■ 吳 健/袁 甜

（1.中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100872；2.中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院，北京 100872）

0 引言

生態(tài)補償制度是生態(tài)文明制度體系的核心制度，在協(xié)調(diào)國土空間開發(fā)保護和開展自然資源用途管制等方面發(fā)揮著重要作用。自然資源是現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)性資源，實現(xiàn)自然資源開發(fā)與利用之間的平衡是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。按照國土空間規(guī)劃，將以生態(tài)功能為主導(dǎo)的地區(qū)劃入禁止或限制開發(fā)區(qū)，實施用途管制，由此限制了當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，需要通過生態(tài)補償來彌補保護成本和提供保護激勵[1]；對于因開發(fā)利用自然資源造成破壞需要開展生態(tài)修復(fù)的地區(qū)，也可以通過生態(tài)補償籌集修復(fù)和建設(shè)的資金。因此，做好生態(tài)保護補償，對平衡開發(fā)和保護，推進國土空間用途管制和自然資源管理具有重要意義。

目前來看，盡管生態(tài)補償已經(jīng)成為國家政策重點、學(xué)術(shù)研究熱點，各地實踐也取得長足的進步，但補償資金來源渠道單一、補償效率亟待提升、與其他相關(guān)政策耦合度欠缺等問題[2-5]，仍然阻礙著我國生態(tài)保護補償經(jīng)濟效率和生態(tài)效益的進一步提升。

基于此，本文通過回顧總結(jié)國際上生態(tài)保護補償市場機制的實踐，分析評述生態(tài)保護補償?shù)氖袌鰴C制設(shè)計問題，為我國生態(tài)保護補償機制創(chuàng)新，建立生態(tài)保護補償?shù)氖袌鰴C制，有效配合國土空間用途管制等自然資源治理實踐提供參考。

1 生態(tài)保護補償市場機制的理論依據(jù)

市場機制的本質(zhì)是生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)的價格機制。然而，生態(tài)保護的對象，不論是生物多樣性如珍稀物種及棲息地，自然生態(tài)系統(tǒng)如森林、濕地等，還是能夠提供環(huán)境舒適性的生態(tài)要素如清潔的空氣、水源、生態(tài)景觀等，都具有公共物品屬性，即非排他性和非競爭性，且都產(chǎn)生正外部性的收益。也就是說，生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)供給的成本由私人承擔，帶來的生態(tài)效益卻由社會共享，這就導(dǎo)致生態(tài)產(chǎn)品的供給缺乏激勵，供給不足。因此生態(tài)保護面臨兩個基本的事實：一方面，現(xiàn)實世界存在真實的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的需求和供給；另一方面，傳統(tǒng)市場供給無力，生態(tài)保護領(lǐng)域缺乏天然有效的價格機制。

對由此造成的市場失靈的糾正，產(chǎn)生了庇古稅和科斯定理兩種不同的理論方向。庇古（1920）主張，外部性導(dǎo)致的市場失靈，必須由政府通過補貼或稅收進行干預(yù)，提高生態(tài)產(chǎn)品提供者的邊際收益，增加生態(tài)產(chǎn)品使用者的邊際成本，使之更加接近社會供給和社會需求，從而達到社會最優(yōu)均衡?？扑梗?960）則認為，這一問題是由于產(chǎn)權(quán)界定不清導(dǎo)致的，通過界定產(chǎn)權(quán)，能夠自動產(chǎn)生激勵，使市場功能得到有效發(fā)揮，將外部性內(nèi)部化，以較低的成本提升資源配置效率。

長期以來，我國采用的都是庇古式的生態(tài)補償方式，即以強制標準補貼的方式激勵私人進行生態(tài)保護。這種生態(tài)保護補償模式的優(yōu)點在于執(zhí)行力強，惠及范圍較廣，能夠迅速看到保護效益。但缺點同樣明顯，因為政府面臨財政、信息和效率約束。一方面，補償對象群體基數(shù)過大，政府難以獲得私人提供生態(tài)產(chǎn)品真實成本的信息，而且生態(tài)保護補償資金來源單一，給財政造成了極大負擔，因此設(shè)定的補償金額通常不足以彌補成本。另一方面，行政效率低下和尋租問題導(dǎo)致政府失靈。我國單純以政府主導(dǎo)的生態(tài)保護補償實踐中存在諸多問題[2-3,5]。

