張文亮

（天津市渤海海洋監(jiān)測(cè)監(jiān)視管理中心，天津 300480）

隨著全球經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，資源短缺已成為制約發(fā)展的重要因素，而占地球表面積71%的海洋蘊(yùn)藏著豐富的資源，能夠在食物、能源、礦產(chǎn)、水、空間等戰(zhàn)略資源保障方面為人類生存和發(fā)展提供強(qiáng)大的支撐[1]。21世紀(jì)是名副其實(shí)的海洋世紀(jì)，作為世界沿海大國，我國已將海洋發(fā)展戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略。黨的十九大提出“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國”的戰(zhàn)略部署，凸顯了黨中央對(duì)于海洋事業(yè)發(fā)展的高度重視。海洋事業(yè)科學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵，歸根結(jié)底就在于確保海洋資源的可持續(xù)利用和海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

為了更好地加強(qiáng)自然資源的科學(xué)有效管理，黨的十九大做出了改革自然資源和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的部署，提出“設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)”。黨的十九屆三中全會(huì)通過了深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的方案，明確建立大部制，設(shè)立自然資源部。可以說這是一場(chǎng)系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性變革，標(biāo)志著我國自然資源管理已然提升到前所未有的國家戰(zhàn)略高度。明確將海洋資源納入國家自然資源管理體系進(jìn)行統(tǒng)一管理，標(biāo)志著國家對(duì)于自然資源管理的認(rèn)識(shí)實(shí)現(xiàn)了新的飛躍。

1 我國海洋資源管理概況

1.1 我國海洋資源稟賦充足

海洋資源是地球自然資源的有機(jī)組成部分，是海洋中所蘊(yùn)藏的各種物質(zhì)資源的總稱，主要是指海洋環(huán)境中存在的現(xiàn)在和將來能夠被人類所利用的物質(zhì)、能量和空間等一切資源的總稱[2]，由此可見海洋資源也是人類社會(huì)生存發(fā)展的重要基礎(chǔ)，具有重要的自然價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。海洋資源種類豐富，按照海洋資源的性質(zhì)、特點(diǎn)及存在形態(tài)，可將其分為六大類：海洋生物資源、海底礦產(chǎn)資源、海洋空間資源、海水資源、海洋旅游資源以及海洋新能源等[3]，部分資源已成為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展賴以生存的重要資源。我國作為沿海大國，海岸線長，海域遼闊，海洋資源品種繁多，蘊(yùn)藏量豐富，開發(fā)潛力巨大。大陸和海島岸線總長度超過3.2萬km，其中大陸海岸線長達(dá)1.8萬km，居世界第四位；面積在500m2以上的島嶼超過6900個(gè)，海島岸線達(dá)1.4萬km[4]。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》，可劃歸我國管轄的海域面積約300萬km2，大陸架面積位居世界第五，200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)面積為世界第十位[5]。我國擁有渤海、黃海、東海、南海等四大海域，特別是遠(yuǎn)海，資源充足，海底有著儲(chǔ)量豐富、種類繁多的礦產(chǎn)資源，如石油和天然氣、海濱礦砂等。其中，石油是我國海底礦產(chǎn)中最重要的資源。據(jù)估算，我國海洋石油和天然氣的資源量分別為240億t和l4萬億m3，濱海砂礦資源儲(chǔ)量約31億t。其中海洋油氣儲(chǔ)量豐富的海域，多在東海和南海，約占中國油氣總資源量的1/3。此外，我國潮汐能資源量約為1.1億kW，年發(fā)電量可達(dá)2750億kW·h，近年來還在南海部分海域發(fā)現(xiàn)了可燃冰。這些豐富的海洋資源也成為周邊沿海國家與我國發(fā)生海洋權(quán)益爭論并企圖侵占我國資源的主要誘因。

