郭秋娟

(河南警察學院，河南鄭州450046)

一、引言

當前，中國特色社會主義進入了新時代，這是在新的歷史條件下承前啟后、繼往開來、繼續(xù)奪取中國特色社會主義偉大勝利的時代，同時也是機遇與挑戰(zhàn)并存的時代。面對經(jīng)濟全球化、社會信息化、文化多樣化，新時代下我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)遇到了難得的發(fā)展機遇，同時也正面臨著各種風險，如恐怖主義的威脅，全球經(jīng)濟多變性不確定性因素的影響，生態(tài)失衡而引發(fā)的矛盾叢生，弱勢群體利益受損而引發(fā)的群體性事件等，社會問題和矛盾交織疊加。防范化解重大風險是黨的十九大確定的“三大攻堅戰(zhàn)”之一，正成為我們的工作重點之一。

在時與勢總體有利、艱與險同時并存的當下中國，公安工作面臨著前所未有的新挑戰(zhàn)。由于社會敏感問題和社會矛盾等因素的影響，加之警民互動中出現(xiàn)了一些不和諧因素，導致警民關(guān)系出現(xiàn)了一些隔閡等問題，部分群眾對警察的執(zhí)法工作采取不支持、不配合的消極態(tài)度，使警察在執(zhí)法辦案及日常管理工作中困難重重，降低了公安機關(guān)的工作效率，反過來加劇了公眾對警察不信任的擴散與轉(zhuǎn)移。警民關(guān)系信任危機是法治社會的重要風險之一，也是對公安工作的新挑戰(zhàn)。公安機關(guān)應(yīng)順應(yīng)時代的發(fā)展要求，不斷探索構(gòu)建高度信任的警民關(guān)系的新途徑。

從警察組織層次來說，安全的政治環(huán)境，穩(wěn)定的社會環(huán)境，公正的法治環(huán)境和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)環(huán)境，是公安機關(guān)作為政府的重要職能部門產(chǎn)生公信力的重要基礎(chǔ)。新時期公安機關(guān)的歷史使命要求我們必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，充分履行好維護國家政治安全、確保社會大局穩(wěn)定、促進社會公平正義、保障人民群眾安居樂業(yè)的職責任務(wù)，不斷深化公安體制機制改革，加強現(xiàn)代警務(wù)機制創(chuàng)新和智能化建設(shè)，加快推進公安隊伍的革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，不斷提高人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。從警察個體層次來說，每個民警都要牢牢把握“對黨忠誠、服務(wù)人民、執(zhí)法公正、紀律嚴明”的總要求，都要不斷增強工作的主動性和預見性，提高與社會公眾溝通的能力，與人民群眾形成良好的互動關(guān)系，重塑警察權(quán)威形象，提升公安機關(guān)的公信力。

二、對警民信任關(guān)系的解讀

現(xiàn)代社會正處于一個挑戰(zhàn)與機遇并存的發(fā)展時期，高速轉(zhuǎn)型的新態(tài)勢意味著風險與信任兩個維度并存，風險和信任彼此矛盾而又互相滲透于警民關(guān)系之中，使當前的警民信任關(guān)系顯得更加復雜。

(一)社會信任與警民信任關(guān)系

自從有了人類以來，信任就是人類生活的重要話題，不論是個人還是組織都想與他人或群體建立良好的信任關(guān)系，社會學家側(cè)重于從社會關(guān)系、社會網(wǎng)絡(luò)、社會互動的觀點來研究信任。正如大家所知，中國一直以來都是一個關(guān)系本位的社會，信任也蘊涵了重要社會資本之義，中國人采取社會行為的很大原因是因為正式或非正式的“社會關(guān)系”，關(guān)系是了解中國人社會行為的核心概念。[1]我國社會學家鄭也夫曾指出，“以過去的經(jīng)驗去預見未來，正是信任的一種根據(jù)和形式”。[2]我們可以從社會學意義上把信任定義為一種基于人際關(guān)系而產(chǎn)生的對未來可能發(fā)生的行為的預期，稱其為在社會互動基礎(chǔ)上的包含期望的社會行為。

