何 江

(鎮(zhèn)江市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局 政策法規(guī)處，江蘇 鎮(zhèn)江 212003)

隨著我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，房地產(chǎn)行業(yè)得到了迅猛發(fā)展，但在發(fā)展過程中也出現(xiàn)了一些問題，如房價(jià)越調(diào)越高、民眾重交易而輕租賃等。我國的房屋自有率高達(dá)80%，與之相比的房屋租賃市場發(fā)展卻“營養(yǎng)不良”，存在買賣與租賃市場發(fā)展嚴(yán)重失衡的問題，且承租人的權(quán)益得不到有效保障。政府將更多精力放在調(diào)控房地產(chǎn)買賣市場方面，對房屋租賃市場的政策調(diào)控措施較為匱乏，相關(guān)政策法規(guī)不夠完善。

2016年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》(國辦發(fā)〔2016〕39號)，首次提出建立“購租并舉”概念，構(gòu)建“租售同權(quán)”的房屋租賃市場。

2017年，各省市相繼出臺了“限購令”，這對房屋租賃市場來說影響深遠(yuǎn)。房屋是維護(hù)國家長治久安的基礎(chǔ)，深化房屋租賃改革，探索符合我國國情的房屋租賃政策機(jī)制，也是推動房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的重要內(nèi)容。

1 房屋租賃市場監(jiān)管的法律制度及存在的問題

我國房屋租賃市場日益活躍，房屋租賃市場監(jiān)管的法律制度除民法、合同法外，還有一些規(guī)章。實(shí)踐中，房屋租賃市場在運(yùn)行中存在一些問題，特別是對承租人的權(quán)益保護(hù)方面顯得尤為不足。

1.1 房屋租賃市場監(jiān)管的法律制度

1.1.1 廉租住房的法律法規(guī)

自1988年正式提出“廉租房”概念以來，廉租房方面的法律最高的位階也僅限于部門規(guī)章《廉租住房保障辦法》，除此以外，大多都是以政策文件形式印發(fā)。2010年，《中華人民共和國住房保障法》(以下簡稱《住房保障法》)被全國人民代表大會常務(wù)委員會列入五年立法計(jì)劃[1]，但是，考慮到牽涉多方利益，《住房保障法(草案)》公布后便被擱置至今。實(shí)踐中，廉租房方面的很多問題難以解決，積累了許多社會矛盾。

1.1.2 房屋租賃的法律法規(guī)

房屋租賃體現(xiàn)的是出租方和承租方之間的合同關(guān)系，實(shí)踐中主要涉及商品房租賃。對租賃關(guān)系的調(diào)整，主要依據(jù)《中華人民共和國合同法》(以下簡稱《合同法》)第13章的規(guī)定。2010年12月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《商品房租賃管理辦法》。這部規(guī)章雖然條文不多，但在制度設(shè)計(jì)上卻有很大進(jìn)步，如以租賃合同備案登記等制度規(guī)范我國房屋租賃市場的管理，但是實(shí)踐中卻沒能得到很好地執(zhí)行[2]。

1.2 房屋租賃市場中存在的問題

1.2.1 房屋租賃價(jià)格過高

當(dāng)前，在城鎮(zhèn)中租房的人群主要為大學(xué)畢業(yè)生、農(nóng)民工等中低收入人群，且大部分人不具有當(dāng)?shù)貞艏?，房租的支出在這部分人的生活支出中占有很大的比例。隨著房價(jià)的持續(xù)上漲，也帶來了房租的應(yīng)聲上漲，房價(jià)上漲的壓力很大一部分轉(zhuǎn)嫁給了這部分人，房租價(jià)格過高不利于社會民生。

1.2.2 難以保障優(yōu)先購買權(quán)

承租人對所租賃的房屋具有優(yōu)先購買權(quán)，這是《合同法》對其作出的法定限制。許多承租人本身文化水平不高，不了解享有這項(xiàng)權(quán)利，即使了解這項(xiàng)權(quán)利，行使起來也極為困難。司法實(shí)踐中，支持承租人行使優(yōu)先購買權(quán)的判例極少，承租人無論在舉證上還是在精力上都處于弱勢地位，雖然《最高人民法院審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》中列舉了3種情況，但主要的問題卻不在此，而是在同等條件下，出租人只要簡單改變房屋的交易條件，優(yōu)先購買權(quán)就會被架空。

1.2.3 “買賣不破租賃”形同虛設(shè)