1.2 我國海洋資源管理的歷史變遷

海洋資源管理是指以海洋資源科學(xué)和持續(xù)利用為最終目的，對(duì)海洋資源的開發(fā)和利用進(jìn)行規(guī)劃、組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督的組織過程，是一項(xiàng)綜合性、跨行業(yè)、跨部門的公共管理[6-7]。我國有遼闊的海域，具有開發(fā)利用上的諸多優(yōu)勢(shì)，具備發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)和海洋事業(yè)的物質(zhì)資源基礎(chǔ)。中華人民共和國成立70年來，通過全國海洋人的共同努力，海洋資源管理工作從無到有，穩(wěn)步發(fā)展，取得了巨大的成就，尤其是改革開放40年來，海洋事業(yè)的蓬勃發(fā)展勾勒出黨中央經(jīng)略海洋的歷史脈絡(luò)?？v觀發(fā)展歷史，我國海洋資源管理經(jīng)過了多次調(diào)整，管理效能持續(xù)提高。我國第一個(gè)海洋管理機(jī)構(gòu)是1964年成立的國家海洋局；1991年，召開了首屆全國海洋工作會(huì)議，并通過了《90年代我國海洋政策和工作綱要》，論述了現(xiàn)代海洋開發(fā)與管理對(duì)于維護(hù)國家海洋權(quán)益、發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的重要性；1995年，國家計(jì)委、國家科委、國家海洋局聯(lián)合發(fā)布《全國海洋開發(fā)規(guī)劃》，實(shí)施海陸一體化開發(fā)，提高海洋開發(fā)綜合效益，推行科技興海，推進(jìn)開發(fā)和保護(hù)同步發(fā)展；1996年，我國人大常委會(huì)批準(zhǔn)了《聯(lián)合國海洋法公約》，使我國成為該公約的第93個(gè)締約國，同年發(fā)布了我國海洋事業(yè)發(fā)展總體戰(zhàn)略規(guī)劃《中國海洋21世紀(jì)議程》，全面分析了我國海洋事業(yè)發(fā)展面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，明確提出我國在海洋事業(yè)發(fā)展中遵循的戰(zhàn)略原則；2003年，國務(wù)院印發(fā)《全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要》，成為我國制定的第一個(gè)指導(dǎo)全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏偉藍(lán)圖和綱領(lǐng)性文件；2008年，國務(wù)院批準(zhǔn)印發(fā)《國家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》，這是我國首次發(fā)布海洋領(lǐng)域總體規(guī)劃，是海洋事業(yè)發(fā)展的新里程碑。黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的正確領(lǐng)導(dǎo)下，海洋主管部門編制出臺(tái)了一系列海洋政策規(guī)劃措施，推動(dòng)海洋事業(yè)全面發(fā)展，開啟了新時(shí)代海洋強(qiáng)國建設(shè)的壯麗篇章。2013年，重新組建了國家海洋局，歸國土資源部管理，表明我國海洋資源管理事業(yè)從此跨入新的歷史階段。

1.3 海洋資源管理在我國海洋事業(yè)中的重要角色

我國高度重視海洋事業(yè)發(fā)展，向海洋要資源、向海洋進(jìn)軍的戰(zhàn)略得以實(shí)施，離不開黨中央、國務(wù)院的高瞻遠(yuǎn)矚和深謀遠(yuǎn)慮。黨的十八大以來，建設(shè)海洋強(qiáng)國的聲音響徹中華大地，成為海洋事業(yè)發(fā)展的總方向，海洋資源管理作為海洋事業(yè)發(fā)展的重要一環(huán)，扮演著愈發(fā)重要的角色。海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的實(shí)施，海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著決定性作用，而海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)是海洋資源的科學(xué)利用。因此，對(duì)海洋資源進(jìn)行科學(xué)統(tǒng)籌管理，是決定未來海洋事業(yè)發(fā)展的航標(biāo)燈。歷史表明，要使國民經(jīng)濟(jì)能夠持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展，必須把海洋資源的開發(fā)和管理作為一項(xiàng)長期的戰(zhàn)略任務(wù)來抓，樹立海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展理念。新中國成立以來，我國的海洋資源管理工作雖然已經(jīng)取得了很大的成績，但從社會(huì)發(fā)展的需要來看，其中也存在不少的問題，特別是隨著國家海洋事業(yè)的發(fā)展，出現(xiàn)管理部門分散、相互聯(lián)系不夠、職能交叉、政出多門、多頭管理、行業(yè)分割、互不協(xié)調(diào)的復(fù)雜局面。為了破解上述難題，實(shí)施大部制改革成為必然，需要進(jìn)一步理順涉海管理部門的職能關(guān)系，最大限度整合分散在各部門的相同或相似的職責(zé)和業(yè)務(wù)，盡量減少涉海部門間的重復(fù)交叉、分散缺位和板塊分割；對(duì)于確需多個(gè)部門管理的少數(shù)海洋資源，需要明確牽頭部門，分清主次責(zé)任，建立健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。同時(shí)，為了合理開發(fā)和科學(xué)管理海洋資源，保持海洋生態(tài)系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，必須增強(qiáng)海洋國土觀念，實(shí)施海洋資源開發(fā)與保護(hù)并舉戰(zhàn)略，走科技創(chuàng)新之路，進(jìn)而推動(dòng)海洋可持續(xù)發(fā)展理念的有效落實(shí)。近年來，我國陸續(xù)出臺(tái)了《海域使用管理法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《海上交通安全法》《漁業(yè)法》《海島保護(hù)法》等涉海法律以及《對(duì)外合作開采海洋石油資源條例》《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等配套法規(guī)，基本形成了有利于維護(hù)國家海洋權(quán)益、保護(hù)改善海洋環(huán)境、促進(jìn)海洋資源合理開發(fā)等比較完善的法律法規(guī)體系，海洋資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)入了有法可依的良性軌道，有力地促進(jìn)了海洋資源開發(fā)管理行為的規(guī)范化、制度化與科學(xué)化。

