□ 謝 偉

《行政訴訟法》2015年5月1日修訂后，浙江省率先將征地決定納入行政訴訟受案范圍。因村民代表會(huì)議召開(kāi)、征地補(bǔ)償安置協(xié)議簽訂等問(wèn)題曾引發(fā)了大量征地爭(zhēng)議?，F(xiàn)就征地程序中村民自治程序的運(yùn)用作一分析。

一、浙江省經(jīng)由村民自治征求被征地村農(nóng)民意見(jiàn)的源起與依據(jù)

（一）源起

鑒于《土地管理法》及其實(shí)施條例在征地批準(zhǔn)后補(bǔ)償安置環(huán)節(jié)設(shè)置的征求意見(jiàn)程序不足以保障被征地農(nóng)民的意愿和權(quán)益，浙江省根據(jù)人多地少、經(jīng)濟(jì)發(fā)展迫需用地、征地難牽涉利益大、長(zhǎng)期商業(yè)環(huán)境形成的契約精神等特點(diǎn)，在征地實(shí)踐中結(jié)合《村民委員會(huì)組織法》《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》《浙江省集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》等規(guī)定，形成了征地前經(jīng)由召開(kāi)村民代表會(huì)議、簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議等村民自治方式落實(shí)上述要求。

一是要求征地前要簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議。2002年12月，浙江省人民政府率先出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)土地征用工作的通知》（浙政發(fā)〔2002〕27號(hào)），原浙江省國(guó)土資源廳也制定了《關(guān)于貫徹落實(shí)省政府加強(qiáng)和改進(jìn)土地征用工作通知的若干意見(jiàn)》（浙土資發(fā)〔2003〕21號(hào)），提出在征地報(bào)批前要簽訂征地協(xié)議。

二是明確征地前要召開(kāi)村民代表會(huì)議。2005年，《浙江省人民政府貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理決定的實(shí)施意見(jiàn)》（浙政發(fā)〔2005〕13號(hào)）中明確“四個(gè)不批”，其中之一是“征地方案沒(méi)有征求被征地村村民代表意見(jiàn)的不批”。在《關(guān)于印發(fā)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審等四個(gè)工作規(guī)則的通知》（浙土資發(fā)〔2005〕93號(hào)）中，更將“村民代表會(huì)議紀(jì)要”列為征地方案的附件之一，并沿襲至今（起初要求附具參會(huì)人員簽名，2009年后廢止）。

（二）依據(jù)

如前所述，現(xiàn)行法律法規(guī)并無(wú)征地前須召開(kāi)村民代表會(huì)議、簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議程序的明確規(guī)定，浙江省這種經(jīng)由村民自治征地被征地村及農(nóng)民意見(jiàn)的方式是結(jié)合法律和實(shí)踐形成的可行做法?，F(xiàn)以最具爭(zhēng)議性的征地需否村民代表會(huì)議三分之二同意為例從相關(guān)法律依據(jù)予以分析。

1.討論內(nèi)容

根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第二十四條第（七）項(xiàng)、《浙江省實(shí)施<村民委員會(huì)組織法>辦法》第十五條第（八）項(xiàng)、《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》第七條、第二十七條等規(guī)定，“村民會(huì)議可討論決定征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案，宅基地的使用方案”。浙江省實(shí)施《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》辦法第十七條規(guī)定，因征地面積較大、國(guó)家移民等特殊情形需調(diào)整耕地時(shí)，需經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議三分之二以上成員同意。但該法第二十條同時(shí)規(guī)定，征地應(yīng)按照土地管理法律法規(guī)的程序進(jìn)行。

需要注意，上述征地補(bǔ)償費(fèi)的使用與分配系征地批準(zhǔn)后的事宜，宅基地使用方案也指在土地尚未征收時(shí)宅基地的分配問(wèn)題，以及征地后調(diào)整耕地的程序，均不是征地事宜必須由村民代表會(huì)議來(lái)討論。

2.誰(shuí)討論

根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第二十四條第（七）項(xiàng)、《浙江省實(shí)施<村民委員會(huì)組織法>辦法》第十五條第（八）項(xiàng)、第十六至十八條規(guī)定，有關(guān)土地的村民會(huì)議討論決定的事項(xiàng)可授權(quán)村民代表會(huì)議來(lái)討論決定。而且特別規(guī)定，人數(shù)在三百人以上或者居住分散的村，可以設(shè)立村民代表會(huì)議，討論決定村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)。同時(shí)規(guī)定，上述法律和《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》對(duì)討論決定第一款第五項(xiàng)、第六項(xiàng)、第八項(xiàng)和第九項(xiàng)等村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)和成員權(quán)益的事項(xiàng)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。因此，村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村經(jīng)濟(jì)合作社均為有權(quán)討論征地事項(xiàng)的法定機(jī)構(gòu)。