警民關(guān)系是警察在各種警務(wù)活動中與社會公眾形成的人際關(guān)系與權(quán)利義務(wù)關(guān)系，警民信任關(guān)系反映了警民關(guān)系的和諧程度。從廣義上說，警民信任關(guān)系應(yīng)包含社會公眾對警察的信任和警察對社會公眾的信任，但從狹義上說，在警民信任關(guān)系中，警察角色是執(zhí)法者，依法代表國家履行職責，正如國家始終以一種非常強勢的形象出現(xiàn)在社會與大眾面前，其公職人員警察也因此擁有了區(qū)別于公眾的強勢資源。隨著時代的發(fā)展，社會在與國家的持續(xù)角力中，在結(jié)構(gòu)上逐漸與國家趨近平等，但是，這種對稱性雖然具有相應(yīng)的制度支持，但其結(jié)構(gòu)上的對稱性并不意味著社會在功能上可以與國家分庭抗禮。因此，警民關(guān)系結(jié)構(gòu)上的對稱性也不能否定其功能上的非對稱性，[3]從這個角度來考察警民信任關(guān)系，社會公眾對警察的信任具有更主要的和本源性的意義。因此，在本文中談到警民信任關(guān)系時重點把警察作為警民關(guān)系的主導因素，重點是研究公眾對警察的信任程度，即人民警察如何營造一個值得公眾信任的氛圍。

(二)我國警民信任關(guān)系之內(nèi)涵

社會信任與對角色扮演者的期望密不可分，每個社會個體在不同的社會化階段中都扮演著多個角色，即與特定身份相一致的一整套權(quán)利、義務(wù)規(guī)范與行為模式。警民之間的信任關(guān)系是警察與人民群眾之間通過直接和間接的社會互動而產(chǎn)生的信任關(guān)系紐帶，警民信任關(guān)系即是警察與人民群眾的一種互動、合作和趨近的關(guān)系。[4]筆者認為，警民信任關(guān)系不僅是一種人際信任，也表現(xiàn)出了社會公眾對警察群體和組織的群際信任。[5]警民信任關(guān)系建立在人際信任與群際信任兩種信任交匯、疊加與彼此影響的基礎(chǔ)上，是基于公安機關(guān)及警察組織取信于公民而形成的良性關(guān)系。著名的日裔美籍學者、政治學家Fukuyam通過分析各個不同國家的文化特質(zhì)，指出意大利、法國和中國是具有較高傾向的家庭主義的國家，這種家族內(nèi)成員的信任傾向?qū)⑹狗羌易宄蓡T團體的信任建立困難，總體上屬于社會信任較低的國家。[6]正如我國社會學家費孝通所言，中國社會結(jié)構(gòu)和西方不同，它的結(jié)構(gòu)就像是把一塊石頭丟在水面上所發(fā)生的一圈圈推出去的波紋，是“差序”格局社會，其社會關(guān)系是以“自己”為中心，逐漸從一個一個人推出去的，社會關(guān)系是一張張私人聯(lián)系所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)。[7]中國人的信任關(guān)系的建立習慣于從關(guān)系的親疏遠近來劃分為不同層次，通常情況下比較信任親密的朋友和熟人，如果交往雙方互動時間長、頻率高，在頻繁互動中彼此熟悉，認為對方是可信的，且對對方印象比較好，便會產(chǎn)生對個體的高度信任感，而不太相信陌生人和泛泛之交；而組織化的群際信任關(guān)系更多地出現(xiàn)在現(xiàn)代的陌生人社會中，社會流動性大，社會分工更加細化，社會組織規(guī)范，人與人之間的互動和交往不是單純地基于情感，更多地是基于相互約束的互動規(guī)則而產(chǎn)生的信任關(guān)系，這其實也是社會發(fā)展的一種必然，而警民關(guān)系很多情況下恰恰是風險社會中陌生人之間的關(guān)系，更容易產(chǎn)生信任缺失而導致關(guān)系緊張。

