林 婧

(中國政法大學，北京 100088)

一、引言

聯合國政府間氣候變化委員會(IPCC)第五次評估報告《氣候變化2014綜合報告》)指出，“人為因素極可能(Extremely likely，95%-100%可能性)是導致觀測到的20世紀中葉以來氣候變化的主要原因，其中，二氧化碳排放的長期積累是主要因素，而海洋吸收了30%人為的二氧化碳排放量”[1]。固碳(carbon sequestration)或稱碳封存，就是要將二氧化碳固定、封存在陸地(主要是植物或土壤中)、海岸帶或海洋生態(tài)系統中。將二氧化碳固定在陸地生態(tài)系統中，被稱為“綠碳”(green carbon)；“藍碳”(blue carbon)則是將二氧化碳封存在海岸帶或海洋生態(tài)系統中[2]，或稱海洋碳匯(ocean carbon sinks)。根據《聯合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)第1條“定義”，匯(sink)是指從大氣中清除溫室氣體、氣溶膠或溫室氣體前體(precursor)的任何過程、活動或機制。

從地理位置來講，“藍碳”包括深海、淺海、海岸帶(尤其是鹽水沼澤)、海島等生態(tài)系統中可保持的碳；從生物載體來講，“藍碳”包括紅樹林、海草與海藻等捕獲的二氧化碳及其形成沉積物(carbon sinks)，或通過養(yǎng)殖貝藻、部分魚類等吸收水體中二氧化碳的漁業(yè)碳匯，均是以海洋/海岸生物固存(biosequestration)的方式來清除大氣中的二氧化碳。值得一提的是，海岸帶植物生境中的紅樹林、鹽沼和海草，“盡管面積小，但碳捕獲和儲存量要遠大于海洋沉積物，是海洋藍碳的重要組成部分”[3]。

當前國內外有關藍碳的研究，多從海洋科學、環(huán)境科學、生態(tài)學、經濟學等角度對藍碳進行一些技術性的解讀，法學論著則大多針對林業(yè)碳匯，有關藍碳的法學研究其是國際環(huán)境法學研究中十分稀缺的。而早期論著對于藍碳的作用著墨較多，理論與制度解析未及深入；近期論著則主要圍繞藍碳市場建設，缺少對藍碳議題的由來、進展、涉及的制度因素及法律激勵等問題進行系統性的梳理和分析。

藍碳在減緩全球變暖、保持生物多樣性、保護漁業(yè)資源、海洋防災減災上扮演著重要的角色，但其面臨著受損和退化的巨大危險。例如直接的人類活動中養(yǎng)殖、圍墾以及氣候變化的后果之一海平面上升都是紅樹林的最大威脅[4]。不僅如此，全球超過400個沒有任何海洋生物的海洋缺氧區(qū)的存在(多由陸源污染造成)，也削弱了藍碳的功能。有鑒于此，國際環(huán)境法與我國國內法日益重視對藍碳的保護。合理利用藍碳，運用法律手段保障藍碳交易與海洋產業(yè)生態(tài)化建設等活動的順利進行，也是對藍碳的保護。

二、藍碳議題的發(fā)展脈絡

2009至2012年這四年間，一些國際組織針對藍碳議題進行了比較多的探討，發(fā)布了一些有影響力的報告。之后幾年雖然仍有一些研究成果發(fā)布，但藍碳議題仍然沒有實質性的突破。直至2015年，中國率先將藍碳保護與利用確立為國家戰(zhàn)略，對內探索建立藍碳標準體系及交易機制，對外引領藍碳國際合作。

(一)國際源起

早在1960年，聯合國教科文組織政府間海洋學委員會(IOC-UNESCO)成立伊始，就致力于探索海洋碳循環(huán)科學，更于21世紀初發(fā)起了國際海洋碳合作研究計劃(International Ocean Carbon Coordination Project，IOCCP)，整合研究力量與研究數據，為所有國家、區(qū)域性和全球性的海洋碳觀測項目(包括海洋對二氧化碳的吸收儲存、海洋酸化等問題)提供交流和協調服務[5]。

1992年，聯合國環(huán)境與發(fā)展會議(UNCED)通過的《二十一世紀議程》(Agenda 21)第17章“保護大洋和各種海洋，包括封閉和半封閉海以及海岸帶，并保護、合理利用和開發(fā)其生物資源”指出，應分析、評估和有系統地觀測海洋作為碳匯的作用。