2 自然資源綜合管理體制改革對(duì)海洋的影響

2.1 自然資源綜合管理體制改革的重要意義

自然資源管理體制改革是十八屆三中全會(huì)提出的“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”的重要舉措，黨的十九大提出要加快機(jī)構(gòu)改革步伐，其中自然資源綜合管理體制改革首當(dāng)其沖。自然資源管理體制改革是經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容，改革要以國家整體利益為目標(biāo)，以推進(jìn)自然資源綜合治理體系和治理能力現(xiàn)代化為主線，堅(jiān)持資源管理和生態(tài)環(huán)境管理相協(xié)調(diào)，堅(jiān)持資源的集中統(tǒng)一管理與分類分級(jí)管理相結(jié)合，以清晰的產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)，以山水林田湖草為生命共同體，著力增強(qiáng)自然資源管理的整體性、系統(tǒng)性與協(xié)同性[8]，加快形成資源與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展的新格局。從人類生存的角度來看，自然資源是重要的物質(zhì)要素及潛在財(cái)富，從概念論述看，自然資源是資源性資產(chǎn)的實(shí)際物質(zhì)載體[9]?！笆濉币詠?，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，著眼發(fā)展需要，從黨和國家發(fā)展的大局出發(fā)，審時(shí)度勢(shì)，精準(zhǔn)施策，在黨的十九大報(bào)告中明確提出了自然資源綜合管理體制改革的目標(biāo)和方向，成為習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的重要組成部分?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》等一系列文件的出臺(tái)，對(duì)于推動(dòng)自然資源管理體制改革提出了頂層設(shè)計(jì)與戰(zhàn)略部署，為加快自然資源管理體制改革指明了方向。2018年3月，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案經(jīng)十三屆全國人大一次會(huì)議表決通過，組建了新的自然資源部，作為國務(wù)院組成部門，定位是統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)?？梢哉f，在中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的大背景下，自然資源管理體制改革邁出了新的步伐，最終把“多張藍(lán)圖”變?yōu)槿?、科學(xué)、精準(zhǔn)的自然資源“一張藍(lán)圖”，有利于整合分散的自然資源相關(guān)機(jī)構(gòu)和職責(zé)，更有利于構(gòu)建山水林田湖草自然資源系統(tǒng)生命共同體。