在社會互動過程中，有組織關(guān)系的一方如果違反了組織的正式規(guī)范，其所在的組織將會對其進行懲罰，這也映射出了越正規(guī)的群體和組織，其個體的行為越是可以預測的。通常情況下，互動的一方更容易對在組織規(guī)范的有效制約下行動的另一方產(chǎn)生信任感。警察作為執(zhí)法者角色，在與社會公眾的互動過程中是表現(xiàn)性角色和開放性角色的混合體，正因為警察身份的特殊性，人民群眾對警察群體和組織有了更多的期望與關(guān)注，警民關(guān)系中的群際信任關(guān)系是建立在無數(shù)警察恪守職業(yè)紀律、職業(yè)道德和職業(yè)操守的基礎(chǔ)上，警察行為代表的不僅僅是警察個體，而且還是警察整個群體，因此，警察組織是有監(jiān)督權(quán)利和責任的，而警察個體是否履行組織責任也直接決定著警民互動雙方的信任程度如何。[8]因此，警察的行為要以明確的組織規(guī)范、規(guī)章制度、法律條文作為指導，并不是隨意而為的，警察機關(guān)要通過法律規(guī)范等方式形成對警察個體的行為嚴格制約，警察只有把警察職責與個人利益有機地結(jié)合在一起，才能實現(xiàn)個體利益的最大化。一旦社會大眾從對無數(shù)個警察個體的信任感發(fā)展到對警察組織的好感，那么就從人際信任層次上升到組織化的群際信任關(guān)系層次，而這種信任在高度多元化和復雜性的“陌生人社會”下，更具有實質(zhì)性的意義，使社會公眾認同公安機關(guān)是有組織、有紀律，能為人民群眾服務(wù)的職能部門，人民群眾就會對警察機關(guān)及其中的個體都給予普遍的支持與信任。[9]

三、警民信任缺失成因分析

警民信任缺失是警民互動過程中，社會大眾由于對警察的行為、態(tài)度等不滿而產(chǎn)生的一種懷疑心理，繼而在社會行為上表現(xiàn)出排斥的不良反應(yīng)。[10]從2014年的山西王文軍案、2015年河北肅寧槍擊警察案，到2016年5月的雷洋案、2017年交警大隊民警段祖連被撞身亡案、2018年河南蘭考縣的文化站女站長暴力襲警毆打執(zhí)勤輔警……近年來社會上出現(xiàn)了多起仇警、襲警事件，且暴力程度不斷加碼，警察權(quán)威不斷下降?！皟霰撸且蝗罩?，很多警民沖突事件都是因為公眾在與公安機關(guān)的長期接觸過程中積累了許多不滿和不信任情緒，通過某個具體事件作為導火索爆發(fā)出來，演變成了嚴重的襲警和暴力抗警事件。

(一)群際互動產(chǎn)生的“內(nèi)群體”和“外群體”而造成的信任缺失

從社會互動意義上來劃分，警民互動也會出現(xiàn)兩種情形，如果警察和社會公眾在特質(zhì)或維度上的相似性大于差異性時，那么警民之間的互動是內(nèi)群體之間的人際互動，社會公眾和警察之間的“群際邊界”比較模糊，警察是可以被信任的“內(nèi)群體”，即使社會公眾和警察有些誤會、糾紛和矛盾，也不容易被激化。如果警察和社會公眾之間在特質(zhì)或維度上的相似性小于差異性時，警民之間就會迅速沿著差異性的特質(zhì)分化為兩個群體，從人際互動轉(zhuǎn)化為群際互動，群際關(guān)系從而凸顯出來，正如人民群眾認為警察是掌權(quán)者群體和強勢群體，而自身處于劣勢地位，一旦警察執(zhí)法不公正，執(zhí)法活動不規(guī)范，態(tài)度盛氣凌人、高高在人，群眾就會理解為警察是站在他們對立面的“外群體”，下意識地把自己與警察劃分為不同的群體，有了“內(nèi)群體”和“外群體”的群體界限，群眾便會帶著挑剔的眼光和苛求的態(tài)度來評價警察的社會行為。由此，作為政府部門中與群眾互動最為頻繁和密切的警察群體，在警民溝通過程中不注意方式、方法，很容易導致警民矛盾和沖突的發(fā)生，讓群眾產(chǎn)生“仇警”心理，站在警察的對立面，警察即使做出善意的行為也未必獲得群眾的好評，這正是警察群體和組織所要努力避免的情形之一。