“藍碳”一詞的使用，則最早來自2009年11月聯合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)、聯合國糧農組織(UNFAO)以及聯合國教科文組織政府間海洋學委員會(IOC-UNESCO)聯合發(fā)布的《藍碳：健康海洋對碳的固定作用—快速反應評估報告》。該報告指出，世界上捕獲的生物碳中，超過一半(55%)是由海洋生物捕獲的，這種碳被稱為藍碳；尤其是，海岸植物生境(vegetated coastal habitats)將物質積聚在海底的能力使其成為高效的碳匯；為保護、管理以及恢復藍碳，可以建立一個全球藍色碳匯基金，建議在與雨林等綠碳采用相同的交易和處置方法，并與其他碳固定生態(tài)系統一起納入減排和氣候緩解協議，設立公認的基線和標準，對海洋與海岸生態(tài)系統的碳捕獲和有效儲存設定碳信用額，建立協調機制和供資機制等。該報告同時也表明，各生態(tài)系統面積范圍的不確定性和碳埋藏率的可變性影響了藍碳的經濟估值[6]。該報告不僅從科學的角度強調了藍碳的作用及其評估難點，還對構建藍碳保護的國際環(huán)境法機制提出了建議。

2010年，國際保育組織(CI)、世界自然保護聯盟(IUCN)以及聯合國教科文組織政府間海洋學委員會(IOC-UNESCO)聯合發(fā)起了“藍碳倡議”(Blue Carbon Initiative)，下設政策工作組與科學工作組，旨在通過修復與可持續(xù)利用海岸帶和海洋生態(tài)系統來減緩氣候變化，具體舉措包括“制定管理辦法、財政激勵措施和政策機制；參與地方、國家和跨國間推動藍碳保護、管理和融資的政策制定；發(fā)展評估藍碳儲量和排放的綜合方法等”[7]。之后，上述“藍碳倡議”政策工作組(Policy Working Group)在2011年和2012年陸續(xù)發(fā)布了《藍碳政策綱要》與《藍碳政策綱要2.0版》(Blue Carbon Policy Framework 2.0)，確立了五大政策目標：(1)將藍碳活動納入《聯合國氣候變化框架公約》下的國際政策和融資進程；(2)將藍碳活動納入自愿碳市場(voluntary carbon market)等其他致力于減緩氣候變化的碳金融機制(carbon finance mechanisms)；(3)發(fā)展“藍碳示范計劃”網絡(network of blue carbon demonstration projects)，包括推進戰(zhàn)略合作、資金籌措與能力建設；(4)將藍碳活動納入其他國際的、區(qū)域的、國家的框架與政策，或是海岸帶與海洋的框架與政策；(5)將海岸帶生態(tài)系統的碳價值納入生態(tài)勞務帳(accounting of ecosystem services)。2014年，“藍碳倡議”科學工作組(Scientific Working Group)又編寫了《海岸帶藍碳：紅樹林、潮汐鹽沼、海草草甸碳儲存及排放因素的評估方法手冊》，旨在提供采樣方法、實驗室測量以及藍碳儲量、流量分析的標準化協議。該手冊于2018年6月更新。

2011年6月開始，《聯合國氣候變化框架公約的京都議定書》(Kyoto Protocol)創(chuàng)設的清潔發(fā)展機制(CDMs)將退化的紅樹林生境再造納入其中[8]，并于2011、2012、2013連續(xù)三年發(fā)布了《大尺度方法：退化紅樹林生境的造林和再造林》標準1.0、2.0與3.0版，其內容涵蓋了基線、監(jiān)測方法以及監(jiān)測程序等。

2011年10月，《聯合國氣候變化框架公約》第17次締約方大會(COP 17，南非德班)的邊會上出現了藍碳議題，聯合國教科文組織下屬政府間海洋學委員會(IOC)、聯合國開發(fā)計劃署(UNDP)、國際海事組織(IMO)以及聯合國糧農組織(UNFAO)等機構聯合發(fā)布了《海洋及沿海地區(qū)可持續(xù)發(fā)展藍圖》報告(Blueprint for Ocean and Coastal Sustainability)，建議建立全球藍碳市場(Global Blue Carbon Market)，設立全球藍碳基金(Global Blue Carbon Fund)，建立統一的監(jiān)測和認證標準，以及海洋植被生態(tài)系統服務經濟價值的評估方法，并允許海洋與海岸帶生態(tài)系統的碳捕獲及碳儲存信用額度在《聯合國氣候變化框架公約》的政策框架內使用。但由于還需相當的科學數據尚待厘清，因此“開放性海域以及相互關聯生態(tài)系與生物體所儲存、捕捉與釋放的碳”還尚未包含在大會討論范圍中。