相較而言，生態(tài)保護補償?shù)氖袌鰴C制最大的優(yōu)點在于：第一，能夠克服政府主導(dǎo)的保護激勵不足和靈活性、效率性缺乏的問題，市場競爭保證了生態(tài)保護目標的有效實現(xiàn)，也反映出生態(tài)保護的真實價值。例如市場上存在多個生態(tài)服務(wù)供應(yīng)商時，由于供應(yīng)成本和保護效率的差異，生態(tài)服務(wù)購買者可以通過談判和競爭的方式，選擇合適的服務(wù)提供者，改進生態(tài)保護效率。通過合理的市場參與機制，能夠為生態(tài)保護提供足夠的激勵并達到經(jīng)濟效率最大化。第二，在市場機制下，能充分吸納來自國際組織、企業(yè)、公益機構(gòu)、社會團體等多方補償資金，讓更多的社會資本和公眾在不違背經(jīng)濟理性的前提下參與保護，有助于保護資金和項目的可持續(xù)性。

2 生態(tài)保護補償市場機制的國際實踐

目前，國際上生態(tài)保護補償?shù)氖袌鰴C制主要形式有生態(tài)服務(wù)付費、緩解銀行、保護銀行、生境交易、碳匯交易、使用者付費、生態(tài)旅游以及生態(tài)標簽等。

2.1 生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(PES)

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費（PES），是一種環(huán)境服務(wù)受益者向服務(wù)提供者支付資金，用以交換特定生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的制度。PES最初的定義非常嚴格，圍繞著建立生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)市場的各項要素，包括自愿交易、明確的交易雙方、明確的交易對象（生態(tài)服務(wù)）以及條件支付都有著嚴格的規(guī)定[6]。但目前的PES實踐已經(jīng)突破了狹義概念中明確的買賣雙方、自愿性以及支付條件的限制，政府出資、非貨幣支付的PES項目等也適用于生態(tài)服務(wù)付費的定義。從這一角度看來，我國的許多生態(tài)保護補償實踐都與這一廣義概念非常接近[7]，許多國內(nèi)學(xué)者也將生態(tài)保護補償與生態(tài)系統(tǒng)/環(huán)境服務(wù)付費（PES）等同[3,8-9]。

國際上較為成熟的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費項目，如哥斯達黎加的PSA(Pago por Servicios Ambientales)，其核心是建立了一個覆蓋全國的強制性征稅項目，向生態(tài)服務(wù)的受益者收費，每年收取約1000萬美元，支付給自愿加入該項目的生態(tài)服務(wù)提供者，這些獲得支付的私人森林土地擁有者必須按照政府要求開展森林保護或者重新造林。在2005年底，哥斯達黎加大約有10%的森林覆蓋土地注冊到了PSA項目中[10]。

再如美國的環(huán)保休耕項目（CRP），這是一項由美國政府提供資金，農(nóng)業(yè)部負責(zé)實施，農(nóng)民自愿參與的休耕項目。CRP項目有兩個亮點：一是不設(shè)定固定的單位面積補償金額，而是設(shè)定明確的補償目標（受補償?shù)貕K）選擇標準；二是通過競標機制選擇補償目標，競標人提供一系列包含不同支付條款和保護活動要求的合同菜單，土地所有人可以自行選擇參與與否，或選擇何種合同，還可以設(shè)置自主性條款，增加了機制設(shè)計的靈活性。這一設(shè)計不僅通過自愿參與，保證了參與人的保護活動在成本上是可接受的，而且通過綜合考慮補償對象的成本收益，形成事實上差別化的合同補償標準，避免了補償標準的“一刀切”，并逐案簽署合同，依據(jù)法律來保障合同的執(zhí)行。

總體來看，由于個體生態(tài)服務(wù)受益者支付能力和需求的限制，PES目前的主要資助者為政府、非營利組織（NGO）及公用事業(yè)機構(gòu)。雖然法律規(guī)定了PES運行流程、資助機制，并提供了履約的法律保障，但服務(wù)提供者參與的自愿性是將PES項目和命令控制型生態(tài)保護轉(zhuǎn)移支付區(qū)分開來的關(guān)鍵。由于買賣雙方數(shù)量的限制，使得很多時候作為標的交易的生態(tài)服務(wù)價格并不是在充分競爭的市場條件下形成的，因此PES更像是一種準市場機制。