(二)社會公眾對警察角色過高的社會期待與實際不符

社會公眾對警察的社會期待是對公安工作的預期，即主觀意愿上警察能夠?qū)崿F(xiàn)群眾需要的概率有多大，這種期望是公眾根據(jù)以往的經(jīng)驗即基于對警察的了解而形成的一種主觀判斷，社會公眾對警察的期望值普遍較高，其實社會公眾對警察角色的社會期待與警察實際角色的定義并非完全重合，而這種過高的社會期待并不是群眾憑空產(chǎn)生的。

一方面，從社會轉(zhuǎn)型方面來看，從20世紀90年代以來，隨著我國經(jīng)濟、政治體制的不斷轉(zhuǎn)型，公安工作也逐漸地從“重管理”職能向“服務(wù)管理并重”職能轉(zhuǎn)換?！吨腥A人民共和國人民警察法》(以下簡稱《人民警察法》)規(guī)定的警察14項工作職能(任務(wù))中，有11項是社會服務(wù)內(nèi)容。各級各部門公安機關(guān)為了提高警察服務(wù)質(zhì)量，達到人民群眾的滿意，把服務(wù)的標準、程序等公之于眾，這種承諾雖然“并不具有直接針對特定行政相對人的約束力，也無締約的意思”，[11]但其引起了社會大眾普遍性的社會期望，很多民眾過度地泛化和夸大了警察的職能(任務(wù))范圍。另一方面，社會公眾受影視劇作品及大眾傳媒特別是新媒體的過度宣傳誤導，把屏幕上的警察與現(xiàn)實生活中的警察角色完全對照，認為警察應(yīng)該是既能提供各項服務(wù)，又能維護社會治安和打擊犯罪，無所不能、無所不會的“超人”形象，社會大眾對警察角色的認識還只是停留在一個大的范圍下，這與生活中的真實警察角色是有出入的。

警察也是平凡人，然而現(xiàn)實社會生活中這種脫節(jié)造成的“應(yīng)是”與“實是”的不相符，都會影響警民信任關(guān)系。承擔了過多的工作之外的社會服務(wù)職能會使警察力不從心，再加上公安機關(guān)承諾的超負荷的服務(wù)項目并不能保證質(zhì)量，即使是因為不可抗力所造成的警察“失信”，也會給人民群眾留下不好的印象，這些都會直接影響警民信任關(guān)系。更何況，在現(xiàn)有警力資源有限的情況下，此種超出警察工作范圍的承諾肯定會弱化警察其他職能(任務(wù))行使，而一旦期望值沒有達到，公眾就會對警察工作的滿意度降低，繼而對警察抱有成見，產(chǎn)生不滿、抵觸甚至對抗的情緒。

(三)警察技術(shù)控制能力與風險社會防控要求尚存差距

美國密歇根大學政治學教授R·英格爾哈特對居民的幸福指數(shù)研究表明，社會公眾如果主觀安全感較好，則會感受到生活的幸福，從而對政府產(chǎn)生很強的信任感，這也是政府較為深厚、彌散和持久的支持基礎(chǔ)。[12]現(xiàn)代科技提高了警察對社會秩序的正式控制能力，但也同時帶來了一定的風險。在通常情況下，警察可能會憑借其強大的組織和資源優(yōu)勢能夠勝出，實現(xiàn)對常規(guī)事件的控制，但在風險社會中，控制知識和技術(shù)是可以共享的，警察雖然借助現(xiàn)代化的高科技手段構(gòu)建了嚴密的違法犯罪預防系統(tǒng)作為社會的保障機制，但是這些先進的技術(shù)手段和知識體系不斷地被犯罪分子所利用，以致影響公安機關(guān)遏止和打擊犯罪的效率，招致社會公眾不滿。[13]另外，大量新型犯罪的滋長如網(wǎng)絡(luò)犯罪、高科技犯罪會對社會穩(wěn)定造成很大沖擊，甚至會超出社會公眾所能承受的限度，產(chǎn)生“可能性雖低但后果嚴重的風險”，使社會公眾極度缺乏安全感。[14]