《合同法》對“買賣不破租賃”作出比較明確的規(guī)定，在租賃期間，租賃物所有權(quán)發(fā)生變動，對租賃合同的效力不產(chǎn)生影響。設(shè)立這一原則的出發(fā)點(diǎn)是為了保護(hù)承租人的合法權(quán)益，并且通過租賃物的循環(huán)使用使其能“物盡其用”，達(dá)到社會效益最大化。但在實(shí)踐中，“買賣不破租賃”原則形同虛設(shè)，出租人會以各種原因提前解除合同，承租人在租賃過程中沒有安全感，對出租人提出的要求只能接受，更別談“買賣不破租賃”了。

2 房屋租賃市場中政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任

2.1 對房屋租賃市場的監(jiān)管

只有形成完備的監(jiān)管體系，才能使社會制度健康運(yùn)轉(zhuǎn)。政府對房屋租賃市場的監(jiān)管主要是平衡房屋租賃中的各種社會關(guān)系。一般來說，出租人和房產(chǎn)中介公司在房屋租賃中處于較為優(yōu)勢的地位，他們往往掌握更多的信息，而承租人往往因?yàn)楂@取信息滯后，處于劣勢地位，同時(shí)，簽訂的房屋租賃合同中也容易出現(xiàn)各種“霸王條款”。政府在對房屋租賃市場的監(jiān)管上，要通過規(guī)范的制度設(shè)計(jì)對出租人和房產(chǎn)中介公司的行為進(jìn)行引導(dǎo)，規(guī)范市場行為。一方面，政府要對出租人的產(chǎn)權(quán)情況進(jìn)行核實(shí)，對房屋租賃合同進(jìn)行規(guī)范，對承租人的信息進(jìn)行登記，對房產(chǎn)中介公司的資質(zhì)進(jìn)行核實(shí)；另一方面，通過規(guī)范運(yùn)行，形成健康穩(wěn)定的房屋租賃市場，如通過對租金監(jiān)管、合同備案等方式履行監(jiān)督責(zé)任。此外，要加強(qiáng)政策法規(guī)體系的構(gòu)建，形成政府責(zé)任清單。行政機(jī)關(guān)對公共事務(wù)的管理往往具有社會公信力，對房屋租賃市場的監(jiān)管措施往往會得到社會的普遍認(rèn)可。政府應(yīng)利用自身優(yōu)勢，通過對出租人、房產(chǎn)中介公司等主體的監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)房屋租賃市場中存在的問題并及時(shí)解決這些問題。

2.2 滿足低收入人群的住房需求

“住有所居”對每個(gè)人來說都是通往幸福生活的必由之路，政府在房屋方面不能放任社會的惡性競爭，應(yīng)當(dāng)注意保障中低收入人群的住房需求。在房屋租賃方面，保障充足的租賃房源是解決民生問題的重要舉措，政府要進(jìn)一步加強(qiáng)廉租房建設(shè)，通過公共租賃房屋項(xiàng)目改善房源緊張的局面，不僅滿足中低收入人群的房屋需求，還可以進(jìn)一步緩解商品房市場供需緊張的局面，緩解房地產(chǎn)市場惡性競爭帶來的壓力[3]。如“城中村”的發(fā)展往往是較為棘手的問題，但是通過安置房、共有產(chǎn)權(quán)房、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等多層次的房屋建設(shè)，可以更好地解決這個(gè)問題。此外，商品房市場還存在一定程度的閑置房，特別是三線城市，房屋空置率較高，如果充分利用這些房源進(jìn)行租賃，可以大大增加房屋租賃市場的活力。

2.3 調(diào)控房屋租賃價(jià)格

李克強(qiáng)總理曾指出：“房地產(chǎn)市場有其自身的規(guī)律，中國國土面積遼闊，有特大城市和中小城市、小城鎮(zhèn)，情況各異，所以我們要求強(qiáng)化地方政府合理調(diào)控房地產(chǎn)市場的責(zé)任，因地制宜，分城施策。中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程還在加快，中國房地產(chǎn)市場的需求是剛性的，我們鼓勵居民自住性住房和改善性住房需求，保持房地產(chǎn)長期平穩(wěn)健康發(fā)展?！盵4]如果說市場調(diào)控是一只“無形的手”，那么政府調(diào)控租賃價(jià)格就是一只“有形的手”，既可以通過制定政策法規(guī)，將租賃價(jià)格、租賃信息等要素納入監(jiān)管，也可以通過制定金融和稅收政策，通過行政手段加以調(diào)控，逐步使房屋租賃資源合理配置。房屋租賃價(jià)格的調(diào)控往往和房價(jià)的調(diào)控有著密切的關(guān)系，因?yàn)榉课葙徺I價(jià)格一定程度上影響了房屋租賃價(jià)格，但實(shí)踐中卻很少有政策針對房屋租賃價(jià)格進(jìn)行調(diào)控[5]。我國人口數(shù)量多，人均國土面積少，決定了房屋租賃市場的中國特色，政府的調(diào)控首先要解決公平問題，這就要求立法先行，通過構(gòu)建以市場調(diào)節(jié)為主、政府調(diào)控為輔的房屋租賃價(jià)格調(diào)控體系，保障承租人的合法權(quán)益。當(dāng)然，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，對房屋租賃價(jià)格的調(diào)控，還需要政府運(yùn)用專業(yè)化的監(jiān)控工具，精準(zhǔn)管理，打擊房屋租賃市場的違法行為，促進(jìn)房屋租賃市場有序發(fā)展。