2.2 海洋資源管理納入自然資源綜合管理體系的必要性

自然資源綜合管理體制改革的主要目標(biāo)，就是要實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源的統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)、管理、監(jiān)督，自然資源部的建立是我國對(duì)綠水青山等自然資源重視的體現(xiàn)，宗旨是把生態(tài)保護(hù)作為重中之重，堅(jiān)持走可持續(xù)發(fā)展道路。作為主管海洋資源的部門，原國家海洋局統(tǒng)籌對(duì)海域資源、海島資源等進(jìn)行管理，現(xiàn)將國家海洋局并入自然資源部，由自然資源部統(tǒng)籌管理，從嚴(yán)格意義上講，國家海洋局并沒有消失，只是不再作為單獨(dú)的機(jī)構(gòu)實(shí)體存在。納入自然資源綜合管理體系，能夠得到更高層次的機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌，海洋資源管理和空間規(guī)劃有望更加順暢地進(jìn)行，更加強(qiáng)化海洋是藍(lán)色國土的理念，更加有利于顯示國家海洋資源管理的重要性和不可替代性，而且這也是落實(shí)堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌部署的科學(xué)探索和具體實(shí)踐。我國的陸海復(fù)合型地理特征要求陸海統(tǒng)籌、協(xié)同發(fā)展，這既符合自身的地緣特點(diǎn)，又與現(xiàn)實(shí)狀況相契合。自然資源部的設(shè)立必須樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”“碧海銀灘也是金山銀山”的理念，目的是對(duì)海洋和陸地資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)及綜合管理等進(jìn)行宏觀調(diào)控，協(xié)調(diào)發(fā)揮陸地、海洋的經(jīng)濟(jì)功能、生態(tài)功能和社會(huì)功能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展和人與自然的健康和諧。總體來看，海陸統(tǒng)籌追求的是海陸之間的戰(zhàn)略平衡和國家整體發(fā)展，而目前我國海洋資源開發(fā)質(zhì)量不高與不可持續(xù)問題、海域空間供需矛盾依然存在，同時(shí)海洋管理部門綜合協(xié)調(diào)海洋開發(fā)利用的難度較大，涉海管理部門較多，履行“綜合協(xié)調(diào)海洋開發(fā)利用”和“規(guī)范管轄海域使用秩序”職責(zé)的能力還不強(qiáng)。因此，將海洋資源可持續(xù)開發(fā)提升到戰(zhàn)略高度加以審視，由自然資源部統(tǒng)籌管理十分必要。

2.3 海洋資源在自然資源綜合管理新體系中的地位作用

自然資源部對(duì)于海洋資源的管理，將繼續(xù)行使國家海洋局原有的部分職責(zé)，主要對(duì)國家海域、海島資源進(jìn)行綜合管控。自然資源部是管理山水林田湖草的大部門，要對(duì)各類資源進(jìn)行分類管理，確保層級(jí)清晰和有針對(duì)性。黨的十八大以來，國家對(duì)于海洋的重視程度愈發(fā)深入，而海洋資源也涉及國家權(quán)益、生態(tài)保護(hù)，都是關(guān)乎國計(jì)民生的重要方面。習(xí)近平總書記在參加2018年全國兩會(huì)山東省代表團(tuán)審議時(shí)提出了“海洋是高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略要地”的重要論斷，強(qiáng)調(diào)要加快建設(shè)世界一流的海洋港口、完善的現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)體系、綠色可持續(xù)的海洋生態(tài)環(huán)境，為海洋強(qiáng)國建設(shè)作出貢獻(xiàn)，為海洋事業(yè)發(fā)展指明了方向?？梢姡Ｑ筚Y源管理在自然資源綜合管理體系中占有舉足輕重的地位。我國是海洋大國，要實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，必須重視海洋，依托海洋，經(jīng)略海洋，充分發(fā)揮海洋在高質(zhì)量發(fā)展中的戰(zhàn)略要地作用。因此，要以新發(fā)展理念促進(jìn)海洋資源可持續(xù)利用，探索出一條新的海洋開發(fā)利用的路徑，同時(shí)海洋資源管理將在“一帶一路”建設(shè)、構(gòu)建藍(lán)色伙伴關(guān)系等方面發(fā)揮重要作用。海洋成為對(duì)外開放合作的戰(zhàn)略高地，必須實(shí)行更加積極主動(dòng)的海洋開放戰(zhàn)略，推動(dòng)開放型海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成海洋事業(yè)全方位開放的新格局。圍繞互利共贏的藍(lán)色伙伴關(guān)系，從戰(zhàn)略高度重視海上通道問題，采取有效措施維護(hù)中國海上通道的安全和高效，確保我國海洋貿(mào)易和能源的戰(zhàn)略利益，充分利用海上戰(zhàn)略通道，創(chuàng)新合作模式，全方位推動(dòng)各領(lǐng)域開放與合作，積極實(shí)施具有示范性、帶動(dòng)性的合作項(xiàng)目，在全球布局產(chǎn)業(yè)鏈，提升我國在國際海洋產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈分工體系中的層次。