對生態(tài)服務(wù)進行支付的條件是土地所有人的保護活動能夠達到相應(yīng)的生態(tài)目標，但由于道德風(fēng)險、生態(tài)環(huán)境的異質(zhì)性以及自然因素等的干擾，常常難以判斷生態(tài)服務(wù)投入與保護效益產(chǎn)出的聯(lián)系，因此其生態(tài)保護效率受到質(zhì)疑。這提示我們，雖然PES能夠激勵代理人的保護積極性，但在生態(tài)服務(wù)契約設(shè)計中需要考慮環(huán)境效益產(chǎn)出過程的不確定性，減少由此帶來的生態(tài)服務(wù)投入與支付條件間的扭曲[11]。

2.2 緩解銀行（Mitigation Banking）

緩解銀行業(yè)務(wù)的法律基礎(chǔ)是美國《清潔水法》第404條款項以及1985年《農(nóng)業(yè)法案》中有關(guān)濕地保護的法律條款，緩解銀行最初是為了保護濕地而設(shè)立的，法律規(guī)定了開發(fā)者有責(zé)任消除開發(fā)活動對濕地生態(tài)系統(tǒng)造成的破壞。緩解銀行的機制是，銀行發(fā)起人通過保護濕地，從監(jiān)管機構(gòu)獲得濕地信用，然后將濕地信用以市場價格出售給會對濕地造成破壞的開發(fā)者；通過購買濕地信用，開發(fā)者將緩解開發(fā)影響的責(zé)任轉(zhuǎn)移給了緩解銀行，由銀行進行濕地生態(tài)功能恢復(fù)和監(jiān)管，并從中盈利。

濕地緩解銀行類似于貨幣銀行，區(qū)別在于前者儲備的是濕地信用[12]。濕地緩解銀行的生態(tài)補償活動在開發(fā)之前或同時完成，克服了開發(fā)者自行修復(fù)或收取“濕地替代補償費”由第三方專業(yè)機構(gòu)進行濕地修復(fù)等方案中存在的生態(tài)補償延遲、無法達到濕地生態(tài)功能“零凈損失”的保護目標等缺陷[13]。2016年美國緩解信用銷售額達到36億美元，截至2018年，美國已成立3365家緩解銀行，銷售的濕地/河流緩解信用不斷增加。

雖然緩解銀行是有效的市場手段，但從生態(tài)功能的角度來看，緩解銀行業(yè)一直備受爭議。首先，由于不是在原有濕地所在地進行恢復(fù)和重建，受影響地區(qū)失去了濕地提供的生物價值和水文功能，而緩解銀行進行的濕地重建和恢復(fù)并不能取代被破壞濕地原有的生態(tài)功能，并且由于受影響地點和恢復(fù)地點不同，將導(dǎo)致當?shù)厝丝谒硎艿纳鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)的重新分配。只有建立更多的緩解銀行，監(jiān)管機構(gòu)才有更大的能力確保開發(fā)商購買的濕地信用與受影響濕地的類型和功能價值間更加準確地匹配，提高緩解的生態(tài)效益。其次，長期生態(tài)管理缺乏以及銀行破產(chǎn)等因素給緩解銀行的保護區(qū)域帶來濕地生態(tài)重新惡化的風(fēng)險。再次，緩解銀行的成本可能非常高昂，除了支付設(shè)立銀行所需經(jīng)歷法律和行政申請程序費用之外，銀行成立之后，購買土地、生態(tài)恢復(fù)的費用也是一筆不菲的開支。

緩解銀行機制的實質(zhì)是通過法律將生態(tài)保護的產(chǎn)權(quán)賦予銀行并賦予他們進行交易的權(quán)利，同時規(guī)定開發(fā)者減輕影響（mitigation）的義務(wù)，從而創(chuàng)造供給與需求，形成緩解信用交易市場，使市場機制在濕地保護中發(fā)揮作用。