2.4 推動房屋租賃政策法規(guī)的有效實(shí)施

政府要確保房屋租賃相關(guān)的法律法規(guī)和政策落實(shí)到位，房屋租賃市場的管理，其實(shí)就是落實(shí)法律法規(guī)和政策的過程。當(dāng)然，在實(shí)施房屋租賃政策法規(guī)時(shí)，中央和地方承擔(dān)著不同的職責(zé)，這就需要明確職責(zé)，形成權(quán)責(zé)明晰的行政管理體制，中央從宏觀上調(diào)控房屋租賃市場，而地方從微觀上調(diào)控。在“三定”(定部門職能、定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、定人員編制)方案中，應(yīng)當(dāng)明確權(quán)力清單，通過理清權(quán)責(zé)邊界，合理分配各級政府房屋租賃市場的監(jiān)管職責(zé)。此外，還應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)的考核評價(jià)體系，確保政策法規(guī)能有效落實(shí)，真正發(fā)揮租賃合同備案登記等制度設(shè)計(jì)的優(yōu)勢，通過強(qiáng)有力的措施，推動房屋租賃政策法規(guī)的有效實(shí)施。

3 房屋租賃政策調(diào)控機(jī)制的完善

3.1 建立統(tǒng)一的房屋租賃信息平臺

我國房屋租賃市場的建立還處在摸索階段，可以建立統(tǒng)一的房屋租賃信息平臺發(fā)布房屋租賃信息。通過有效管理房屋租賃市場，充分發(fā)揮市場活力，助推房屋租賃市場良性發(fā)展。在房屋中介公司數(shù)量不斷增多、管理水平參差不齊的市場環(huán)境下，完全通過市場自律，放任房屋租賃市場的發(fā)展顯然是不負(fù)責(zé)任的做法。建立統(tǒng)一的房屋租賃信息平臺，對出租人和承租人都是公平的，因?yàn)槊總€(gè)人的信息都納入了監(jiān)管范疇，通過一人一檔，多部門配合，有效發(fā)揮房屋租賃信息平臺的作用，打擊違法行為，引導(dǎo)形成良性的房屋租賃關(guān)系。

3.2 加強(qiáng)租賃登記備案制度的可操作性

《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第53條規(guī)定：“出租人和承租人雙方應(yīng)簽訂書面租賃合同，約定租賃期限、租賃用途、租賃價(jià)格、修繕責(zé)任等條款，以及雙方的其他權(quán)利和義務(wù)，并向房產(chǎn)管理部門登記備案?！边@一規(guī)定在《商品房租賃管理辦法》中也有所闡述。房屋租賃登記備案制度確立的初衷是為了加強(qiáng)對房屋租賃市場的管理，但在實(shí)際操作中難以實(shí)施，落實(shí)情況不盡如人意。上海在2000年、天津在2002年、南京在2004年、北京在2008年都建立了房屋登記備案制度，但實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，操作性不強(qiáng)[5]。

從房屋租賃本身來看，很多租賃行為都是民眾的私行為，有部分房產(chǎn)中介公司因不具備資質(zhì)，根本沒有簽訂規(guī)范的居間合同，極少去房產(chǎn)管理部門登記，這樣既不增加成本，也不影響租賃合同的履行。

當(dāng)然，還有一個(gè)原因就是，部分民眾不理解這種制度的保護(hù)初衷。從上海、天津、南京的落實(shí)情況來看，近年來的租賃備案率都沒有超過10%，應(yīng)加強(qiáng)這一制度的可操作性。

3.3 規(guī)范房屋租賃市場的價(jià)格

從《合同法》的精神實(shí)質(zhì)來看，租金應(yīng)當(dāng)由買賣雙方平等協(xié)商，共同確定。政府監(jiān)管租賃市場價(jià)格，表面上看似乎違背了契約精神，事實(shí)上，正是因?yàn)槌凶馊嗽诤炗喎课葑赓U合同時(shí)處于弱勢，難以平等協(xié)商，需要政府公權(quán)力保障他們的合法權(quán)益。政府通過確定合理的價(jià)格幅度，規(guī)范租賃市場價(jià)格。當(dāng)然，本文所說規(guī)范房屋租賃市場價(jià)格不僅限于政府指導(dǎo)價(jià)，還包括打擊房屋租賃市場的炒房行為、要求出租人和房產(chǎn)中介公司履行信息披露義務(wù)等。此外，房屋租賃市場價(jià)格還受市場供需影響，政府應(yīng)提供公租房和廉租房，保障低收入人群的基本房屋需求，與此同時(shí)，加大對空置房的調(diào)控，提高房屋利用率，保障中等收入人群也能獲得租賃用房。