3 做好新時(shí)代海洋資源管理工作的幾點(diǎn)建議

做好新時(shí)代海洋資源管理工作，要堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)黨的十九大精神，深刻領(lǐng)會(huì)實(shí)踐全面深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的核心內(nèi)涵，準(zhǔn)確把握“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國”的戰(zhàn)略部署，秉持新發(fā)展理念，從戰(zhàn)略高度認(rèn)識(shí)海洋資源的重要性，以提高海洋資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)水平為著力點(diǎn)，進(jìn)一步增強(qiáng)海洋資源綜合管控能力，探索創(chuàng)新體制機(jī)制，堅(jiān)持海洋資源開發(fā)與海洋生態(tài)保護(hù)并重，促進(jìn)海洋資源合理利用與科學(xué)管理，實(shí)現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)全面可持續(xù)發(fā)展，為建設(shè)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.1 科學(xué)借鑒國外海洋資源管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

當(dāng)前，世界上3/4的大城市、70%的工業(yè)資本和人口集中在距海岸100km的沿海地帶，沿海各國開發(fā)利用海洋的規(guī)模日益擴(kuò)大[10]。全球多個(gè)國家對(duì)于資源環(huán)境管理體制不斷探索，特別是一些發(fā)達(dá)國家運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)等方法對(duì)自然資源及其開發(fā)利用活動(dòng)進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境的“雙贏”。美國國土面積廣袤，海岸線綿長，海洋資源豐富，政府把海洋和海岸認(rèn)定為國家最重要的經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)，高度重視海洋資源的管理，早在1953年就出臺(tái)了外陸架土地法[11]。近年來，美國實(shí)施了海洋資源開發(fā)戰(zhàn)略和海外資源發(fā)展戰(zhàn)略，制定出臺(tái)了一系列規(guī)劃和計(jì)劃，隨著新海洋政策的批準(zhǔn)實(shí)施，目前已經(jīng)形成了較為完善的海洋資源管理體系。英國將海洋作為能量之源、立國之本，海洋資源的可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)滲入各行各業(yè)，海洋資源的開發(fā)活動(dòng)納入商業(yè)性管理范疇。長期以來，英國以經(jīng)濟(jì)效益為主線，堅(jiān)持資源開發(fā)利用與自然補(bǔ)償對(duì)等原則，在海洋資源立法管理方面采用分門別類、縝密而交叉的法規(guī)系統(tǒng)限定開發(fā)行為，為依法管理海洋資源開發(fā)利用提供了法律保障。日本作為典型的海洋國家，四面環(huán)海，高度依賴海洋作為其重要資源來源地，非常重視海洋資源的開發(fā)與管理，出臺(tái)了一系列有關(guān)海洋資源管理的規(guī)劃，制定了國家海洋資源相關(guān)政策，按照其自然資源管理本底的不同和獲取經(jīng)濟(jì)性自然資源渠道屬性的不同，實(shí)行分別歸類的現(xiàn)代綜合行政管理體制[12]?？梢?，美國、英國、日本等世界海洋強(qiáng)國都建立了較為完善的海洋資源管理的支撐體系，這些管理模式，對(duì)于我國在新時(shí)代進(jìn)一步提升海洋資源管理效能提供了參考借鑒。我國應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒世界海洋強(qiáng)國的先進(jìn)理念和成功經(jīng)驗(yàn)，準(zhǔn)確把握海洋資源開發(fā)利用的客觀規(guī)律，科學(xué)制定和實(shí)施海洋政策，加快制定海洋基本法，以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)對(duì)管轄海域進(jìn)行管理，探索適合我國國情的海洋資源管理道路，力爭在海洋國際競(jìng)爭中占領(lǐng)制高點(diǎn)。