(四)虛擬互動下的信任缺失

我們已經(jīng)進入了信息化時代，隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及和快速發(fā)展，社會信息的傳播更為方便、快捷，不受時間和地域的限制，每個人都可以第一時間接受信息、發(fā)表意見、挖掘真相，其信息傳播的廣度和深度令人唏噓不已。2019年2月28日，中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心(CNNIC)發(fā)布第43次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》。報告顯示，截至2018年12月，我國網(wǎng)民規(guī)模為8.29億，其中手機網(wǎng)民規(guī)模達8.17億，手機網(wǎng)民占比達98.6%；互聯(lián)網(wǎng)普及率達59.6%，較2018年年中增長1.6%(比2017年末增長5.4%)，2018年下半年新增網(wǎng)民2700萬人。[15]不同的情境下社會互動的行為模式也不盡相同，廣大人民群眾不僅可以借助廣播、電視、雜志、報紙等傳統(tǒng)的大眾媒介，還可以利用微信、微博等現(xiàn)代化的新媒體媒介工具，新媒體塑造了全新的警民關(guān)系渠道。[16]

網(wǎng)絡(luò)是一把“雙刃劍”，網(wǎng)絡(luò)平臺本身是弘揚正能量的渠道，可以報道公安民警見義勇為、除暴安良等能夠展示社會公平正義的事例，弘揚社會正氣，樹立警察威信，增強與人民群眾的信任感，然而一些網(wǎng)絡(luò)和媒體卻熱衷于報道和描寫警察的負面新聞，有時為了吸引大眾的眼球，提升曝光度和影響力，不惜故意夸大和捏造并散布虛構(gòu)的事實，對客觀事實作出主觀臆想，斷章取義甚至歪曲事實，讓事件偏離事實真相，如果警方在涉警輿情后處置不規(guī)范、不專業(yè)，這就會造成廣大民眾對公安工作的片面或虛假的認知，從而影響警察的威信與形象，對警民信任關(guān)系造成極大的沖擊與破壞。[17]

(五)個別警察自身存在的問題導致警民關(guān)系緊張

人民警察是公安機關(guān)組織的形象代言人，警察個體在警務(wù)工作中的言行舉止直接影響著人民群眾對國家職能部門形象和社會風氣的判斷。警務(wù)活動其實是警察組織與人民群眾的一種交往互動，在執(zhí)法和服務(wù)過程中，有個別警察確實存在著一些不作為、亂作為、慢作為、選擇性作為或不敢作為的現(xiàn)象和問題，這也是導致警民關(guān)系信任危機的又一關(guān)鍵因素。

由于受傳統(tǒng)政府管理理念和之前執(zhí)法工作不規(guī)范的陋習的影響，一些民警執(zhí)法理念陳舊，執(zhí)法行為不規(guī)范，執(zhí)法過程不透明，認為自己是執(zhí)法者，動輒以管理者自居，在執(zhí)法過程中還存在違規(guī)執(zhí)法、濫用職權(quán)、以權(quán)謀私的問題，再加之執(zhí)法方式不文明，服務(wù)意識淡漠，對待群眾態(tài)度生硬、粗暴，工作效率低下，不能守信、立信于群眾；另外有些不適合從事警察工作的人進入了警察隊伍，沒有基本的警察精神與職業(yè)操守，錄用后又沒有建立完善的考核和相應(yīng)的淘汰機制，導致不適合警察崗位的人也混跡在警察隊伍中，漠視群眾困難，在態(tài)度上不尊重群眾，在情感上疏遠了群眾，在工作中侵犯群眾利益，造成了群眾的不滿，社會公眾的對立情緒就會比較突出，極大地損害了公安機關(guān)的執(zhí)法公信力。

