■ 楊再興/史瑾瑾

（中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

0 引言

砂石是國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)不可或缺的資源。近年來，隨著高鐵、高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，房地產(chǎn)投資等大型工程項(xiàng)目的實(shí)施，需要大量的砂石資源做支撐。同時(shí)，黨中央“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略部署，提出了“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度、劃定生態(tài)保護(hù)紅線、實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度”的指導(dǎo)方針，對(duì)新時(shí)期自然資源管理工作提出了更高的要求。砂石資源作為一種最為普遍又非常重要的資源，如何管理好，需要極大的智慧。成都市溫江區(qū)在砂石資源的管理上總結(jié)出了一套行之有效的方法，在管理實(shí)踐中效果明顯。及時(shí)對(duì)成都市溫江區(qū)的砂石管理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析總結(jié)，對(duì)全國(guó)其他?。▍^(qū)、市）完善砂石資源的礦業(yè)權(quán)管理制度和政策具有重要的借鑒意義。

1 成都市溫江區(qū)砂石資源開發(fā)利用現(xiàn)狀及典型做法

1.1 開發(fā)利用現(xiàn)狀

成都市溫江區(qū)古稱“柳城”，是成都中心城區(qū)的重要組成部分,國(guó)家級(jí)生態(tài)示范區(qū)腹心，面積270余平方公里，建成區(qū)面積45平方公里。 溫江區(qū)地貌簡(jiǎn)單，地勢(shì)平坦，地勢(shì)由西北向東南緩傾,平均比降4.1%,為都江堰自流引灌“首澤區(qū)”。境內(nèi)土壤母質(zhì)單純,均屬第四系近代河流沖洪積物,多為變質(zhì)灰色巖風(fēng)化物,具有明顯的質(zhì)地層次,礦質(zhì)養(yǎng)分含量豐富。沉積物層理清晰,顆粒近河床粗,遠(yuǎn)河床細(xì),上部覆蓋0.5～3米厚的壤質(zhì)土,下部為厚約20米的砂礫層,建筑用砂石資源十分豐富，可謂遍地都是砂石資源。

近年來，由于區(qū)位原因，成都市溫江區(qū)除設(shè)置地?zé)岬V業(yè)權(quán)外，未設(shè)置其他礦產(chǎn)礦業(yè)權(quán)。砂石資源私挖亂采、損毀耕地、污染環(huán)境問題時(shí)有發(fā)生。為落實(shí)中央關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的部署，扎牢制度的籠子，保障國(guó)家權(quán)益，溫江區(qū)開展了一系列的專項(xiàng)行動(dòng)，強(qiáng)力推進(jìn)砂石行業(yè)專項(xiàng)整治，切實(shí)推進(jìn)新時(shí)代自然資源管理工作。

1.2 具體做法

溫江區(qū)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目宗地紅線范圍內(nèi)開采的地下砂石資源（自用的除外）、河道清淤疏浚及水利建設(shè)工程中清理上岸的砂石資源、區(qū)級(jí)執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中依法處置的砂石資源實(shí)行統(tǒng)一管理。由國(guó)有公司成都市溫江區(qū)國(guó)投興城投資有限公司以全資子公司組建成都宏圖華信投資有限公司。該國(guó)有平臺(tái)公司負(fù)責(zé)全區(qū)宗地、清淤、沒收違法開采砂石資源的接管、加工、出售等經(jīng)營(yíng)管理工作，配合區(qū)規(guī)劃和自然資源局編制《宗地地下砂石開發(fā)利用方案》，對(duì)涉砂違法行為及時(shí)向相關(guān)部門報(bào)告，其所接管的砂石資源優(yōu)先保障溫江區(qū)重點(diǎn)工程項(xiàng)目、民生工程、公益設(shè)施等建設(shè)需要。砂石接管費(fèi)用按照宗地范圍內(nèi)的開采成本來核算，銷售價(jià)格按照收儲(chǔ)、加工成本加上部分利潤(rùn)計(jì)算得出。

