□高翔

堅持需求導向、結果導向的改革邏輯，浙江把企業(yè)有利、市場有效作為倒逼政府職能轉變與管理創(chuàng)新的出發(fā)點和落腳點，逐步探索、形成并不斷豐富了“標準地”改革的制度內(nèi)涵

“標準地”改革是浙江省在企業(yè)投資項目審批領域深化“最多跑一次”改革的重要突破口。長期以來，企業(yè)投資項目審批程序復雜、耗時漫長都是困擾企業(yè)家經(jīng)營生產(chǎn)的突出問題。堅持需求導向、結果導向的改革邏輯，浙江省把企業(yè)有利、市場有效作為倒逼政府職能轉變與管理創(chuàng)新的出發(fā)點和落腳點，逐步探索、形成并不斷豐富了“標準地”改革的制度內(nèi)涵。在改革中，浙江省抓住了土地這一核心要素資源，抓住了新增工業(yè)用地出讓這一重點環(huán)節(jié)，推動了各級政府從“事后提要求”向“事先定標準”的關鍵程序轉變，不僅撬動了企業(yè)投資項目審批的全流程改革，也撬動了經(jīng)濟體制的系統(tǒng)變革。

得益于良好的制度設計，“標準地”改革在較短時間內(nèi)就取得了較為顯著的進展。2017年8月，“標準地”改革在德清縣率先試點并取得良好成效。2018年8月，“標準地”改革在全省全面推開，也很快落地開花。2018年，浙江省省級以上平臺共出讓工業(yè)項目“標準地”909宗、總面積51160.42畝，占省級以上平臺新批工業(yè)用地總宗數(shù)的79.39%、總面積的80.11%。從成效來看，“標準地”改革已經(jīng)比較顯著地推動了行政效率變革，引導了各地區(qū)的產(chǎn)業(yè)質(zhì)量變革，更通過降低政策不確定性，增加了穩(wěn)市場、穩(wěn)預期的制度保障，顯示了它在重塑政府與市場關系、推動政府治理現(xiàn)代化方面的巨大潛力。

政府轉變職能，企業(yè)減負降本

顧名思義，“標準地”是指“帶標準出讓”的土地，即地方政府在土地出讓前就已經(jīng)明確出讓用地的固定資產(chǎn)投資強度、容積率、單位能耗標準、單位排放標準和畝產(chǎn)稅收等基本指標，由此引導企業(yè)集約利用土地，推動高質(zhì)量、可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。表面上看，土地“帶標準出讓”是在對企業(yè)、市場提要求，但實踐中，“標準地”改革首先是對地方政府提要求，即地方政府應當順應市場化發(fā)展的客觀趨勢，不斷轉變職能和創(chuàng)新職能履行方式。

以方便企業(yè)辦事、提高行政效率為核心，“標準地”改革要求地方政府實現(xiàn)從重審批向優(yōu)服務、強監(jiān)管轉變。第一，地方政府需要提前完成區(qū)域能評、環(huán)評等相關區(qū)域評估工作，確保工業(yè)用地出讓前就能夠做到“標準透明”。

第二，它也意味著地方政府應當提前做好“三通一平”等基礎設施建設工作，保證施工現(xiàn)場在建設項目施工前達到水通、電通、道路通和場地平整等基本條件，確?！胺盏轿弧?。在實踐中，桐廬等地甚至做到了“九通一平一圍墻”。

第三，“標準地”改革還要求地方政府積極探索創(chuàng)新跨部門聯(lián)合審批等整體性政府治理方式，以減材料、簡環(huán)節(jié)為核心優(yōu)化企業(yè)辦事程序，實現(xiàn)“審批加速”。

第四，“標準地”改革更意味著地方政府需要以“監(jiān)管有力”推動企業(yè)“承諾先行”。在改革中，“承諾制”是與“標準地”相伴相隨的重要舉措。不過，“標準地”改革中的承諾制主要不是指審批流程中的材料容缺受理，而是指對于那些可以通過事中事后監(jiān)管糾正不符合審批條件的企業(yè)行為，不會產(chǎn)生嚴重后果的審批事項，地方政府可以采用“政府告知標準、企業(yè)承諾達標”的做法。顯然，這一做法要求地方政府具備在項目施工后實施有效監(jiān)管、規(guī)范并糾正企業(yè)行為的履職能力。

總的來說，“標準地”改革并非簡單的土地出讓方式調(diào)整，而是企業(yè)投資項目落地、審批與運行的全生命周期管理創(chuàng)新。它要求政府職能轉變到位、服務監(jiān)管有方，是涉及到政府職能轉變與管理創(chuàng)新的一連串事件。