3.2 將海洋生態(tài)保護(hù)納入海洋資源管理體系統(tǒng)籌考慮

生態(tài)系統(tǒng)是由多種自然資源和環(huán)境組成的有機(jī)統(tǒng)一體，生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)客觀上要求推進(jìn)山水林田湖草生命共同體綜合治理。習(xí)近平總書記在十八屆三中全會(huì)上指出，如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護(hù)田的單純護(hù)田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞。自然資源監(jiān)管和環(huán)境治理既有區(qū)別又有聯(lián)系，二者都以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為目標(biāo)，可見，自然資源管理大部制改革需要與環(huán)保大部制改革協(xié)同推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)自然資源開發(fā)利用與保護(hù)的有效銜接、良性互動(dòng)。新一輪的國家機(jī)構(gòu)改革，組建了新的自然資源部和生態(tài)環(huán)境部，但不意味著生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作職責(zé)全部由生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)。要轉(zhuǎn)變自然資源管理理念，將對(duì)自然資源系統(tǒng)的保護(hù)與修復(fù)納入自然資源管理范疇，對(duì)于海洋領(lǐng)域，生態(tài)環(huán)境部主要負(fù)責(zé)海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)估，而自然資源部主要負(fù)責(zé)海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視海洋生態(tài)文明建設(shè)，采取了一系列行之有效的措施保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。2015年，國家海洋局海洋生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施方案正式印發(fā)，隨后出臺(tái)了《關(guān)于全面建立實(shí)施海洋生態(tài)紅線制度的意見》，指導(dǎo)全國海洋生態(tài)紅線劃定工作；2016～2017年，《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》《圍填海管控辦法》和《海域、無居民海島有償使用意見》分別經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議審議通過并印發(fā)執(zhí)行，逐步確立了方向明確、目標(biāo)清晰、措施有效、約束有力、監(jiān)管到位的“生態(tài)+海洋綜合管理”的新模式。因此，要深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)和自然資源管理的重要指示精神，把共建共享作為海洋生態(tài)文明建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，正確處理好海洋開發(fā)與資源保護(hù)的關(guān)系，重視和抓好海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)，做到開發(fā)與保護(hù)并重，經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益并舉，努力實(shí)現(xiàn)海洋資源的適度開發(fā)和永續(xù)利用。由此可見，只有在自然資源開發(fā)利用的同時(shí)，兼顧考慮生態(tài)保護(hù)，牢固樹立生態(tài)優(yōu)先和海洋可持續(xù)發(fā)展理念，增強(qiáng)自覺保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的意識(shí)，才能實(shí)現(xiàn)海洋資源更加科學(xué)合理的開發(fā)和可持續(xù)利用。

3.3 以海洋資源可持續(xù)利用為前提促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展

當(dāng)前，我國正全面貫徹新發(fā)展理念，積極構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，努力實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。新時(shí)代海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的內(nèi)涵之一，就是要科學(xué)發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，海洋經(jīng)濟(jì)也是實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略目標(biāo)的核心要素。隨著開放經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)把海洋經(jīng)濟(jì)擺在更高的國家戰(zhàn)略位置。近年來，海洋經(jīng)濟(jì)已登上產(chǎn)業(yè)發(fā)展大舞臺(tái)，海洋經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位日益提高，海洋經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為國民經(jīng)濟(jì)的重要增長點(diǎn)、新動(dòng)能，寫好海洋經(jīng)濟(jì)這篇大文章也是我國海洋強(qiáng)國建設(shè)面臨的重大課題。發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，首先，離不開對(duì)于各類海洋資源的開發(fā)利用，要確保海洋經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，必須堅(jiān)持以海洋資源的可持續(xù)利用為前提；其次，要力爭實(shí)現(xiàn)海洋高端產(chǎn)業(yè)集聚，緊緊抓住海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的有利契機(jī)，盡快構(gòu)建多元發(fā)展、多極支撐的現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)新體系，扶持海洋資源開發(fā)新業(yè)態(tài)，重點(diǎn)培育包括海水綜合利用、海洋高端裝備制造、海洋生物醫(yī)藥、海洋新能源等產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的海洋戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。海洋戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)系到我國東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型升級(jí)。發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，更重要的是堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌理念，科學(xué)規(guī)劃海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展與陸海聯(lián)動(dòng)體系，大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、陸海聯(lián)動(dòng)經(jīng)濟(jì)，進(jìn)一步拓展國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，根據(jù)海陸兩個(gè)地理單元的內(nèi)在聯(lián)系，統(tǒng)籌謀劃陸海發(fā)展空間與資源環(huán)境的整合，把海陸地理、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)系統(tǒng)整合為一個(gè)統(tǒng)一整體，注重海陸產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作，堅(jiān)持錯(cuò)位發(fā)展、協(xié)同發(fā)展，形成區(qū)域海陸產(chǎn)業(yè)特色體系，優(yōu)化海陸產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，打造具有競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)的海陸產(chǎn)業(yè)集群。此外，海洋資源利用既要合理布局國內(nèi)日趨緊缺的近?？臻g，同時(shí)還要大力向深海資源開發(fā)利用進(jìn)軍，要積極開發(fā)深遠(yuǎn)海空間，發(fā)展深海經(jīng)濟(jì)，積極參與國際公海、大洋和南北極資源勘探開發(fā)活動(dòng)，特別要加強(qiáng)對(duì)于深海石油、天然氣和可燃冰等深海高價(jià)值礦物質(zhì)資源以及深海戰(zhàn)略性生物資源的勘探開發(fā)，提高對(duì)深海戰(zhàn)略性資源的有效利用。