2013年，《2006年國家溫室氣體排放清單的2013年增補：濕地》單列了濱海濕地(coastal wetlands)這一重要類型，包括紅樹林、潮汐沼澤和海草草甸在內。這是一項重大的突破，意味著長久以來被忽視或低估的藍碳，部分被納入了全球碳循環(huán)估算之中。

(二)中國承續(xù)

2012年，中國科學技術部社會發(fā)展科技司與中國21世紀議程管理中心聯合編寫了“中國碳捕集、利用與封存(CCUS)技術發(fā)展路線圖”，設計了2011-2030年我國海底封存技術的發(fā)展規(guī)劃，提出至2030年，形成我國海底封存安全環(huán)保評價標準和安全保障體系。

2013年，我國國家海洋局發(fā)布《國家海洋事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，提出要保護與修復濱海濕地、鹽沼、紅樹林、珊瑚礁和海草床等重要海洋生態(tài)系統，研究二氧化碳海底封存技術。該規(guī)劃雖未提及“藍碳”一詞，但已觸及其內涵。

2015年，《中共中央 國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》提出，通過增加海洋碳匯等手段，積極應對氣候變化。這標志著藍碳保護正式被納入我國國家戰(zhàn)略。

2016年，國務院《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》提出，探索開展海洋等生態(tài)系統碳匯試點。

2017年初，我國政府向《聯合國氣候變化框架公約》秘書處提交了《中國氣候變化第一次兩年更新報告》，首次列舉了我國為應對氣候變化在發(fā)展海洋藍色碳匯方面所做的工作，并將藍色碳匯調查評估技術體系、藍色碳匯貯藏能力提升技術體系、海洋二氧化碳海底封存技術3項技術需求列入中國減緩技術需求清單。

2017年6月，國家發(fā)展改革委、國家海洋局聯合發(fā)布《“一帶一路”建設海上合作設想》，倡議發(fā)起21世紀海上絲綢之路藍碳計劃，與沿線國共同開展海洋和海岸帶藍碳生態(tài)系統監(jiān)測、標準規(guī)范與碳匯研究，聯合發(fā)布21世紀海上絲綢之路藍碳報告，推動建立國際藍碳論壇與合作機制。

2017年8月，中央全面深化改革領導小組審議通過了《關于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見》，提出“探索建立藍碳標準體系及交易機制”。

以上文件均體現了包括中國在內的國際社會已經意識到藍碳在適應和減緩氣候變化以及可持續(xù)發(fā)展海洋經濟方面的作用和潛力，下一步工作將圍繞如何保護藍碳生態(tài)系統、建立藍碳標準體系及交易機制、促進藍碳國際合作等問題展開。

三、藍碳保護的理論基礎

藍碳保護的理論基礎首先來源于國際環(huán)境法的共同責任原則，“牽一發(fā)而動全身”的情勢決定了各國應合作其予以技術或資金上的支持。其次是國內法層面民法中的有關物權理論，也對藍碳保護有多方面的影響。最后，藍碳多位于海陸連接地帶，其保護工作還需要陸海統籌理論作為指導。

(一)共同責任原則

共同責任原則是國際環(huán)境法的基本原則之一，基于在地球生態(tài)系統的整體性，各國都應當承擔生態(tài)保護責任。每個國家的生態(tài)保護行為或環(huán)境污染行為會成為地球整體生態(tài)變化的助力，氣候變化即是明證，進而“蝴蝶效應”般地影響藍碳，各國(即使是內陸國)對保護全球的藍碳都承擔共同的責任。當然，共同責任并不意味著“平均主義”[9]，責任是有區(qū)別的，區(qū)別只是對共同責任的限定。然而，“人類對待自然資源的心態(tài)上，往往存在著放大了的個人主義——民族、國家利益優(yōu)先”[10]。各國將大部分精力集中在有關氣候變化責任認定與分擔的博弈上，模糊了共同保護地球生態(tài)的初衷，甚至干脆背棄已經作出的承諾，復歸“國家利益至上”，如美國退出2016年底正式生效的《巴黎氣候變化協定》。

對此，我們必須明確，責任的承擔首先是共同的，不應借“區(qū)別”而逃避“共同”。保護藍碳，是每個國家都應承擔的對國際社會整體的義務(obligations erga omnes)，與此相對應的，所有國家均享有“國際社會的整體利益”。在此基礎上理解藍碳的保護問題，即便一國主權疆域內的藍碳歸屬該國，也是由具體的所屬國進行保護，但是“牽一發(fā)而動全身”的情勢決定了各國應攜手對此予以技術或資金上的支持，這也更凸顯了國際環(huán)境立法與應對氣候變化多邊進程應更加關注藍碳保護的必要性。

