(quán)的屬性。因此,為確保監(jiān)察權(quán)能作為統(tǒng)一整體而存在,在這一基礎(chǔ)上,對(duì)留置措施權(quán)力屬性的考察就有必要先對(duì)監(jiān)察權(quán)的屬性作界定,在明確監(jiān)察權(quán)的屬性后,再具體把握留置措施的權(quán)力屬性。而對(duì)監(jiān)察權(quán)力的考察是不能通過對(duì)留置措施這一“部分”的考察來得出,這實(shí)際上就是先前的錯(cuò)誤研究思路,是行不通的。如有學(xué)者曾指出，監(jiān)察職權(quán)作為一個(gè)整體,監(jiān)督、調(diào)查、處置等職責(zé)構(gòu)成了這一整體的重要組成部分,因此,對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)屬性的探討,不能以“局部代替整體”,僅依靠權(quán)力部分特征與行政權(quán)或職務(wù)犯罪偵查權(quán)的簡(jiǎn)單類比,從而得出國(guó)家監(jiān)察權(quán)為單一的行政權(quán)或者職務(wù)犯罪偵查權(quán)或行政權(quán)和職務(wù)犯罪偵查權(quán)的簡(jiǎn)單疊加,這無疑忽視了各項(xiàng)權(quán)能之間的內(nèi)在聯(lián)系[15],忽視了整體。因此,必須從《監(jiān)察法》的總則入手,著重研究《監(jiān)察法》的立法背景、立法目的以及監(jiān)察委員會(huì)的定位,以此分析監(jiān)察權(quán)力的屬性。

三、留置措施權(quán)力歸屬于政治權(quán)

自黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持反腐敗無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍,我國(guó)反腐工作進(jìn)展良好,然而當(dāng)時(shí)的反腐形勢(shì)仍然是嚴(yán)峻的,反腐工作還存在局限性。這集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:第一，監(jiān)察范圍過窄。在《監(jiān)察法》制定以前,盡管黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)現(xiàn)了全覆蓋,但國(guó)家監(jiān)督的范圍仍較狹窄。行政監(jiān)察法并沒有做到對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員全覆蓋,僅規(guī)定監(jiān)察對(duì)象為行政機(jī)關(guān)及其工作人員。第二反腐力量分散。黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)依照黨章黨規(guī)對(duì)黨員的違紀(jì)行為進(jìn)行審查,行政監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的違法違紀(jì)行為進(jìn)行監(jiān)察,檢察機(jī)關(guān)依刑事訴訟法對(duì)國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪行為進(jìn)行查處。反腐的職能相互交叉、重疊,難以形成合力,效率低下。第三，一系列的法治難題。“兩規(guī)”“兩指”對(duì)反腐工作雖行之有效,但也是始終困擾我們的法治難題;又如檢察機(jī)關(guān)同時(shí)享有對(duì)職務(wù)犯罪的偵查、批捕與起訴權(quán)以及法律監(jiān)督權(quán)力,這違背了法治主義下他律的精神。以上問題使得《監(jiān)察法》的制定成為必然,這些問題構(gòu)成了《監(jiān)察法》的立法背景。

(一)政治權(quán)屬之立法界定——基于形式

《監(jiān)察法》第1條規(guī)定:“為了深化國(guó)家監(jiān)察體制改革,加強(qiáng)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督,實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋,深入開展反腐敗工作,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,根據(jù)憲法,制定本法?！痹摋l是關(guān)于《監(jiān)察法》立法目的之規(guī)定,包含四個(gè)角度,筆者認(rèn)為,可做如下解讀:首先,《監(jiān)察法》首要目的是為深化國(guó)家監(jiān)察體制改革,而同時(shí),監(jiān)察法立法也是黨中央關(guān)于深化國(guó)家監(jiān)察體制改革決策部署所作出的重大舉措,是改革的一部分;其次,《監(jiān)察法》立法的一個(gè)重要目的是加強(qiáng)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督,實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋;再次,《監(jiān)察法》立法的基本目的是深入開展反腐敗工作;最后,《監(jiān)察法》立法的根本目的是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。因此,《監(jiān)察法》是為實(shí)現(xiàn)以上四個(gè)目的制定,但這些目的在地位上有所差別,價(jià)值等級(jí)各不相同。反腐敗工作在當(dāng)前遇到一系列問題,面臨嚴(yán)峻形勢(shì),為了實(shí)現(xiàn)深入開展反腐敗工作這一基本目的,首先就需要深化國(guó)家監(jiān)察體制改革,制定《監(jiān)察法》(同時(shí)監(jiān)察法的制定亦是為了國(guó)家監(jiān)察體制改革的深化,兩者互為基礎(chǔ)),其重要目的就是整合資源,解決法治難題,加強(qiáng)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督,實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋,在實(shí)現(xiàn)以上目的之基礎(chǔ)上,著力實(shí)現(xiàn)根本目的——推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。這樣看,深入開展反腐敗工作的立法目的應(yīng)處于最高地位,《監(jiān)察法》立法首先就是要解決這一問題的,即為了深入開展反腐敗工作的需要,而制定了本法,設(shè)立了國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān),賦予之監(jiān)察職權(quán)。深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的立法目的之達(dá)成也是深入開展反腐敗工作的必經(jīng)之路,而加強(qiáng)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督,實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全覆蓋是反腐敗工作得以深入進(jìn)行的必然要求。最后,實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是深入開展反腐敗工作的應(yīng)有結(jié)果。因此,反腐敗工作的性質(zhì)決定著監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)。那么,反腐敗工作到底是一項(xiàng)怎樣的工作,或者說,腐敗的實(shí)質(zhì)是什么?腐敗的危險(xiǎn)性在哪?