政府有為，企業(yè)才能有利?！皹藴实亍备母镲@著提高了企業(yè)投資項目的審批效率，推動實現(xiàn)了“最多一百天”。浙江省發(fā)展和改革委官方數(shù)據(jù)顯示，2018年浙江省“標準地”項目從備案賦碼到拿到施工許可證全流程的時間從改革前的平均192個自然日壓縮到了71個自然日。基于浙江省2018年1-11月省級以上平臺新建項目實際審批情況的分析也表明，“標準地+承諾制”下企業(yè)投資項目審批“最多一百天”的累計實現(xiàn)概率達到了90%，而一般供地方式下這一概率只有不到10%。誠然，不是所有的企業(yè)都追求審批“越快越好”，但政府行政能力、辦事效率的提升的確能夠推動企業(yè)的減負降本。這一減負降本包括可見、可測的區(qū)域能評、環(huán)評等辦事成本，更重要的則是隱性的財務成本和機會成本。一家倉儲類企業(yè)表示，倉儲用地每年每平米380元租金，67畝倉儲用地可以建造3萬平方米庫房，企業(yè)早投產(chǎn)一個月的租金收入可達95萬元。“標準地”改革審批提速四個月，相當于為企業(yè)增收了380萬元。

政府定標準，市場穩(wěn)預期

行政效率提升是啟動“標準地”改革的抓手，但“標準地”改革絕不限于行政意義上的程序變革。它旨在以流程再造為抓手，提高土地等資源要素的配置效率，推動高質(zhì)量的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。不過，與傳統(tǒng)政府主導甚至直接干預的發(fā)展型政府相比，“標準地”改革更加重視發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，它把政府與市場關系的根本調(diào)整作為激發(fā)經(jīng)濟體內(nèi)生發(fā)展動力的根本來源。相應的，我們不僅要重視“標準地”改革中政策性標準的內(nèi)容和水平，更要關注這一標準的發(fā)布和使用方式。

土地帶標準出讓并非新現(xiàn)象，也并不必然是好現(xiàn)象。以往，一些地方政府存在人為設置土地出讓門檻導致不公平競爭的情形，也存在為落實畝均論英雄等要求，在土地出讓后隨意變更政策性要求的做法。為此，國土資源部明確要求“出讓人在招標拍賣掛牌出讓公告中不得設定影響公平、公正競爭的限制條件”（國土資源部第39號令）。在這一背景下，準確實踐“標準地”出讓方式，地方政府就要充分理解、把握從“事后提要求”向“事先定標準”的關鍵程序變化。第一，標準前置，即地方政府應當在啟動招商引資前就明確發(fā)布特定地塊出讓的政策性要求。這有助于企業(yè)提前了解政策，并根據(jù)經(jīng)營生產(chǎn)的實際情況作出明智決策。第二，標準公開，即地方政府應面向市場公開發(fā)布通行的政策性標準，而不是面向某些特定企業(yè)設置有針對性的個性化指標。第三，標準穩(wěn)定，即地方政府不能隨意變更土地出讓的政策性標準，而是要尊重契約、信守承諾，降低公共政策的不確定性。

抓住從“事后提要求”向“事先定標準”關鍵程序轉變，能夠較好推動招商引資模式創(chuàng)新，在微觀上有助于構建“清”“親”政商關系，在宏觀上能夠重構政府與市場關系。在“事后提要求”的模式下，地方政府仍然掌握了配置土地等稀缺要素資源的主導權，可以運用行政權力替代市場挑選合適的企業(yè)。從短期來看，這一做法使得地方政府可以抓經(jīng)濟發(fā)展的主動權，但往往難以避免個別官員運用公共權力謀取私人利益的情形。在“事先定標準”的模式中，地方政府盡管失去了控制土地出讓過程的行政權力，但制度規(guī)范和市場機制一方面更有可能篩選出富有競爭力的優(yōu)質(zhì)企業(yè)，另一方面也能夠為企業(yè)家提供更加穩(wěn)定的政策預期，使他們作出更加長遠的投資決策?？偟膩碚f，“標準地”改革的關鍵是制度建設，以長遠、穩(wěn)定的制度理性，替代短期、易變的個人理性。

有趣的是，“標準地”改革的意圖是推動政府從服務特定企業(yè)向服務市場轉變，但這一改革卻很好轉化為了企業(yè)家的獲得感。調(diào)查顯示，參與“標準地”供地方式的企業(yè)家滿意度達到了95.88%。調(diào)查中，參與“標準地”供地方式的企業(yè)家也比其他企業(yè)家更傾向于認同“找市場不找市長”，更傾向于相信地方政府會恪守契約精神，不會隨意變更政策要求或回收土地。這表明，在政企關系中有“清”才能有“親”，而現(xiàn)代政府治理能力的提升，絕不在于政府掌握了多少直接干預市場、社會運行的行政權力，而在于政府能否建立高效、穩(wěn)定的制度體系。這也正是“標準地”對于經(jīng)濟社會長遠可持續(xù)發(fā)展的根本意義。

以2017年8月湖州市德清縣出讓第一塊“標準地”為標志，浙江省“標準地”改革正式啟動不過短短一年半。以2018年7月《浙江省人民政府辦公廳關于加快推進“標準地”改革的實施意見》出臺為標志，“標準地”改革在全省落地開花尚不足半年。如同所有新生事物一樣，“標準地”改革在向縱深推進的過程中還有不少問題有待解決。而求解這些問題，仍然要求各級政府堅持需求導向、結果導向的改革邏輯，堅持制度建設的基本思路，由此推動“標準地”改革不斷向縱深發(fā)展。