3.4 注重海洋資源開發(fā)保護(hù)與海洋權(quán)益維護(hù)的關(guān)聯(lián)性

海洋是一個(gè)大尺度時(shí)空的開放性系統(tǒng)，海洋資源不僅僅是可利用的資源含義，特別是外海資源，往往與海洋權(quán)益相關(guān)聯(lián)。近年來，沿海各國紛紛將經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間轉(zhuǎn)向海洋，制定了相應(yīng)的海洋開發(fā)計(jì)劃與戰(zhàn)略，開啟了以海權(quán)與海洋資源爭奪為主的地緣政治新格局。在中日、中越、中菲等雙邊問題上，爭論的焦點(diǎn)均圍繞海島、油氣等海洋資源邊界的劃分，涉及海域勘界和領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架等。在當(dāng)今世界海洋爭端中，關(guān)于大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的劃分，就有“中間線原則”“等距離原則”和“大陸架自然延伸原則”等多種方法，各國所采用的方法不同也導(dǎo)致劃界問題久拖未決。特別是東海、南海這兩個(gè)海域，自古以來就是中國領(lǐng)土，由于被發(fā)現(xiàn)擁有大量油氣資源，一些周邊國家肆意掠奪，攫取了這些原本就屬于我國的資源，才使這些海域成為有“爭議”的地區(qū)，進(jìn)而使區(qū)域局勢(shì)更趨復(fù)雜，我國海洋權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害。因此，要從我國國情以及海情出發(fā)，維護(hù)新形勢(shì)下的國家戰(zhàn)略安全。黨的十八大、十九大均提出“建設(shè)海洋強(qiáng)國”的戰(zhàn)略部署，而維護(hù)國家海洋權(quán)益是建設(shè)海洋強(qiáng)國的重要組成部分，保障國家海洋權(quán)益、維護(hù)海上通道安全成為我國海洋事業(yè)發(fā)展的重大問題。2012年，中央維護(hù)海洋權(quán)益工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室（中央海權(quán)辦）成立，經(jīng)過2018年新一輪機(jī)構(gòu)改革，將維護(hù)海洋權(quán)益工作納入中央外事工作全局中統(tǒng)一謀劃、統(tǒng)一部署，有關(guān)職責(zé)交由中央外事工作委員會(huì)及其辦公室承擔(dān)，由此看出中央維護(hù)海洋權(quán)益工作領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室的職能并沒有消失，而是提升到一個(gè)更高的層次進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，彰顯我國對(duì)于海洋權(quán)益維護(hù)的高度關(guān)注。因此，要積極參與國際海洋治理體系建設(shè)，維護(hù)我國在公?？茖W(xué)研究、資源開發(fā)的權(quán)利，積極融入大洋或公海的開發(fā)與管理行列，并在處理與解決國際海洋爭端中樹立起負(fù)責(zé)任的大國形象。同時(shí)還要充分發(fā)揮海洋科技創(chuàng)新的引領(lǐng)作用，加快提升我國在海洋科學(xué)研究、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和海洋綜合管理等方面的國際影響力和話語權(quán)，進(jìn)一步展示我國海洋科技實(shí)力，使海洋成為維護(hù)國家主權(quán)的重要著力點(diǎn)。

3.5 加強(qiáng)海洋資源管理法律法規(guī)和制度體系建設(shè)