《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)第1條規(guī)定:中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家。該條明確表達(dá)人民民主專政是我國(guó)的國(guó)體,充分體現(xiàn)我國(guó)“人民性”的國(guó)家性質(zhì),是“國(guó)家權(quán)力屬于人民,來自于人民并服務(wù)于人民”的根源所在。這就要求國(guó)家公權(quán)力在實(shí)際運(yùn)行中必須以人民為出發(fā)點(diǎn),必須以增進(jìn)公共利益為宗旨,這是對(duì)《憲法》規(guī)定的人民民主專政的國(guó)家性質(zhì)之必然遵循。我們這里所講的腐敗與一般意義上的腐敗并不同,腐敗一般是指政治腐敗,是指結(jié)成利益集團(tuán),妄圖竊取國(guó)家權(quán)力,山頭主義,宗派主義,搞非組織活動(dòng),破壞黨的集中統(tǒng)一;而我們通常所講的腐敗實(shí)質(zhì)上是腐化,是指思想行為變壞,比如生活腐化,貪污腐化等,腐化的累積,被縱容,最終將導(dǎo)致腐敗[16]。不過,無論政治腐敗還是腐化,其本質(zhì)都是相同的,即公權(quán)力私用,公職人員通過行使其享有的公權(quán)力增進(jìn)自己的利益,這無疑是對(duì)人民民主專政這個(gè)國(guó)體所要求的“國(guó)家權(quán)力屬于人民,來自于人民并服務(wù)于人民”的理念之背離。國(guó)體劃分了一國(guó)的政治利益,表明了社會(huì)各階級(jí)在國(guó)家中所處的地位,反映了各階層政治力量的對(duì)比,腐敗會(huì)打破這種關(guān)系,會(huì)重新劃分政治利益。因此,反腐是對(duì)人民民主專政這一國(guó)體的保障,深入開展反腐敗工作是一項(xiàng)政治任務(wù),監(jiān)察權(quán)力在整體上是一種政治權(quán)力,調(diào)查權(quán)、留置措施作為這種權(quán)力的具體方面,作為基于這種權(quán)力而做出的強(qiáng)制措施,其權(quán)力歸屬為政治權(quán)。這一論斷同樣符合《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉釋義》(以下簡(jiǎn)稱《釋義》)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)定位所做的解釋:監(jiān)察委員會(huì)作為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān),與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公,從而實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo),是實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān),不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)[17]。

(二)政治權(quán)屬之內(nèi)涵界定——基于實(shí)質(zhì)

做出留置措施的權(quán)力為政治權(quán)、監(jiān)察機(jī)關(guān)是政治機(jī)關(guān)的論斷僅是在形式意義上對(duì)留置措施的權(quán)力屬性做了界定,而實(shí)質(zhì)上,這個(gè)問題并沒有獲得回答,什么是政治權(quán),什么是政治機(jī)關(guān),這兩者具有怎樣的內(nèi)涵仍然是不清晰的。如有學(xué)者認(rèn)為，無論人們?cè)趺磩澐謬?guó)家的政治權(quán)力,它都無非是執(zhí)政權(quán)、立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)以及監(jiān)督權(quán)等[18];又有學(xué)者認(rèn)為，我們第一次提出監(jiān)察委員會(huì)是“政治機(jī)關(guān)”,不過這個(gè)說法尚不明確,我們?nèi)匀徊磺宄O(jiān)察委員會(huì)是什么性質(zhì)的政治機(jī)關(guān)，因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)同樣可以說是政治機(jī)關(guān)[19]。從普遍意義上看,以上的說法是有道理的,行政任務(wù)、立法任務(wù)等無疑也是一項(xiàng)政治任務(wù),行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等本質(zhì)上也應(yīng)當(dāng)是政治機(jī)關(guān)。當(dāng)然,這種表述顯然與《釋義》對(duì)監(jiān)察委員會(huì)地位的定性不符,“是實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān),不是行政機(jī)關(guān),不是司法機(jī)關(guān)”。將“政治機(jī)關(guān)”與“行政機(jī)關(guān)”“司法機(jī)關(guān)”并列,這表明了前者的專屬地位,后兩者的獨(dú)立地位,它們之間并不存在包含關(guān)系,所以,政治權(quán)、政治機(jī)關(guān)的內(nèi)涵并不能基于以上角度得到廓清。筆者認(rèn)為，可以從監(jiān)察委員會(huì)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公的角度入手解決以上問題。