(二)有關物權理論

藍碳保護具體涉及對鹽沼、紅樹林、海草與海藻等自然資源的保護以及對貝藻養(yǎng)殖業(yè)的保護，需要厘清民法中漁業(yè)權、林權等權利屬性與產權制度的關系。對藍碳的定位是用益物權還是準物權，一定程度上反映出民法基礎理論對于生態(tài)價值與經濟價值的思考與權衡。

選取2015－2017年收治的慢性職業(yè)性鉛中毒患者248名，納入標準:符合職業(yè)性慢性鉛中毒的診斷，血鉛值≥2.9 μmol/L，本次治療前未服用具有驅鉛作用的藥物及影響本研究的藥物，年齡＞18歲，自愿參加、簽署知情同意書。排除標準:患有內分泌、造血系統、肝腎等主要系統器質性病變者，對依地酸鈣鈉、DMSA、水溶性維生素過敏者，妊娠期或哺乳期婦女，年齡＜18歲，患傳染性疾病、嚴重電解質紊亂、腫瘤以及瓣膜病的患者，自身免疫系統缺陷、有相關疾病的患者。

以貝藻養(yǎng)殖的養(yǎng)殖權為例，崔建遠認為養(yǎng)殖權屬于準物權，其權利構成具有復合性，權利人所支配的對象包括特定水域和該水域中的水生動植物；由于一個用益物權不會包含所有權，所以水生動植物所有權并非養(yǎng)殖權的構成部分，而是一項獨立的物權；但水生動植物所有權與養(yǎng)殖權之間存在特殊聯系，若無前者的存續(xù)狀態(tài)，后者的存續(xù)也失去了積極意義；在此基礎上，如果他人非法污染水域并造成水生動植物死亡，養(yǎng)殖權人就可以在兩種損害賠償請求權中選擇對其有利的請求權基礎以增加勝訴概率[11]。不同于將養(yǎng)殖權定位為用益物權，準物權定位的好處在于增添了公權色彩，突出了該權利的產生要以行政許可為前提。

再以紅樹林的保護為例，首先需要明確林權，當然紅樹林的生態(tài)價值而非經濟價值更應被著重強調。如周珂所言，林業(yè)物權是一種具有公權屬性的新型物權，屬于特許物權范疇，彰顯出公權色彩，這是民法發(fā)展中出現的物權社會化趨勢，目的在于在不改變物權的私法屬性的前提下，矯正近代民法過分強調個人權利而忽視社會利益的偏頗[12]。該觀點本質上同崔建遠的觀點相同。

林旭霞則認為林權屬于用益物權，因為取得林權的主要方式是簽訂承包合同或其他流轉協議，毋需行政許可，只是在林權取得后的權利行使過程中，為控制和防止浪費森林資源、破壞生態(tài)環(huán)境等負外部性發(fā)生，國家通過一定的行政許可方式對林權人的權利進行一定限制，換言之，“特許”針對的是權利行使而非權利產生[13]，如強調林權的“特許”性質不利于林權人合法權益的保護。該觀點也十分有見地，只是對于紅樹林之類生態(tài)價值高于經濟價值的樹種保護，是否需要格外增添公權色彩？與此相關聯的，林旭霞還認為林業(yè)碳匯權利是對碳匯活動產生的固碳增量——碳減排量享有的權利[14]，具有準物權屬性。這表明了其“公用物”的性質定位，有助于其生態(tài)價值的保護。

可見，明確與藍碳相關之權利的權利屬性定位、權利結構，注意公私利益的交界，有助于更好地對藍碳實施保護，也有利于構建科學的藍碳交易制度，以利用促保護。

(三)陸海統籌理論

1992年，聯合國環(huán)境與發(fā)展大會通過的《21世紀議程》就已經注意到了對海洋問題應采取多層級、各部門“一體化”的運作方式，其第17章“保護大洋和各種海洋，包括封閉和半封閉海以及沿海區(qū)，并保護、合理利用和開發(fā)其生物資源”第21條，強調了“要防止海洋環(huán)境退化，不能只是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，還需要對來自空氣、陸地和水造成的破壞性影響采取一項全面的方法”。

學理上，張海峰于2004年首次提出了“海陸統籌”的概念[15]。經過不斷的豐富完善，陸海統籌的內涵可表述為：“在經濟社會發(fā)展過程中，立足陸地、海洋資源環(huán)境特點，對海洋和陸地資源開發(fā)、產業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境保護及綜合管理等領域進行宏觀調控，協調發(fā)揮陸地、海洋的經濟功能、生態(tài)功能和社會功能并實現綜合效益的最大化，以促進經濟社會的持續(xù)發(fā)展和人與自然的健康和諧”[16]?？梢?，富有成效的生態(tài)保護與環(huán)境治理也有必要遵循陸海統籌原則。例如通過分析海洋環(huán)境發(fā)生機理，從陸源污染以及區(qū)域之間和利益主體之間設計海陸生態(tài)補償機制[17]。其著眼點正是陸地生態(tài)系統與海洋生態(tài)系統的交互影響。