2.3 保護銀行（Conservation Banking）

保護銀行與緩解銀行類似，前者的設(shè)立是為了配合美國《瀕危物種保護法案》的實施，主要用于瀕危物種及其棲息地保護，發(fā)展的歷史較短。保護銀行的機制是，通過保護瀕危物種、維護其棲息地，銀行能夠獲得一筆由政府機構(gòu)批準的可供出售的保護信用[14]，這些保護信用可以出售給對物種造成不可避免和不利影響的開發(fā)項目，因為一般項目獲得開發(fā)許可的同時也會被要求保護一定面積的瀕危物種棲息地。保護銀行的優(yōu)勢在于其規(guī)模效應(yīng)，能夠以相對較低的成本保護大片連續(xù)生境[15]。這對于開發(fā)者來說也是有益的，因為只需要支付一筆資金，就可以轉(zhuǎn)移保護責(zé)任，不必因親自履行保護責(zé)任而耽誤開發(fā)進度，而且由于比較優(yōu)勢，選擇直接購買保護信用也是成本上有效的。截至2016年，美國魚類和野生動物管理局已經(jīng)批準建立了超過135個保護銀行，保護面積超過142000英畝[16]。

保護銀行作為保護生物多樣性的市場機制，其作用的發(fā)揮還受到一些限制。首先，保護銀行作為保護區(qū)的補充，需要大片連續(xù)的土地來提供保護，因為孤立的小塊土地將不足以提供動物生存的環(huán)境。其次，保護區(qū)還需要大量的管理維護，以維持棲息地的生態(tài)功能，避免棲息地退化和物種遷移。同時，與緩解銀行一樣，保護銀行的成本也可能會很高，高昂的建設(shè)成本和大面積土地需求無形中提高了行業(yè)門檻。最后，“永久保護”的要求增加了保護銀行的運行成本和難度。

2.4 生境交易（Habitat Exchange）

生境交易是保護銀行的拓展，是一個更廣泛、透明的保護信用交易平臺。最早由美國環(huán)保協(xié)會（EDF）提出。其主要原理和法律基礎(chǔ)都與保護銀行類似，但建立的初衷恰恰是為了克服保護銀行的一些局限，例如，保護信用的申請和審批流程較為復(fù)雜，無形中給潛在參與者造成了“程序障礙”，同時保護銀行對于物種的保護范圍僅限于《瀕危物種保護法案》的規(guī)定，具有很大的局限性。

生境交易是一個瀕危物種和棲息地保護信用交易的市場平臺，在該市場中，自愿參與者通過創(chuàng)建一個新的棲息地單元或保護現(xiàn)有棲息地來產(chǎn)生保護信用[17]。該項目的亮點在于EDF開發(fā)的一種關(guān)鍵工具——棲息地價值量化工具（HQT），用以量化棲息地恢復(fù)和物種保護活動的價值，為保護信用估值提供參考，減輕行政機構(gòu)的審批負擔，加速審批流程推進。只要土地所有者滿足生境交易的準入要求，就可以使用棲息地價值量化工具（HQT）來確定他們可能獲得多少信用(或在出現(xiàn)負面影響時借記)。所產(chǎn)生的信用與保護銀行出售的保護信用性質(zhì)相同，都受到法律保護。生境交易機制簡化了信用的審批流程，減少了交易成本，能夠提高土地所有者的自愿參與度，提升生態(tài)保護項目中物種的恢復(fù)潛力。

生境交易的另一主要目標是促進未列入瀕危或受威脅類別的物種保護。因為《瀕危物種保護法案》沒有為這些物種提供保護，也沒有要求對這些物種造成影響的污染者減輕其破壞行為。從法律的角度來看，保護這些物種缺乏監(jiān)管驅(qū)動力。該計劃將物種保護的范圍擴大到高危物種和自愿性質(zhì)的保護對象。

要保證候選保護物種保護信用交易正常運行，必須減少購買者對于這些保護信用估值的不確定性，以降低未來管理制度改變帶來的風(fēng)險。因此關(guān)鍵問題就在于棲息地價值量化工具（HQT）的開發(fā)，以及與政府機構(gòu)簽訂簡化審批流程及其他管理規(guī)定的協(xié)議，如果政府機構(gòu)拒絕承認棲息地交換的保護信用的有效性，那么這種市場工具將難以為繼[18]。