3.4 加強(qiáng)對房產(chǎn)中介公司的管理

對房產(chǎn)中介公司行為予以規(guī)范是形成完善的房屋租賃政策機(jī)制的必由之路。與出租人的不可控性相比，房產(chǎn)中介公司更容易規(guī)范，立法主要解決以下幾個(gè)問題：

3.4.1 提高房產(chǎn)中介公司的誠信度

通過建立公平合理的信用信息評價(jià)體系，形成市場評估、政府監(jiān)管的房產(chǎn)中介公司評級管理體系。對房產(chǎn)中介公司的相關(guān)信息，通過權(quán)威的網(wǎng)站對外公布，方便出租人和承租人選擇相應(yīng)的中介服務(wù)。

3.4.2 限制居間過程中的投機(jī)倒把行為

在房屋租賃中，應(yīng)防止出現(xiàn)“二房東”、房產(chǎn)中介公司賺“差價(jià)”等問題，房屋居間行為本身是一種有償服務(wù)，房產(chǎn)中介公司應(yīng)當(dāng)履行忠實(shí)義務(wù)，避免他們通過信息優(yōu)勢投機(jī)倒把，符合立法公平的精神實(shí)質(zhì)。

3.4.3 形成強(qiáng)有力的懲罰糾錯機(jī)制

政府部門在對房產(chǎn)中介公司進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，除了運(yùn)用信用信息，還可以對較為嚴(yán)重的違法行為進(jìn)行處罰，運(yùn)用國家強(qiáng)制力規(guī)范和震懾違背社會良知的欺詐行為，減少承租人的司法救濟(jì)成本，保障公共利益[6]。

3.4.4 形成公開透明的房屋租賃信息市場

政府除了建立統(tǒng)一的房屋租賃信息平臺外，還可以鼓勵通過類似于“房天下”“百姓網(wǎng)”“趕集網(wǎng)”“58同城”等民間網(wǎng)絡(luò)平臺發(fā)布信息，政府對發(fā)布信息的真實(shí)性進(jìn)行監(jiān)管，打破房產(chǎn)中介公司對信息的絕對壟斷地位，建立公開透明的房屋租賃市場。

3.5 化解房屋租賃中的矛盾糾紛

現(xiàn)實(shí)中承租人被侵權(quán)的事例數(shù)不勝數(shù)，卻很少有人通過司法救濟(jì)的途徑保障自身合法權(quán)益，這其中的原因除了對房屋租賃法律知識缺乏了解、訴訟需要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力外，訴訟成本過高也是一個(gè)重要原因。普通群眾害怕打官司，一個(gè)小小的租賃糾紛請律師維權(quán)往往得不償失。因此，通過房屋租賃備案登記制度對租賃雙方的信息進(jìn)行備案，建立廣泛的租賃糾紛調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，形成租賃糾紛的申訴渠道，并將相關(guān)信息納入誠信系統(tǒng)，可以解決一部分簡單的侵權(quán)行為。對于較為復(fù)雜的侵權(quán)行為，可以幫助承租人通過訴訟渠道解決，政府部門應(yīng)為低收入者提供法律援助，引導(dǎo)、鼓勵并幫助他們尋求司法救濟(jì)。

4 結(jié)束語

我國在房屋租賃方面相關(guān)的法律制度還不夠完善，“買賣不破租賃”、承租人的優(yōu)先購買權(quán)等沒有得到有效落實(shí)。政府在對房屋租賃市場管理時(shí)，房屋租賃合同備案登記制度缺乏可操作性。房價(jià)的不斷攀升，提高了中低收入人群租房的成本。筆者認(rèn)為，政府在房屋租賃市場中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對房屋租賃市場的監(jiān)管，保障低收入人群的住房需求，調(diào)控房屋租賃價(jià)格和有效實(shí)施房屋租賃政策法規(guī)等?？梢酝ㄟ^建立統(tǒng)一的房屋租賃信息平臺，加強(qiáng)租賃登記備案制度的可操作性，規(guī)范房屋租賃市場的價(jià)格，加強(qiáng)對房產(chǎn)中介公司的管理，化解房屋租賃中的矛盾糾紛等多種方式完善房屋租賃政策調(diào)控機(jī)制。