就藍碳保護而言，作為藍碳重要組成部分的濱海濕地、紅樹林、近岸養(yǎng)殖貝藻等，都處于海陸系統進行聯系的極為敏感的銜接空間[18]。例如中國海南至福建北部沿海的天然紅樹林濕地，分布面積較小卻具有很高的固碳速率，卻在互花米草入侵下快速退化。想要更有效地對藍碳實施保護，必須同時考慮陸地生態(tài)系統與海洋生態(tài)系統的特點，需要以陸海統籌理論作為指導。

四、藍碳保護的法治困境

藍碳的保護需要科學技術的推動，也需要相應法治的支撐。然而當下有關的資金機制、產權制度以及付費安排仍不甚完善，對提升藍碳的保護程度尚不足以提供更有力的促進。

(一)氣候融資機制的效能有限

包含多邊氣候基金機制與國際碳匯交易機制在內的氣候融資機制是對共同責任原則的制度踐行，但其目前在藍碳項目中投放的資金十分短缺，其制度原因主要在以下兩個方面。

一方面，發(fā)達國家不時淡化、逃避對多邊氣候基金的出資責任，偏好通過雙邊渠道附條件注資對其具有戰(zhàn)略意義的受援國或領域，這變相造成了多邊氣候資金機制短缺。再者，世界資源研究所(World Resources Institute，WRI)2017年的一份報告《基金的未來：探索多邊氣候金融的體系結構》指出，“不同的基金都擁有各自的運營規(guī)則和申請程序，有些基金甚至對不同類型的項目設置了多套申請程序，這造成基金執(zhí)行機構，尤其是發(fā)展中國家基金執(zhí)行機構的低效運行；繁瑣的程序也是私人資本難以參與多邊氣候資金機制的障礙之一”[19]。簡而言之，資金申請流程的繁瑣性令本就不充裕的資金更加難以快捷地流向需要優(yōu)先發(fā)展的國家或領域。

另一方面，當前設定可用于藍碳項目的國際碳匯交易機制本就較為單一，僅是源于《聯合國氣候變化框架公約的京都議定書》下清潔發(fā)展機制的退化紅樹林生境的造林和再造林項目，其他類型的藍碳資金項目尚付之闕如。

(二)藍碳資源產權的不明晰

藍碳保護水平的提高，不僅是保全與增加藍碳，也涵蓋了對藍碳的合理利用，其重要方式之一即是探索建立藍碳交易體制，這建立在自然資源有償使用和有償轉讓的基礎上。而藍碳交易的順利開展不可或缺的是要從法律上明晰藍碳資源的產權，包括藍碳產品的產權歸屬、流轉方式、利益分配、責任承擔等問題。

以紅樹林碳匯所屬林業(yè)碳匯的產權為例，“林業(yè)碳匯權利應當是獨立的，當碳匯產品投入碳交易市場時，可以完全與林權相脫離，只要碳匯產品是經核證簽發(fā)，就可以作為商品在碳市場獨立流轉”[20]。在實踐中，由于缺乏法律的明確規(guī)定，不同碳匯項目達成的固碳增量的歸屬各不相同，是歸屬于林權人、項目投資方還是項目實施單位，亦或者是共有？

如果是利用海洋進行的二氧化碳捕獲和封存(carbon capture and storage，CCS)，還可能涉及封存的二氧化碳的所有權(關乎監(jiān)管義務)、海域使用權、管道通過權、設備所有權、知識產權等問題。

(三)生態(tài)系統服務付費制度實現不易

生態(tài)系統服務是生態(tài)系統對人類福祉的直接或間接貢獻，生態(tài)系統服務的價值反映了人類社會愿意為保護自然資源付出的代價[21]。對此，推行生態(tài)系統服務付費(payments for ecosystem services，PES)，是通過受益者和提供者之間環(huán)境權利和義務的分配來促進生態(tài)保護。生態(tài)系統服務付費制度性地安排生態(tài)系統服務受益者向服務提供者付費，包括針對生物質中碳儲存或封存的付費；其基準點是現有法規(guī)和規(guī)范規(guī)定的水平，換言之，獎勵超出法律義務以外的良好管理實踐[22]。關鍵在于如何確定適當的參考水平。生態(tài)系統服務付費屬于激勵性機制，具體實施時需要考慮成本效益，不同于污染者付費原則(polluter pays principle，PPP)具有強行性。