2.5 碳匯交易（Carbon Sink/Sequestration）

碳匯交易是國際上一種重要的為生態(tài)保護融資的市場型工具。以林業(yè)為例，減少砍伐、森林保育、森林再造等保護活動可以創(chuàng)造林業(yè)碳匯，用于抵減溫室氣體排放。在碳市場建立初期，大部分來自林業(yè)和土地利用碳項目的碳匯信用都在自愿市場上出售；當前，隨著越來越多的國家或區(qū)域性碳排放交易體系的建立，林業(yè)碳匯項目的碳信用日益被強制性碳交易市場接受，碳匯需求者購買碳匯以抵消碳排放量，達到碳排放總量控制目標，而碳匯創(chuàng)造者獲得相應(yīng)收益。后者具有強制性，按照國際公約或政府規(guī)則進行交易，處于政府的監(jiān)管之下；前者則更靈活，不受政府管制[19]。

碳匯交易面臨兩個方面的挑戰(zhàn)：第一，碳匯參與市場交易必須建立在碳匯認證的基礎(chǔ)上，只有具備明晰的產(chǎn)權(quán)，才能創(chuàng)造參與激勵。目前澳大利亞、新西蘭、加拿大等國家的林業(yè)碳匯交易實踐雖然在具體細節(jié)上存在差異，但都有明確認證碳匯信用的法律法規(guī)，如澳大利亞的《2003年第五號溫室氣體基準規(guī)則（碳匯）》、加拿大的《排放補償量規(guī)定指南文件》[20]。第二，強制碳減排的要求很大程度上決定了碳匯交易的需求，如果不簽署減排協(xié)議或政府的減排意愿不強烈，碳匯交易就不活躍，碳匯需求將面臨較大的不確定性[21]。目前，我國的碳匯交易市場就存在需求不足、政策變動等困境，而且市場交易價格仍然偏低，市場交易規(guī)模擴大主要依靠政府推動[22]。

促進碳匯交易市場的發(fā)展，建立碳匯確權(quán)的法律法規(guī)是基礎(chǔ)，拓寬融資渠道、加強合格碳匯的監(jiān)督認證是手段，碳減排制度的逐步推行是培育碳匯市場、發(fā)揮市場配置資源作用的根本保證。

2.6 使用者付費（User Fees）

使用者付費，是政府賦予私人土地所有者對第三方受益人在私人土地上使用消耗性或非消耗性自然資源的行為收取一定費用的權(quán)利，并要求土地所有者進行一定的管理實踐，對某種生態(tài)功能進行保護的機制[23]。

使用消耗性或非消耗性自然資源的行為通常包括打獵、捕魚和觀賞野生動物等。政府機構(gòu)通過授予土地所有者收取使用費的權(quán)利，要求土地所有者進行生態(tài)保護活動。如美國科羅拉多州的野生動物牧場計劃，州政府通過發(fā)放給土地所有者一定數(shù)量的狩獵許可證并允許他們以市場價格出售許可，要求土地所有人進行物種保護活動。使用者付費僅限于土地擁有者向狩獵者或漁民因開展狩獵、捕魚等使用私人土地上自然資源的行為收取資源使用費，作為對棲息地生態(tài)環(huán)境的補償。

使用者付費作為一種生態(tài)保護方式，其有效性還存在不足。雖然對于土地所有者來說，這種收費權(quán)是有利可圖的，但政府必須考慮由于過度占用而破壞自然資源的情況，需要控制資源利用活動（如捕魚和狩獵）的規(guī)模和頻率，提高使用者付費機制的經(jīng)濟效率和生態(tài)保護效益。

使用者付費可能更多適用于零散的、小規(guī)模的，以及除純粹生態(tài)保護價值之外還具有如觀賞、娛樂價值區(qū)域的生態(tài)保護，作為對集中連片生態(tài)區(qū)域保護的補充。

2.7 生態(tài)旅游（Ecotourism）

生態(tài)旅游是在一定的生態(tài)保護區(qū)域內(nèi)，開展觀光活動，滿足人們對生態(tài)景觀和自然舒適性的要求，獲得相應(yīng)資金，部分形成盈利，部分用于生態(tài)景觀維護。生態(tài)旅游將生態(tài)保護和盈利目標相結(jié)合，能夠通過提供生態(tài)景觀獲得用于保護的資金。隨著人們對自然舒適性的要求越來越高，生態(tài)旅游的發(fā)展前景巨大，為私人土地擁有者恢復(fù)和保育棲息地提供了經(jīng)濟激勵。