四、進一步重構(gòu)警民信任關(guān)系的幾點思考

警察角色承載著公眾為追求更美好的生活而對人民警察的預期，[18]人民群眾是警方的堅強后盾和維護社會治安秩序的重要力量。風險社會下營造良好的社會治安秩序不能只依靠警方的單邊行動，這就需要從源頭抓起，建立多層面、多渠道、多緯度的警民溝通機制，加強警民之間的良好互動，促進警民之間的合作與信任，重構(gòu)警民信任關(guān)系，共同創(chuàng)新社會維穩(wěn)工作新格局，[19]真正地實現(xiàn)社會的長治久安。

(一)引導警察構(gòu)建正確的警察職業(yè)認知體系

中國是一個“差序”格局社會，社會互動信任度是隨著個人關(guān)系的親疏遠近而不同的，在此意義上，警民之間的關(guān)系屬于信任度最低的陌生人關(guān)系，所以更要努力提升警察隊伍的職業(yè)素質(zhì)，加強警務(wù)人員的道德教育，形成良好的警察職業(yè)行為規(guī)范，樹立良好的警察職業(yè)形象，取得社會公眾的信任。

警察在執(zhí)法活動中要保持“價值中立和情感無涉”，強調(diào)公平正義，樹立“公正、親民、廉潔”的警察組織形象。要在事實的基礎(chǔ)上敬畏手中的權(quán)力，紀律嚴明、執(zhí)法公正，做到“有所為”；不以權(quán)謀私，不濫用職權(quán)，廉潔從警，執(zhí)法活動中不因人而異，一視同仁，依法辦事，剛正不阿，做到“有所不為”。但“有所不為”只是底線，不能把底線作為上線；在堅持原則的基礎(chǔ)上，還需要做到“法網(wǎng)柔情”，既能嚴格按照程序和規(guī)范執(zhí)法，又能柔性服務(wù)。警務(wù)工作者糾正群眾的不當行為，目的是讓群眾遵守法律、法規(guī)，按章辦事，要注意與群眾的溝通方式和方法，改變?nèi)罕姷倪`規(guī)行為絕不是讓他表面上順從，而私下不服，所以，絕不是以罰代管和以權(quán)壓人，人民警察執(zhí)法還需要有人情味，主要是以教育為主，曉之以理，動之以情，做到以法服人、以情感人，讓群眾不僅公開順從，而且心服口服。總之，警務(wù)人員在認知上要牢固樹立以人民為中心的執(zhí)法理念，正確處理活力與秩序的關(guān)系，堅持以法為據(jù)、以理服人、以情感人，使當事人既感受到法律的權(quán)威和尊嚴，又能感受到公安民警的關(guān)愛和溫暖。

(二)加強組織化信任關(guān)系建設(shè)

正如社會學家盧曼所指出的：“動機不會受各種自身邏輯的限制，而僅僅聽從于規(guī)范系統(tǒng)控制的命令。”[20]社會個體之間的信任是可以擴大到陌生人之間的，陌生的互動雙方不需要有太多的了解，只要對社會組織的約束力足夠信任，那么互動就可以順利開展。公安機關(guān)是懲惡揚善的執(zhí)法部門，其成員不僅受到政治、法律、風俗、觀念的約束，還要受到組織紀律的約束，既要符合一名普通公民的要求，又要符合一名國家機關(guān)工作人員的要求，警察應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么，以什么方式去執(zhí)法和服務(wù)人民，社會公眾都有一系列行為期望和共識。

營造公開、公正、公平的執(zhí)法環(huán)境，打造廉潔高效、履職盡責的警察隊伍，既是人民警察的應(yīng)有職責，也是社會對公安機關(guān)的熱切期望。加強公安機關(guān)的組織制度建設(shè)，使其更加完善和法制化，不斷提高警務(wù)工作者的規(guī)范意識和職業(yè)素質(zhì)，使警務(wù)人員的職業(yè)行為有“組織人”的特點，并使組織化建設(shè)為人民群眾所熟知。通過制度和紀律約束警察的公共權(quán)力，如及時訪察民情和民意，不流于形式，真正了解民眾的困難和情況，尤其是要重點對上訪戶、老黨員、對公安工作有意見的人、被處理過的人等進行走訪活動，實行“問題管理、精細操作、大膽創(chuàng)新”。其實，人民群眾對治安惡化征兆最為敏感，通過群眾渠道，警方就可以將那些可能引起治安問題的苗頭納入到警方工作范圍，采取提前介入，有針對性地研究，用重點關(guān)注的方式來預防、控制和消除可能出現(xiàn)的不安全隱患。在警民互信、合作的基礎(chǔ)上建成社會治安防控體系——以警務(wù)指揮和信息研判為平臺，依托社區(qū)為核心，形成社區(qū)防控、單位內(nèi)防、街面巡邏、虛擬社會和特定警務(wù)區(qū)域網(wǎng)絡(luò)預防體系。[21]