生態(tài)系統服務付費可以讓生態(tài)系統服務的功能價值更為明確，但其付費標準至今沒有統一的規(guī)范，原因一方面在于生態(tài)系統的整體性與不同地區(qū)、不同物種不同的生態(tài)功能側重，導致應付費的“服務”范圍不好確定，另一方面還需要考慮服務提供者與受益者之間的信息不對稱、議價能力差距，以及搭便車等問題。

藍碳兼具生態(tài)功能與經濟功能，不同種類的藍碳其生態(tài)功能側重可能有所不同。例如，藍碳重要載體之一的紅樹林，經濟功能在于其樹木可作建筑材料，樹皮、果皮、果實等可用作染料、藥材、香料、釀酒、調味品等[23]；但與之相較，更重要的是紅樹林在保持生物多樣性以及防風消浪、固岸護堤、凈化海水和空氣方面的生態(tài)功能。而對于獐子島海洋牧場等從事貝類和大型藻類養(yǎng)殖的海洋牧場而言，經濟功能的側重可能相對高一些。

如此，保護不同種類的藍碳所涉生態(tài)系統服務價值評估標準不盡相同，尤其在自然資源產權定義或執(zhí)行不明確的區(qū)域，生態(tài)系統服務價值評估更難踐行，例如公海和一些濱海濕地。還需要更好地優(yōu)化相關利益分配，培育生態(tài)系統服務價值評估機構，設計更為科學、合理的藍碳生態(tài)系統服務付費方案。

五、促進藍碳保護的法律建議

促進藍碳保護，需要推動國際環(huán)境立法更多關注藍碳議題，中國可以在其中起到重要的引領作用。國內法層面，積極試點建立陸海統籌的統一碳匯市場，并探索綜合性生態(tài)補償機制在藍碳保護上的運用。

(一)推動國際環(huán)境立法更多關注藍碳議題

當前，整個國際環(huán)境法體系對于藍碳保護進行了一定程度的考量，保護和可持續(xù)利用海洋和海洋資源(包括海島)已經成為未來15年國際社會發(fā)展的重要目標之一，作為聯合國大會2016年通過的《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中可持續(xù)發(fā)展目標之14。但相關工作仍舊“處于猶豫和徘徊階段，關注程度還遠遠不夠，也沒有進入《京都議定書》下聯合履行機制(JI)或排放交易機制(ET)”[24]。這種情勢對我國來說，既是難題，也是搶占話語權的機遇。

我國可以推動在《巴黎氣候變化協定》實施過程中對于藍碳的關注，尋求建立藍碳國際標準體系，制定藍碳自愿交易的操作規(guī)范，進一步加強氣候融資，包含清潔發(fā)展機制、核證減排標準(Verified Carbon Standard，VCS)、碳保險等在藍碳領域的運用；另有“減少因砍伐森林和森林退化而導致的溫室氣體排放的計劃(REDD+)”下紅樹林保護措施、《土地利用、土地利用的變化和林業(yè)活動規(guī)則》(LULUCF)中濱海濕地排水和復濕等措施在藍碳保護與利用中的應用；藍碳保護能力建設規(guī)劃也應同步進行，包括提供最佳實踐指南(best-practice guidance)、優(yōu)化管理機制等。還應當注意，除了紅樹林等地面上的植物，還需要關注土壤(包括濱海濕地中的土壤)的固碳作用。

除此之外，藍碳保護與生物多樣性保護的關聯也是一個切入點。2001年，《聯合國氣候變化框架公約》第7次締約方大會達成的《馬拉喀什協定》(Marrakesh Accord)，首次將林業(yè)碳匯與保護生物多樣性聯系起來，提出林業(yè)活動應有助于生物多樣性的保護和自然資源的可持續(xù)利用。雖然該協議尚未留意到藍碳問題，但其蘊含的理念應當適用于藍碳領域。例如，不應輕易破壞自然的紅樹林而以人造紅樹林予以替代；發(fā)展?jié)O業(yè)碳匯應適度，以免海洋生態(tài)失衡。

當然，將藍碳納入國際環(huán)境公約的前提，是需要更強力的科學研究證明利用藍碳是能夠節(jié)約氣候治理成本的方法?？茖W數據的確實充分與否，直接影響公私主體參與的積極性。