然而，由于村民委員會(huì)的運(yùn)行較村經(jīng)濟(jì)合作社更為規(guī)范，而且村經(jīng)濟(jì)合作社社員代表和村民代表可以交叉任職，因此在征地中多由村民會(huì)議（村民代表會(huì)議）討論。又由于大多數(shù)村僅在村民委員會(huì)選舉時(shí)召開(kāi)村民會(huì)議（在流動(dòng)投票時(shí)也不召開(kāi)），因此村民會(huì)議的職權(quán)大多由村民代表會(huì)議行使，故征地事項(xiàng)多召開(kāi)村民代表會(huì)議。

3.需否同意

我國(guó)農(nóng)村村民實(shí)行自治，由村民群眾依法辦理群眾自己的事情。但征地系因國(guó)家建設(shè)需要征收農(nóng)村集體土地，屬于國(guó)家強(qiáng)制行為（尤其在遇有緊急、國(guó)家重大建設(shè)需要時(shí)），并非村民可自由處置或決定的事項(xiàng)，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，不存在必須同意方可征地的問(wèn)題。但當(dāng)被征地村反對(duì)征地意見(jiàn)較多時(shí)，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)高度重視，若并非必須征地的，可以暫緩；必須征地的，應(yīng)該通過(guò)開(kāi)會(huì)等多種方式繼續(xù)解釋征地原由、補(bǔ)償安置事宜等，尋求農(nóng)民的理解。

二、征地中經(jīng)村民自治征求被征地村農(nóng)民意見(jiàn)的具體方式及審查要點(diǎn)

（一）村民代表會(huì)議

浙江省在征地前設(shè)置經(jīng)被征地村村民代表會(huì)議討論程序的初衷在于，經(jīng)由村民自治方式最大范圍地將征地事項(xiàng)告知被征地農(nóng)民并充分聽(tīng)取意見(jiàn)。因此，召開(kāi)村民代表會(huì)議一定要實(shí)事求是，不可為開(kāi)會(huì)而開(kāi)會(huì)，甚至為報(bào)批而假造會(huì)議。

1.會(huì)議類(lèi)型

浙江省的建設(shè)用地審批規(guī)定要求召開(kāi)村民代表會(huì)議，不得以村兩委、村委干部會(huì)議、戶(hù)主會(huì)議、村民座談會(huì)等代替（除非以上述形式履行告知到被征地農(nóng)戶(hù)程序的）。但當(dāng)有些地方撤村建居后，村民代表會(huì)議不再存在（不能出具村民會(huì)議紀(jì)要）。此時(shí)通過(guò)保留下來(lái)的經(jīng)濟(jì)合作社召開(kāi)社員會(huì)議或理事會(huì)會(huì)議更為合適，當(dāng)然同時(shí)要召開(kāi)居民代表會(huì)議等多渠道傳達(dá)征地事宜，總之要名實(shí)相符。

2.會(huì)議效力

（1）數(shù)個(gè)自然村合并為一個(gè)行政村的，村民代表會(huì)議應(yīng)當(dāng)由行政村召開(kāi)，但應(yīng)保證自然村（多已整合為村民小組）的代表絕大多數(shù)參加方能有效征集被征地農(nóng)民意見(jiàn)（除非另行召集被征地農(nóng)戶(hù)聽(tīng)取意見(jiàn)作為補(bǔ)充）。

（2）村民代表會(huì)議決議的效力來(lái)源于《村民委員會(huì)組織法》有關(guān)規(guī)定，因此開(kāi)會(huì)的村民代表人數(shù)必須是在任的，而且需達(dá)到法定的會(huì)議召開(kāi)要求。

3.會(huì)議決議的有效期

在村民委員會(huì)和村民代表的任期內(nèi)（2018年12月29日全國(guó)人大修法從3年延長(zhǎng)至5年），就某項(xiàng)征地事項(xiàng)所作的決議是有效的，除非有相反的村民代表會(huì)議決議?？紤]到因經(jīng)濟(jì)發(fā)展四處經(jīng)商打工致人數(shù)難湊齊增加召開(kāi)村民代表會(huì)議的難度，絕不能生硬要求村里必須配合征地進(jìn)程開(kāi)會(huì)（這是本末倒置，違背實(shí)事求是原則）。