但生態(tài)旅游的發(fā)展必須考慮承載力的問題，過度的生態(tài)旅游活動會給棲息地和生物多樣性帶來損害。因此生態(tài)旅游的開展必須得到政府部門的批準或支持，特別是針對一些瀕危物種開展的觀光項目。首先，必須確保生態(tài)保護是開展生態(tài)旅游的主要目標。其次，必須保證盈利資金的一定比例用于生態(tài)保護。生態(tài)旅游的出發(fā)點是積極的，但有時可能會出現(xiàn)意料之外的結(jié)果，如低素質(zhì)觀光者或過載的游客量會對生態(tài)景觀造成破壞；商業(yè)化的盈利模式可能導(dǎo)致資源型產(chǎn)品的過度開發(fā)，甚至為提高觀光效果犧牲生物多樣性，如鼓勵當?shù)厝朔N植特定的觀賞植物等。要達到盈利和生態(tài)保護的雙重目標，需要土地管理者進行協(xié)調(diào)游客觀賞需求和生態(tài)保護目標相適應(yīng)的管理實踐[24]。

生態(tài)旅游與使用者付費類似，利用了生態(tài)系統(tǒng)本身具有的娛樂性功能，滿足人們對自然舒適性的需求。由于需求和供給都是真實存在的，在我國也有較多實踐，因此這兩種機制提供的借鑒主要在于如何權(quán)衡生態(tài)保護目標和盈利目標的問題。

2.8 生態(tài)標簽（Conservation or Eco-Labeling）

生態(tài)標簽是一個綠色消費概念，通過傳遞生態(tài)友好的信息來改變生產(chǎn)者和消費者的行為，并通過將生態(tài)保護的管理實踐與消費者對環(huán)境產(chǎn)品的需求聯(lián)系起來改善環(huán)境績效[25]。通過生態(tài)標簽區(qū)分產(chǎn)品，消費者可能會更有選擇性地購物，愿意為產(chǎn)品帶來的環(huán)境績效支付更高的價格，這為生產(chǎn)者采用環(huán)境友好型生產(chǎn)方式提供了經(jīng)濟激勵和競爭優(yōu)勢[26]。如對產(chǎn)于太平洋西北部的鮭魚認證的生態(tài)標簽。該標簽只適用于經(jīng)過生態(tài)認證的企業(yè)，以確保這些企業(yè)的養(yǎng)殖方式是生態(tài)友好的，能夠保護三文魚棲息地的生態(tài)環(huán)境。生態(tài)標簽的內(nèi)容和形式不斷拓展，已不僅局限于綠色農(nóng)業(yè)標簽，還出現(xiàn)了野生動物友好型標簽等新形式。

雖然生態(tài)標簽可以為從事生態(tài)保護的生產(chǎn)者提供市場溢價或增加市場份額，但生態(tài)標簽的有效性取決于消費者的信任。事實上，生產(chǎn)者們通過減少使用農(nóng)藥，恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能，保護當?shù)氐膭又参镂锓N等努力，為產(chǎn)品貼上生態(tài)標簽后，并不一定能獲得消費者的青睞。消費者只會為他們信任的產(chǎn)品支付更高溢價或進行更多的購買行為。生態(tài)標簽廣泛面臨的另一個問題是與傳統(tǒng)生產(chǎn)者的競爭。激烈的競爭使得市場份額的擴張面臨不確定性，雖然生產(chǎn)者可以構(gòu)建新市場來拓寬發(fā)展空間，但這種開發(fā)成本可能相當高，消費習(xí)慣和黏性效應(yīng)也可能導(dǎo)致新市場開發(fā)的失敗。

引入非政府組織，是提高生態(tài)標簽的保護效率和經(jīng)濟效率的可行辦法。在審查和認證生態(tài)標簽的基礎(chǔ)上，非政府組織可以通過其強大的公信力和社會網(wǎng)絡(luò)，為這些商品提供隱形的擔保。政府組織的作用也不可忽視，Sonderskov et al（2011）對美國、丹麥、瑞士調(diào)查數(shù)據(jù)的研究發(fā)現(xiàn)，政府參與生態(tài)標簽認證，可以通過其強大的公信力提高生態(tài)標簽的消費者認同度[27]。