(二)建立統一碳匯市場

法學界早有學者提出可以效仿中國綠色碳匯基金會(國家林業(yè)局主管)，設立中國藍色碳匯基金會，“業(yè)務主管歸國家海洋局，企業(yè)通過捐資造海草牧場、鹽沼和紅樹林，獲得通過規(guī)范計量的碳匯(信用指標)，記于企業(yè)的社會責任賬戶”[25]。也有學者進一步提出，融合型、專項型和地方推進的立法模式都是可選擇的，其中“融合型立法可以承認藍色碳匯項目產生的碳抵消信用與碳配額在國家統一碳市場的履約作用和流通地位，并制定必要的比例限制規(guī)則”[26]。

筆者認為，可以適時建立陸海統籌的統一碳匯市場，理由有三：其一，從自然科學的角度來看，藍碳與綠碳有著緊密的聯系，不應將二者割裂開。僅就陸地而言，增加土壤營養(yǎng)鹽供給，可能有利于陸地碳匯；但若從陸海統籌全局來看，“過量陸源營養(yǎng)鹽輸入，會影響近海儲碳，最終導致整體碳匯效應降低”[27]。其二，通過上述對國際環(huán)境法的分析，國際社會傾向于將藍碳與其他碳固定生態(tài)系統一起納入減排和氣候緩解協議，擴充成立統一的碳匯基金會，有利于資源市場的規(guī)范統一。其三，從行政管理的角度來看，藍碳所涉及的紅樹林保護通常由林業(yè)部門負責，而濱海濕地保護則由國際海洋局負責，但個中職能可能有所交叉。2010年國務院發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》就確立了“陸海統籌”的開發(fā)原則，提出根據陸地國土空間與海洋國土空間的統一性以及海洋系統的相對獨立性，促進陸地國土空間與海洋國土空間協調開發(fā)。2018年國務院機構改革，設立生態(tài)環(huán)境部與自然資源部，不是簡單的機構合并，而是職能的拆分整合，也體現了統籌規(guī)劃的特征。面對這樣的國際、國內情勢，建立陸海統籌的國家統一碳市場更為公平、高效，有助于減少部門利益導向對碳市場效能的干擾，也有助于更好地防治陸源污染。

在此之前，充分的藍碳試點是非常有必要的。2011年國家發(fā)展改革委辦公廳發(fā)布《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》以后，我國的碳排放權交易試點積累了一些經驗，藍碳交易試點工作也已在福建等地展開。國家還賦予了地方政府在海洋環(huán)境保護、碳排放權交易管理等方面較為靈活的立法權限。2015年修正的《立法法》第72條將環(huán)境保護方面的地方性法規(guī)、規(guī)章立法權下放至設區(qū)的市。2018年《中共中央 國務院 關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》更進一步提出，加快制定和修改海洋環(huán)境保護、碳排放權交易管理等方面的法律法規(guī)，鼓勵地方在生態(tài)環(huán)境保護領域先于國家進行立法。

對建立統一碳匯市場的嘗試，還可以進一步從風險分擔、財稅激勵等方面加以支持。風險分擔方面，2016年中國人民銀行等七部委發(fā)布《關于構建綠色金融體系的指導意見》，提出“支持地方發(fā)展綠色金融，發(fā)展基于碳排放權的融資工具，建立完善與氣候變化相關的巨災保險制度，鼓勵保險機構研發(fā)船舶污染損害責任保險、森林保險等產品”。針對藍碳交易過程中可能出現的碳信用價格波動、交付風險、清潔發(fā)展機制項目風險、碳排放信貸擔保風險、碳損失風險、碳泄露風險等[28]，尋求估算保險標的——碳配額或碳信用價值的辦法，合理擴大保險適用范圍。2016年底，全國首單“碳保險”在全國7個碳試點之一的武漢成功落地。全球環(huán)境基金(GEF)也是可考慮爭取的對象，其曾小額贈款計劃資助國家環(huán)境戰(zhàn)略的制定以及中國海洋環(huán)保NGO能力發(fā)展和網絡建設項目。財稅方面，可通過稅收減免、激勵性補貼或其他優(yōu)惠政策來吸引私人資本加入氣候融資機制[29]，加快研究藍碳交易的政府補貼策略[30]，多元主體參與的建設-經營-轉讓(BOT)運作模式的可行性[31]，尤其是針對已經具備一定投資意愿、資金較為雄厚的跨國公司。例如，成立于2008年的藍碳世界資本集團(Blue World Carbon Capital)，總部設在比利時布魯塞爾，2011年設立了中國辦公室，看好中國清潔發(fā)展機制的潛力，積極開展減排量購買活動。