4.會(huì)議紀(jì)要

（1）一般由村民委員會(huì)等會(huì)議召集單位在開(kāi)會(huì)后或報(bào)批時(shí)（常有時(shí)間差，因此當(dāng)天不可能形成）出具。

（2）根據(jù)會(huì)議記錄內(nèi)容按不同報(bào)批需要摘記，同樣要堅(jiān)持實(shí)事求是、名實(shí)相符的原則，開(kāi)什么會(huì)就出具什么會(huì)議紀(jì)要（如撤村建居后就不存在村民代表會(huì)議）。其內(nèi)容可以是會(huì)議討論事項(xiàng)的全部（但不能涉及秘密事項(xiàng)），也可以是某項(xiàng)會(huì)議討論事項(xiàng)（因農(nóng)村開(kāi)會(huì)不易，往往會(huì)多事一起討論），征地時(shí)往往只需要征地事項(xiàng)部分。

（3）會(huì)議紀(jì)要需如實(shí)、準(zhǔn)確地記載會(huì)議類(lèi)型、開(kāi)會(huì)時(shí)間、地點(diǎn)、出席人員、主持人、記錄員、村民代表人數(shù)、商議事項(xiàng)、會(huì)議結(jié)論等內(nèi)容。

（4）在有原始會(huì)議記錄的情況下，只要能公開(kāi)，在報(bào)批時(shí)就盡量（不是必須）提供原始會(huì)議記錄，并附具簽名表（但若移植、張冠李戴其他會(huì)議簽名就是造假，將導(dǎo)致所涉地塊征地決定被撤銷(xiāo)，責(zé)任人可能涉嫌偽造公文、偽證罪等）。

（二）征地協(xié)議

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十條、《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》第四條等規(guī)定，農(nóng)村土地一般屬于農(nóng)民集體所有，浙江省農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織一般是村經(jīng)濟(jì)合作社（極個(gè)別地方是村民小組），因此簽訂征地協(xié)議的對(duì)象一般是村經(jīng)濟(jì)合作社（即使撤村建居一般仍存在），在該村未設(shè)立經(jīng)濟(jì)合作社時(shí)可與村民委員會(huì)簽訂。

在農(nóng)村整合撤并的情況下，要根據(jù)集體土地有無(wú)移交給行政村來(lái)決定與自然村代表或行政村代表（經(jīng)濟(jì)合作社）簽訂。

在涉及林地時(shí)，尤其是當(dāng)?shù)匾寻l(fā)放林權(quán)證（其權(quán)利系所有權(quán)）時(shí)，應(yīng)當(dāng)與該證持有人（一般是村民小組，甚至個(gè)人）簽訂征地協(xié)議，并告知到位，否則會(huì)因權(quán)屬爭(zhēng)議而導(dǎo)致征地程序及征地對(duì)象錯(cuò)誤。

（三）告知、確認(rèn)、聽(tīng)證程序

1.一般程序

《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）確立了告知、確認(rèn)、聽(tīng)證的征地程序，要求告知到村和農(nóng)戶(hù)。由于征地任務(wù)的緊迫性、征地行為的強(qiáng)制性、擬征土地權(quán)屬和利益分配的復(fù)雜性以及村民對(duì)征地的抵制等原因，要逐戶(hù)征得同意顯然做不到。因此，浙江省在貫徹執(zhí)行中，將上述程序中的告知、聽(tīng)證放在村民自治程序前進(jìn)行，即由自然資源部門(mén)將擬征地塊的范圍、面積、補(bǔ)償安置、意見(jiàn)反饋及聽(tīng)證權(quán)等事項(xiàng)告知被征地村并張貼公告（一般是5—10日），并通過(guò)村民代表傳達(dá)、聽(tīng)取農(nóng)戶(hù)意見(jiàn)，然后召開(kāi)村民代表會(huì)議，簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議，從而落實(shí)確認(rèn)程序。

2.特殊情況

（1）在被征地塊僅僅涉及個(gè)別農(nóng)戶(hù)，而且面積不大時(shí)，可以只走告知、確認(rèn)、聽(tīng)證程序，但對(duì)象應(yīng)包括村集體組織和所涉農(nóng)戶(hù)，也要與村集體簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議。

（2）因剩余零星集體土地（且由個(gè)人使用，如承包地、宅基地等）未征收而撤村建居的，已無(wú)法召開(kāi)村民代表會(huì)議，可以只走告知、確認(rèn)、聽(tīng)證程序，但對(duì)象應(yīng)包括村集體和所涉農(nóng)戶(hù)，也要與集體經(jīng)濟(jì)組織（一般是經(jīng)濟(jì)合作社）簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議（無(wú)經(jīng)合社時(shí)與農(nóng)戶(hù)簽訂，居委會(huì)可見(jiàn)證）。