對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目宗地范圍內(nèi)產(chǎn)生的砂石資源，溫江區(qū)規(guī)劃和自然資源局在每宗國(guó)有建設(shè)用地出讓及集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)前，組織相關(guān)單位編制《宗地地下砂石開發(fā)利用方案》，并與土地出讓公告一并對(duì)外公示。以協(xié)議出讓、劃撥方式供地的，在簽訂出讓協(xié)議或下發(fā)劃撥決定書前，用地單位要做出同意執(zhí)行《宗地地下砂石開發(fā)利用方案》的書面承諾函。《宗地地下砂石開發(fā)利用方案》包含砂石接管方、砂石驗(yàn)收交付方式、指定儲(chǔ)存地點(diǎn)、接管費(fèi)用支付周期及支付方式等內(nèi)容，并報(bào)區(qū)政府審議通過后實(shí)施。宗地成交后，國(guó)有平臺(tái)公司與宗地受讓方簽訂《政府投資/社會(huì)投資項(xiàng)目地下砂石接管協(xié)議》，協(xié)議約定內(nèi)容與《宗地地下砂石開發(fā)利用方案》內(nèi)容一致，涉及的宗地地下砂石資源量的確定由具有專業(yè)資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)按相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)量核算。

對(duì)于河道清淤疏浚及水利建設(shè)工程產(chǎn)生的砂石資源，項(xiàng)目建設(shè)業(yè)主、中標(biāo)施工單位應(yīng)當(dāng)與國(guó)有平臺(tái)公司簽訂《河道清淤疏浚及水利建設(shè)工程砂石接管協(xié)議》，明確告知，在施工過程中清理上岸的砂石資源需交由國(guó)有平臺(tái)公司統(tǒng)一登記管理。

對(duì)于查扣、罰沒的私挖盜采及河道非法開采的砂石資源，執(zhí)法部門及時(shí)對(duì)接國(guó)有平臺(tái)公司，運(yùn)往指定堆放點(diǎn)儲(chǔ)存，國(guó)有平臺(tái)公司及時(shí)登記并上報(bào)溫江區(qū)國(guó)資金融辦備案。

2 管理經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

多年來，溫江區(qū)政府及自然資源管理等部門高度重視砂石資源管理工作，在砂石資源管理部門協(xié)調(diào)、安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)等方面陸續(xù)出臺(tái)了一系列規(guī)定，形成了較為完善的砂石資源管理制度，在管理實(shí)踐中取得了良好效果，其主要經(jīng)驗(yàn)總結(jié)如下：

一是強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，做實(shí)行動(dòng)指南。溫江區(qū)成立了由區(qū)政法委書記為組長(zhǎng)、公安局長(zhǎng)和副區(qū)長(zhǎng)為副組長(zhǎng)的砂石行業(yè)專項(xiàng)整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌專項(xiàng)整治行動(dòng)。全區(qū)強(qiáng)力推進(jìn)砂石行業(yè)專項(xiàng)整治工作，領(lǐng)導(dǎo)小組及時(shí)安排和部署相關(guān)工作，明確行動(dòng)方向，對(duì)專項(xiàng)行動(dòng)給予堅(jiān)強(qiáng)支撐和組織保障。

二是建章立制，嚴(yán)密頂層設(shè)計(jì)。溫江區(qū)規(guī)劃和自然資源局先后制定并出臺(tái)了《成都市溫江區(qū)砂石行業(yè)專項(xiàng)整治工作方案》《成都市溫江區(qū)人民政府辦公室〈關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)砂石資源管理的實(shí)施意見（試行）〉的通知》，明確了各成員單位的責(zé)任分工及地下砂石資源的接管流程，明確了政府、社會(huì)投資項(xiàng)目地下砂石資源接管操作辦法，明確了砂石資源開采、運(yùn)輸、加工、存儲(chǔ)、銷售全鏈條的監(jiān)管模式和責(zé)任單位。建立砂石資源管理的長(zhǎng)效機(jī)制，規(guī)范了砂石資源市場(chǎng)秩序。