當然，建立統一碳匯市場的前提仍然是碳匯的產權界定。我國領海海域屬于國家所有，國家對海洋資源享有絕對的支配權，換言之，海洋長期以來并非私有財產權的標的物。而隨著人們對海洋的利用方式增加，客觀上要求權利主體長期穩(wěn)定占有并使用特定的海域，這就使得對海域的排他性使用逐漸普遍化，因此，法律將海域的所有權和使用權剝離[32]。因此，只有確認了藍碳資源產權的內容與歸屬，才能夠令其在碳匯市場中順暢交易。

(三)探索綜合性生態(tài)補償機制在藍碳保護上的運用

對藍碳保護的資金投入，除了借助國際層面應對氣候變化的資金機制以外，還需要進一步完善生態(tài)補償機制，將生態(tài)系統服務付費科學化、精準化、法治化。我國2014年修訂《環(huán)境保護法》首次將建立健全生態(tài)補償制度納入法律，為生態(tài)補償機制在藍碳上的運用奠定了法律基礎。2016年《國務院辦公廳關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》將森林、濕地、海洋等列為努力實現生態(tài)保護補償全覆蓋的重點領域。2016年《山東省海洋生態(tài)補償管理辦法》以及2018年《廈門市海洋生態(tài)補償管理辦法》，補償范圍涵蓋潮間帶濕地、海岸帶生境(沙灘、紅樹林、鹽沼)、海島等，均涉及生態(tài)補償機制在藍碳上的運用。國家發(fā)展改革委等9部門2018年《建立市場化、多元化生態(tài)保護補償機制行動計劃》也提出進一步完善海域海島自然資源資產有償使用制度，但在碳匯方面，該計劃僅涉及將林業(yè)溫室氣體自愿減排項目優(yōu)先納入全國碳排放權交易市場。

實踐中，生態(tài)補償機制尚未體系化，原因包括生態(tài)保護資金來源不穩(wěn)定、配置分散，生態(tài)補償標準缺乏科學的測算依據和定量指標，生態(tài)補償范圍也不明確，僅依托于各地的財政情況相機劃定，政策不可持續(xù)、亦無法推廣。作為突破困境的嘗試，福建在全國率先試行綜合性生態(tài)保護補償，于2018年出臺《福建省綜合性生態(tài)保護補償試行方案》，針對當前我國生態(tài)保護補償偏重于單一要素補償和分類補償以致難以形成政策合力的問題，提出統籌整合不同類型、不同領域的生態(tài)保護資金，既涵蓋陸域的省國土廳土地整理復墾開發(fā)等專項，又涵蓋水域的省環(huán)保廳重點流域生態(tài)補償專項、省水利廳萬里安全生態(tài)水系建設專項等，體現了陸海統籌的理念。除此之外，在進一步爭取國內層面生態(tài)保護資金投入方面，“由于海域使用金的用途遠不止海域、海島、海岸帶的整治、修復、保護，故而海域使用金投入藍碳保護的比例有限，考慮征收海洋生態(tài)補償金”[33]?！稄B門市海洋生態(tài)補償管理辦法》更突破繳交海洋生態(tài)補償金的方式，明確也可以采用實施生態(tài)修復工程的方式對依法獲批的用海項目造成的海洋生態(tài)損害進行補償。

綜上，推進生態(tài)補償機制在藍碳上的運用，一方面要加強藍碳儲量估算及不確定性分析、藍碳價值評估方法等方法學標準體系構建，以及固碳增匯等技術性研究，另一方面還需要在藍碳補償主體、補償對象、補償標準、補償方式、資金來源、監(jiān)測評估、監(jiān)管考核等方面既加強研究。鑒于現有生態(tài)補償機制優(yōu)化的難度，可否逆向考慮，以碳匯(包括藍碳)為切入點建立量化指標體系，利用碳匯交易加深市場化、多元化生態(tài)補償模式的探索。

六、結語

藍碳保護倡議源于國際環(huán)境法及有關指導性國際文件，具體涉及對鹽沼、紅樹林、海草與海藻等自然資源的保護以及對貝藻養(yǎng)殖業(yè)的保護。經過一段時間的發(fā)展，藍碳保護在理論指導與法治實踐等層面均具備了一定基礎，但也存在不少問題，其中資金機制、產權制度、付費安排等都需要進一步完善。我國就此進行積極探索，還需要對外爭取國際話語權，引領在藍碳保護問題上國際環(huán)境法的發(fā)展，推動將藍碳納入《聯合國氣候變化框架公約》政策框架的談判，尋求建立藍碳國際標準體系。對內總結藍碳交易試點經驗，建立統一碳匯市場，充分調動地方政府與企業(yè)的積極性，從法律層面確定藍碳保護有關的權益歸屬與責任承擔，對碳匯交易等藍碳合理利用形式加以確認與保障。