生態(tài)標簽解決了消費者和購買者之前的信息不對稱問題，將生態(tài)友好型產(chǎn)品與傳統(tǒng)商品區(qū)分開來，給生態(tài)保護支付意愿較高的消費者提供了選擇的權(quán)利，也使得生態(tài)保護活動的外部性內(nèi)化到價格中，為生產(chǎn)者提供保護激勵。

3 生態(tài)補償市場機制的經(jīng)驗與啟示

市場化生態(tài)保護補償?shù)暮诵氖切纬缮鷳B(tài)保護的可交易價值，并且創(chuàng)造一個競爭性的環(huán)境，使具有生態(tài)保護需求與供給能力的買賣雙方能夠進行匹配，并在競爭的基礎(chǔ)上決定交易的價格，進行生態(tài)效益和經(jīng)濟效益的交換。近年來，國際上生態(tài)保護補償?shù)亩嘣褪袌龌膶嵺`，為完善我國生態(tài)保護補償機制提供了實踐經(jīng)驗和重要借鑒。

3.1 找準生態(tài)保護補償市場機制的著力點

探索生態(tài)保護補償?shù)氖袌鰴C制，核心是如何在生態(tài)補償項目中引入市場機制，形成生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)的市場化供給模式。在這一理論目標的指引下，為公共物品供給提供價格激勵、確保創(chuàng)建市場所需的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)以及消除信息不對稱，理應(yīng)成為政策實踐中的主要著力點。具體而言，第一，無論政府財政補貼、轉(zhuǎn)移支付，還是創(chuàng)建信用和生態(tài)產(chǎn)品市場的活動，其核心目標都應(yīng)是建立或調(diào)整形成生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)合理的價格體系，為生態(tài)服務(wù)供給者提供參與激勵；第二，通過生態(tài)服務(wù)合同拍賣、生態(tài)標簽等機制設(shè)計，解決影響市場形成的信息不對稱問題；第三，基于自然資源的產(chǎn)權(quán)理論和合同理論，探索激勵相容的生態(tài)服務(wù)合同設(shè)計，解決產(chǎn)權(quán)不明和生態(tài)服務(wù)不確定性的問題，確保生態(tài)服務(wù)的可持續(xù)供給。

3.2 健全生態(tài)保護補償市場機制的法律體系

縱觀國外的生態(tài)保護市場機制實踐，完備的法律為生態(tài)保護提供了實踐指導(dǎo)和法律依據(jù)。如美國《清潔水法》404條款通過明文規(guī)定和限制開發(fā)明確了濕地保護價值，提升了資源稀缺性價值，為濕地緩解銀行的建立和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)；隨后出臺的《濕地保護法》明確提出了濕地保護的補償要求，同時發(fā)布具體的操作指導(dǎo)，在實踐中建立了較為完善的濕地緩解制度[17]。我國目前對于生態(tài)保護補償市場機制的法律體系建設(shè)相對滯后，對于在哪些領(lǐng)域?qū)嵤┦袌龌a償，實施何種形式的市場化補償，怎樣實施等還沒有明確的政策指導(dǎo)和法律條款。因此，結(jié)合當前生態(tài)保護補償市場化理論，出臺我國生態(tài)保護補償市場化實施意見的行政法規(guī)或法律，對生態(tài)保護補償市場化的概念、管理要求和管理部門、具體操作要求等相關(guān)問題做出統(tǒng)一、明確的規(guī)定，才能更有利于我國生態(tài)保護補償市場機制的建立，提高生態(tài)保護補償效率。

3.3 建立多種生態(tài)保護補償?shù)氖袌龌緩?/h3>

上述市場機制的國際實踐大體可以分為三類：

第一類：政府引入市場型。即在以政府為主的生態(tài)補償項目中引入市場機制。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費（PES）是針對大規(guī)模、連續(xù)生態(tài)區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)功能的保護。哥斯達黎加PSA項目通過全國性的征稅+補償，建立起生態(tài)服務(wù)提供者和受益者之間的支付關(guān)系；美國的CRP使用公共財政資金，但在項目設(shè)計中引入了競標機制，實現(xiàn)特定保護目標下對補償對象的精準識別和差異化補償。兩類項目都更接近庇古式的補貼思路，但利用市場機制為保護提供激勵，提高了補償資金的效率，也提高了靈活性。