(三)各級政府要把警察從非警務(wù)工作中解放出來

風險社會下的我國不斷會面臨大量的新形勢、新問題、新矛盾，很多問題并不屬于警務(wù)工作職責，但現(xiàn)實情況往往是許多地方政府把警察當作是解決社會矛盾、糾紛、社會沖突的殺手锏，主要原因在于我國警察機關(guān)實行的是“統(tǒng)一指揮，分層管理，條塊結(jié)合，以塊為主”的組織模式，警察要聽從于地方政府的指揮。實際上，很多情形下警方的介入非但沒有解決問題，反而是引發(fā)了當事人的對抗情緒，激化了警民矛盾，導致事態(tài)向更嚴重的方向發(fā)展，如市容整頓、經(jīng)濟糾紛、對付上訪人員、征地、房屋拆遷等，根本在于解決群眾的實際困難及掌握解決問題的方式、方法，非警務(wù)活動中的警方介入只會無形中將警民關(guān)系對立起來，使公安機關(guān)的形象大打折扣，和諧警民關(guān)系的努力也會付之東流。

政府和各級公安機關(guān)要明確警察的使命與職能所在，聚焦重點難點問題，面對嚴峻復雜的形勢和艱巨繁重的任務(wù)，公安機關(guān)的主要職能是以對黨對人民高度負責的政治責任感，全面貫徹總體國家安全觀，全面深化反顛覆反滲透反分裂反邪教斗爭，深入開展掃黑除惡專項斗爭和反恐怖斗爭，持續(xù)深化各類專項打擊整治行動等警務(wù)工作。而除此之外的非警務(wù)工作，沒必要動輒出動警力，將公安民警推上前線，況且這也不是公安機關(guān)單方面可以解決的問題。政府要清醒地認識到其弊端，繼續(xù)修訂和完善相關(guān)警務(wù)法律規(guī)范，通過明確的規(guī)章制度和法律條文來約束各級政府對于警力的使用，減少警方在非警務(wù)工作中的介入，[22]各級公安機關(guān)也要厘清權(quán)力邊界，處理好公安執(zhí)法與服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展、服務(wù)民生的關(guān)系，正如國務(wù)委員、公安部黨委書記、部長趙克志2018年7月25日在全國公安廳局長座談會暨全面深化公安改革推進會上所指出的，“深入貫徹落實黨中央重大決策部署，按照全面深化司法體制改革推進會要求，在繼續(xù)抓好黨中央關(guān)于全面深化公安改革‘1+3’意見方案落實的基礎(chǔ)上，以更大的智慧和勇氣深化改革，著力解決影響和制約公安事業(yè)發(fā)展的體制性障礙、結(jié)構(gòu)性矛盾、深層次問題，努力構(gòu)建符合新時代要求、適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)代警務(wù)管理體制。”[23]