三是群策群力，強(qiáng)化整治措施。加強(qiáng)屬地巡查監(jiān)管；自然資源管理部門在供地之前，向土地競(jìng)得者明確地下砂石資源的權(quán)屬及義務(wù)；區(qū)屬砂石公司與企業(yè)簽訂砂石接管協(xié)議，將砂石資源接管工作落到實(shí)處。整合相關(guān)職能部門執(zhí)法力量，并由區(qū)政法委牽頭，成立自然資源、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)信、住建、交通運(yùn)輸、水利、綜合執(zhí)法等部門共同參加的聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)，實(shí)行全面信息共享和全天候監(jiān)管；整合“雪亮工程”視頻監(jiān)控、“天網(wǎng)監(jiān)控”等對(duì)砂石場(chǎng)和砂石運(yùn)輸車輛實(shí)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。

3 經(jīng)驗(yàn)啟示

成都市溫江區(qū)結(jié)合自身實(shí)際情況，建立了完善的砂石資源管理制度，強(qiáng)力推進(jìn)砂石行業(yè)專項(xiàng)整治，切實(shí)推進(jìn)新時(shí)代自然資源管理工作，砂石土資源管理工作成效突出。通過對(duì)溫江區(qū)砂石資源管理典型經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，可為完善全國(guó)其他?。▍^(qū)、市）砂石資源管理制度提供以下經(jīng)驗(yàn)啟示：

一是資源利用方面。成都市溫江區(qū)屬于岷江流域沖積平原，區(qū)域地下砂石資源豐富，賦存較淺。近幾年，城市建設(shè)需要大量的土地和砂石資源。之前，出讓宗地內(nèi)的砂石資源除少部分由建設(shè)單位自用外，其余均當(dāng)成渣土丟棄，還有部分被一些不法分子私自販賣，監(jiān)管難度大，造成砂石行業(yè)混亂?！冻啥际袦亟瓍^(qū)砂石行業(yè)專項(xiàng)整治工作方案》出臺(tái)后，各種砂石資源被統(tǒng)一管理，資源得到了充分的利用，最大限度地減少了損失和浪費(fèi)。

二是環(huán)境保護(hù)方面。按照中央大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)要求和中央領(lǐng)導(dǎo)對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)中環(huán)境保護(hù)的有關(guān)指示精神，成都市溫江區(qū)落實(shí)“綠水青山就是金山銀山”理念，切實(shí)處理好保障發(fā)展和保護(hù)環(huán)境的關(guān)系。在宗地出讓、河道清淤、查處違法的砂石資源中，做到資源的合理處置和利用，防止資源被當(dāng)成渣土隨意堆放，有效解決了渣土堆放占用土地甚至耕地,水土流失,堵塞河道、形成泥石流等等一系列環(huán)境問題。

三是保障民生方面。砂石資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重要的物質(zhì)基礎(chǔ)和支撐，是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用量最大、不可或缺、不可替代的材料。近年來，市場(chǎng)需求增多，行業(yè)門檻提高，全國(guó)砂石料價(jià)格暴漲，老百姓的生活成本隨之大幅提升。成都市溫江區(qū)成立的國(guó)有砂石資源收儲(chǔ)平臺(tái)公司，對(duì)宗地出讓、河道清淤的砂石資源收儲(chǔ)采取開采成本價(jià)收儲(chǔ)，銷售價(jià)則按收儲(chǔ)、加工成本加上部分利潤(rùn)計(jì)算得出，全區(qū)統(tǒng)一銷售價(jià)格，且優(yōu)先保障溫江區(qū)重點(diǎn)工程項(xiàng)目、民生工程、公益設(shè)施等建設(shè)需要，對(duì)于穩(wěn)定溫江區(qū)的砂石資源價(jià)格、保障地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了有力支撐。

4 結(jié)語(yǔ)

砂石資源作為一種最為普遍又非常重要的資源，對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)起著至關(guān)重要的作用，如何管理好，需要極大的智慧。新時(shí)期，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)自然資源管理工作提出了新的更高要求。成都市溫江區(qū)結(jié)合自身實(shí)際情況，探索出一條符合當(dāng)?shù)靥厣纳笆Y源管理之路，在土地開發(fā)、河道清淤、查扣違法砂石資源等過程中，既充分利用了砂石資源，也節(jié)約了土地資源，不失為一種成功探索，值得其他地區(qū)參考借鑒。