第二類：政府創(chuàng)建市場型。包括緩解銀行、保護銀行、生境交易和碳匯交易，都主要用于某種明確的生態(tài)功能修復(fù)或物種保護。共同之處在于通過法律創(chuàng)造了“保護信用”，將生態(tài)保護的產(chǎn)權(quán)賦予保護者并賦予他們進行交易的權(quán)利，同時規(guī)定開發(fā)者的保護義務(wù)，從而創(chuàng)造供給與需求，釋放了市場活力。在機制設(shè)計上，信用申請審批制通過緩解或保護信用的主動申請加審批的方式，大大減少了信息不對稱，降低信息成本，行政機構(gòu)能夠根據(jù)服務(wù)效益決定信用批準數(shù)目，提高了生態(tài)服務(wù)的提供效率。另外，不同的項目由不同行政機構(gòu)分管，如濕地銀行主要由美國陸軍工程兵團審批，而保護銀行和棲息地交換由美國漁類及野生動植物管理局負責(zé)，保證了管理的專業(yè)性和管理效率。

第三類：政府培育市場型。使用者付費、生態(tài)標簽以及生態(tài)旅游等項目，更多的是關(guān)注對生態(tài)系統(tǒng)使用價值的開發(fā)，結(jié)合人們對自然舒適性等生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)的需求，將生態(tài)系統(tǒng)的使用價值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟價值，反過來用生態(tài)系統(tǒng)創(chuàng)造的經(jīng)濟價值維護其生態(tài)價值，適用于零散、孤立又具有一定生態(tài)價值的對象保護。人們對于生態(tài)系統(tǒng)或資源使用價值的享有是私人物品，因此其市場化的關(guān)鍵在于將人們對自然舒適性的需求與這類服務(wù)供給相匹配。通過設(shè)計合理的機制，解決消費者與生產(chǎn)者之間的信息不對稱問題，提高支付意愿，打通市場渠道，降低交易成本，形成合理的生態(tài)產(chǎn)品價格，促進市場交易，促進生態(tài)保護?？梢钥吹剑褂谜吒顿M、生態(tài)旅游、生態(tài)標簽是購買者為追求良好的生態(tài)舒適性而自發(fā)產(chǎn)生的個體需求，這類需求處于人類需求中的較高層次，隨著生活水平和生態(tài)舒適性稀缺度的提高而自然增長。相比之下，前兩類模式下購買者的需求并不是自發(fā)產(chǎn)生的，主要來自于合規(guī)動機或集體行動的要求，是法律規(guī)制的結(jié)果。

綜上，生態(tài)保護是一個多維問題，僅僅依靠一種政策工具很難應(yīng)對其高度的復(fù)雜性和多變性。因此，對于不同生態(tài)保護問題，我國在實踐中可采取不同的管理模式，相互配合，相互補充，減少管理上的空白，最大程度提高保護效益。

3.4 政府角色轉(zhuǎn)變以適應(yīng)生態(tài)保護補償市場化的需要

生態(tài)補償市場機制的建立，并不意味著政府職能的弱化，反而對行政部門的管理職能和角色定位提出了更高的要求。對于當前市場模式無法解決的生態(tài)問題，政府仍應(yīng)承擔主導(dǎo)角色，政府主導(dǎo)和市場機制有機結(jié)合，能保證生態(tài)保護的靈活性，同時降低市場風(fēng)險；對于較為復(fù)雜的緩解銀行、保護銀行，政府需要做好信用量化和審批、監(jiān)督等指導(dǎo)工作；對于自主性較強的使用者付費、生態(tài)標簽、生態(tài)旅游等，政府的作用則是宣傳教育、維護市場秩序、加強市場監(jiān)管。

建立健全生態(tài)保護補償市場機制，需要政府從直接出資轉(zhuǎn)變到引導(dǎo)市場、創(chuàng)建市場、維護市場秩序；同時，優(yōu)化政府職能設(shè)置，給市場留出足夠的發(fā)展空間，提高執(zhí)行效率，切實履行好生態(tài)保護市場化對政府提出的快速響應(yīng)、及時審批、全面監(jiān)管等要求，指導(dǎo)并配合生態(tài)保護補償市場化機制的行政實踐。