合署辦公,這在我國(guó)多年以來的政治實(shí)踐中已經(jīng)積累了不少經(jīng)驗(yàn),但在理論層面的研究仍然薄弱。筆者在此借用劉權(quán)提出的概念。合署辦公是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的機(jī)構(gòu),由于職能相近或工作聯(lián)系緊密,而在同一地點(diǎn)辦公,職能相近,是不同機(jī)構(gòu)合署辦公的前提條件,是指機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職權(quán)、功能等相近，工作內(nèi)容大致相同[20]。黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會(huì)屬于黨政機(jī)關(guān)合署辦公的模式,最首要的特征就是全融合,即“一套人馬,兩塊牌子”,這實(shí)現(xiàn)了黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)與監(jiān)察委員會(huì)具有不同的機(jī)構(gòu)性質(zhì),分別隸屬于不同的組織序列,“兩塊牌子”保證了黨政職能的分離。而從人員構(gòu)成上看,則是高度融合的,黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部和監(jiān)察委員會(huì)的組成人員可以相互兼任,這保證了執(zhí)政黨的反腐敗意志在國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)中貫徹執(zhí)行,加強(qiáng)了黨對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo),鞏固了黨在我國(guó)反腐敗治理體系中的領(lǐng)導(dǎo)地位[21]?！稇椃ā返?條亦規(guī)定，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。因此,監(jiān)察委員會(huì)行使的監(jiān)察職權(quán)從形式上看是國(guó)家公權(quán)力,但并不僅僅基于人民的意志,而是首先體現(xiàn)作為中國(guó)人民和工人階級(jí)先鋒隊(duì)的黨的意志。如有學(xué)者論述監(jiān)察委員會(huì)名稱中未加“人民”二字,其主要原因就是合署辦公,監(jiān)察委員會(huì)不僅是人民的監(jiān)察委員會(huì),也是中國(guó)共產(chǎn)黨的監(jiān)察委員會(huì),其代表黨和國(guó)家行使監(jiān)察權(quán)[19]。基于此,監(jiān)察權(quán)力不能等同于一般的國(guó)家公權(quán)力,如立法、司法、行政權(quán),這種權(quán)力首先體現(xiàn)了黨的意志,具有鮮明的政治導(dǎo)向,因此,政治機(jī)關(guān)是指為執(zhí)行政治任務(wù),而與黨的機(jī)關(guān)合署辦公,體現(xiàn)黨的意志的機(jī)關(guān),這種機(jī)關(guān)掌握的權(quán)力是政治權(quán),這是政治權(quán)的實(shí)質(zhì)含義。

四、結(jié)語

為留置措施的權(quán)力屬性作界定是必要的,這直接關(guān)系到留置措施適用,以往的行政措施說、偵查措施說、獨(dú)立措施說等并不能為其合理界說,從根本上看,一方面,是由于在實(shí)證研究中混入了價(jià)值成分,另一方面則是忽略了個(gè)體與個(gè)體之間的聯(lián)系,這是研究方法中的問題。以深化監(jiān)察體制改革,《監(jiān)察法》的制定背景為研究切入點(diǎn),聚焦于《監(jiān)察法》第1條規(guī)定的立法目的,可以得出該法的基本目的是深入開展反腐敗斗爭(zhēng)的結(jié)論,反腐敗斗爭(zhēng)的任務(wù)從性質(zhì)上來說是一項(xiàng)政治任務(wù),因此,監(jiān)察機(jī)關(guān)是政治機(jī)關(guān),這符合《監(jiān)察法》總則對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的定性,而監(jiān)察權(quán)則是一項(xiàng)政治權(quán),留置措施作為基于這種權(quán)力做出的強(qiáng)制措施,其權(quán)力歸屬為政治權(quán),這是從立法形式上對(duì)監(jiān)察權(quán)力做出的界定。從實(shí)質(zhì)上看,黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公,保證了將黨的反腐敗意志貫徹落實(shí)為國(guó)家的反腐敗意志,實(shí)現(xiàn)了黨對(duì)國(guó)家反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo),從而使得監(jiān)察權(quán)力不同于一般的國(guó)家公權(quán)力,具有高度的政治性,這是政治權(quán)的實(shí)質(zhì)含義。