要保證海洋資源可持續(xù)開發(fā)利用，關(guān)鍵要規(guī)范海洋開發(fā)秩序，歸根結(jié)底要有科學(xué)完備的制度體系和保障機(jī)制進(jìn)行管理和約束。黨的十九大對(duì)堅(jiān)持全面依法治國、深化依法治國實(shí)踐做出了新的部署。對(duì)于海洋領(lǐng)域來說，要一以貫之做到依法治海，核心是需要相關(guān)完善的法律法規(guī)。據(jù)此，要加快我國海洋法規(guī)與國際海洋法規(guī)的接軌，擴(kuò)大海洋立法方面的國際合作與交流，盡快完善我國的海洋法律體系建設(shè)。借鑒世界其他國家海洋立法的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，盡快制定實(shí)施我國的海洋基本法，完善海洋資源管理的相關(guān)立法體系，構(gòu)建起系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的海洋資源管理制度體系，促進(jìn)海洋資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。完備的法律法規(guī)制度需要嚴(yán)格執(zhí)行，才能發(fā)揮其強(qiáng)大的威力。因此，在執(zhí)行過程中要做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，改變海洋資源開發(fā)利用中無序、無度的狀況，特別是要加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，按照推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，重點(diǎn)監(jiān)控海洋資源開發(fā)利用的過程和結(jié)果，實(shí)現(xiàn)全過程監(jiān)督，確保全覆蓋、無禁區(qū)，對(duì)于破壞資源的行為“零容忍”。隨著自然資源部的組建，對(duì)于海島保護(hù)和海域使用執(zhí)法、海砂開采執(zhí)法，應(yīng)該由自然資源部行使“國家海洋局的職責(zé)”進(jìn)行行政執(zhí)法，而海警的執(zhí)法將會(huì)聚焦于維護(hù)海上治安、打擊走私偷渡等，以及部分涉外的行政執(zhí)法。一直以來，海洋的日常維權(quán)任務(wù)主要由中國海警擔(dān)任，經(jīng)過此輪機(jī)構(gòu)改革，中國海警將正式劃歸武警序列，由中央軍委統(tǒng)一指揮。此外，海洋領(lǐng)域的改革不僅涉及機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職能的整合和人員的調(diào)整，還涉及中央與地方管理體制的理順，因此，要在法治的框架內(nèi)進(jìn)一步加強(qiáng)海洋管理體制機(jī)制建設(shè)，依法構(gòu)建海陸統(tǒng)一空間規(guī)劃保障體系，協(xié)調(diào)管理海陸產(chǎn)業(yè)發(fā)展及海洋環(huán)境污染綜合治理，為海洋資源科學(xué)規(guī)劃、利用提供保障。

總之，自然資源管理體制改革是黨中央、國務(wù)院根據(jù)中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的發(fā)展需要，所采取的重大戰(zhàn)略性舉措，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，有助于進(jìn)一步提升海洋在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局中的重要地位。面對(duì)海洋事業(yè)發(fā)展的新形勢(shì)、新變化、新要求，要在以習(xí)近平總書記為核心的黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，深入貫徹落實(shí)黨的十九大關(guān)于“加快建設(shè)海洋強(qiáng)國”的戰(zhàn)略部署，把對(duì)海洋的管理提升到國家戰(zhàn)略資源的高度，將對(duì)建設(shè)新時(shí)代中國特色社會(huì)主義能起到巨大的推動(dòng)作用，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)保駕護(hù)航。

The Prospect of the Ocean in the Natural Resources Management System in the New Era

ZHANG Wenliang
（Tianjin Bohai Marine Monitoring and Surveillance Management Center, Tianjin, 300480, China）

Abstract:The 19th National Congress of the Communist Party of China has made important arrangements for the establishment of state-owned natural resources assets management and natural ecological regulatory bodies. The Third Plenary Session of the Nineteenth Central Committee of the Communist Party of China has decided to deepen the reform of the Party and state institutions, in which the Ministry of Natural Resources has been clearly established to integrate marine resources into the national natural resources management system for unified management. Based on the general situation of marine resources management in China, this paper which deeply analyses the necessity of integrating marine resources management into the integrated management system of natural resources, discusses the status and role of marine resources in the new system of integrated management of natural resources. In order to realizing comprehensive sustainable development of marine economy and building a powerful marine country, puts forward for countermeasures and recommendations of the management of marine resources in the new era.

Keywords:Marine resources; Natural resources; Marine management; The new era