(四)區(qū)分專業(yè)角色與警察角色，做好專業(yè)化工作

風險社會下治安形勢更加嚴峻復雜，警力也嚴重不足，鑒于警務(wù)活動各領(lǐng)域的工作相對比較獨立，警務(wù)工作者也并不是無所不能，公安機關(guān)不能將警察角色普遍化和一般化，進一步加強和改進各項公安工作，大力推進公安隊伍革命化、正規(guī)化、專業(yè)化和職業(yè)化建設(shè)，應(yīng)當把非專業(yè)領(lǐng)域的警務(wù)職責從本職工作中剝離出去，摒棄“一專多能”的觀念，在新形勢下重新劃分警察職責，發(fā)展警務(wù)工作專業(yè)化，從“渾然一體”向“精細分化”發(fā)展。正如“術(shù)業(yè)有專攻”，治安警察主要負責預防、打擊犯罪和服務(wù)職能，維護社會秩序，保障公共安全；刑事警察主要職能是分析、研究刑事犯罪情況，組織、協(xié)調(diào)偵破一般、重大、特大刑事案件，承擔本轄區(qū)內(nèi)的反黑、反恐、禁毒工作等；網(wǎng)絡(luò)警察從事公共信息網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)察，主要負責監(jiān)督管理計算機信息系統(tǒng)的安全保衛(wèi)工作；社區(qū)警察專門負責社區(qū)基礎(chǔ)工作，其主要職責是專門做好群眾服務(wù)工作，負責好轄區(qū)的人口登記及解決社區(qū)群眾的實際困難，而不要再參與派出所的其他工作。[24]不同警種應(yīng)熟知本專業(yè)領(lǐng)域的知識及技術(shù)，根據(jù)不同警務(wù)工作需要，積極構(gòu)建多元的“警察分角色規(guī)則”，在實際工作中推進專業(yè)職能規(guī)范化建設(shè)。除此之外，還要和群眾在相互尊重的基礎(chǔ)上，彼此實現(xiàn)有效的理解和溝通，建立起警民信任關(guān)系，社會治安環(huán)境才能得到有效保障。

(五)利用新媒體平臺，創(chuàng)新警民“對話”溝通機制

2016年5月，李克強總理曾指出，政府信息“深藏閨中”是一種極大浪費。隨著Web2.0網(wǎng)絡(luò)時代的到來，社會大眾更注重知情權(quán)、話語權(quán)、參與權(quán)、時效性、互動性和公開性，公眾輿論已發(fā)展成為一股獨立的力量，信息的傳播鏈是無限的，不再是單向傳輸。警方應(yīng)構(gòu)建有效的對話溝通平臺，讓群眾及時了解事情的真相，實現(xiàn)對警察執(zhí)法合法性的信任。

警民信任離不開警民之間有效的溝通，公安機關(guān)要因勢利導，不斷拓展和構(gòu)建警民對話平臺，加強與社會公眾的雙向交流，建立警方新聞發(fā)布會、聽證會等多種形式的互動機制，定期通過網(wǎng)絡(luò)平臺進行警務(wù)信息發(fā)布(除因工作需要保密外)，充分利用警方微博、微信、網(wǎng)上治安論壇等互動平臺，與人民群眾保持線上線下的溝通，借助網(wǎng)絡(luò)平臺打造公安機關(guān)的網(wǎng)絡(luò)輿論引導機制。[25]實現(xiàn)警民直接互動，降低因信息不對稱而引發(fā)的群眾誤解與溝通不暢。

具體而言，可以設(shè)置四大模塊，第一大板塊可以設(shè)置為警情播報、線索舉報、通緝協(xié)查等信息服務(wù)模塊，廣泛動員民眾參與收集涉案線索，為公安機關(guān)快速收集信息，盡快破案打下基礎(chǔ)。第二大板塊可以提供信息查詢、辦事指南、在線預約等便民服務(wù)。第三大板塊搶占輿論陣地，防止謠言傳播，搶奪話語權(quán)，把握先機。比如在涉警敏感話題和突發(fā)事件中，第一時間在公安微信上發(fā)布警務(wù)信息，即時、準確地公布事實真相。第四大板塊收集民眾所關(guān)心的警務(wù)話題，這是警務(wù)人員汲取社情民意，取得社會公眾支持的重要途徑。警方對于群眾提出的意見要仔細研究，在接受批評的基礎(chǔ)上改進和完善；對于群眾的不滿和“敵意”的涉警言語，公安機關(guān)要對公眾進行耐心解釋，及時進行澄清與反饋?？傊矙C關(guān)應(yīng)打造嶄新的新媒體網(wǎng)絡(luò)互動方式，以個性化的全民服務(wù)，廣泛的社會動員優(yōu)勢，全新的話語體系，不斷推動警民對話機制的創(chuàng)新，提升社會公眾的參與度，重構(gòu)新型警民信任關(guān)系。[26]