3.告知、聽(tīng)證程序與村民代表會(huì)議、征地補(bǔ)償安置協(xié)議倒置的情形（應(yīng)提出充分理由、依據(jù)并作說(shuō)明）

在整村征地或大項(xiàng)目大面積征地的情況下，可能一次開(kāi)會(huì)征地（每次報(bào)批所用的會(huì)議紀(jì)要應(yīng)當(dāng)絕對(duì)一致），然后分年度報(bào)批（要注意征地時(shí)項(xiàng)目名稱(chēng)與報(bào)批地塊名稱(chēng)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，不一致時(shí)要進(jìn)行說(shuō)明并標(biāo)示用地范圍）。但報(bào)批時(shí)因征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)作了調(diào)整，需要重新告知，此時(shí)因村里事先開(kāi)會(huì)同意征地補(bǔ)償安置按最新標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，故無(wú)須重復(fù)開(kāi)會(huì)。

（四）其他問(wèn)題

1.多地塊征收時(shí)采用簡(jiǎn)化、便民的報(bào)批原則

當(dāng)同一村有多個(gè)地塊征地的，每個(gè)征地批次，將該村所有地塊整合起來(lái)，制作一份征地（聽(tīng)證）告知書(shū)、村民會(huì)議紀(jì)要、征地補(bǔ)償協(xié)議、規(guī)劃圖（盡量合為一張，實(shí)在不行的多份也可，下同）、現(xiàn)狀圖、勘測(cè)定界圖，防范征地文書(shū)過(guò)多引發(fā)的自相矛盾，危及征地審批的效力。

2.征地審批后村民代表會(huì)議告知問(wèn)題

建議在現(xiàn)有依法張貼公告的基礎(chǔ)上，由自然資源部門(mén)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)按年度將該村已批準(zhǔn)征地批文、建設(shè)用地匯總表、所涉地塊圖件等在被征地村召開(kāi)村民代表會(huì)議前送達(dá)并公告，并在會(huì)議上通報(bào)、記入村民代表會(huì)議紀(jì)要。做實(shí)“知道”征地批文時(shí)間的證據(jù)鏈，筑牢無(wú)限期提起行政復(fù)議、訴訟的防線(xiàn)。

3.材料留存

村民代表會(huì)議的通知、會(huì)議資料（討論事項(xiàng)、講話(huà)稿、代表意見(jiàn)等）、簽到表、會(huì)議記錄、會(huì)議照片（錄像）、會(huì)議紀(jì)要等留存；征地協(xié)議、告知、確認(rèn)、聽(tīng)證等材料嚴(yán)格按檔案管理要求歸檔留存，報(bào)鎮(zhèn)、縣級(jí)部門(mén)審批、信息公開(kāi)的材料也要與檔案相一致。

（五）征地審批時(shí)的審查要點(diǎn)

由于村民代表會(huì)議和征地補(bǔ)償安置協(xié)議屬于征地前的重大程序，一旦造假或重大違法可能導(dǎo)致征地批文被復(fù)議機(jī)關(guān)、法院撤銷(xiāo)（或確認(rèn)違法），嚴(yán)重影響征地進(jìn)程和政府公信力。因此自然資源部門(mén)要加大對(duì)村民自治程序落實(shí)情況的審查力度，確保征地批文的效力。

1.原則

要始終堅(jiān)持實(shí)事求是、實(shí)質(zhì)審查的原則，重點(diǎn)審查被征地村召開(kāi)村民代表會(huì)議、簽訂征地協(xié)議是否真實(shí)有效。

2.一致性

要審查征地協(xié)議、村民代表會(huì)議紀(jì)要、征地告知、建設(shè)用地匯總表、勘測(cè)定界圖上的地塊名稱(chēng)、地類(lèi)、權(quán)屬、面積等是否統(tǒng)一。若不統(tǒng)一的，除非有合理性說(shuō)明，否則不予編制征地方案報(bào)批用地。

3.隨機(jī)抽查

縣級(jí)按30%、市級(jí)按10%的比例抽查。村民代表會(huì)議的召開(kāi)情況：可通過(guò)實(shí)地或電話(huà)抽查村民代表核實(shí)開(kāi)會(huì)情況并作記錄，尤其要重點(diǎn)抽查信訪(fǎng)舉報(bào)嚴(yán)重、基層自治混亂村鎮(zhèn)的征地報(bào)件。查到失實(shí)后，今后報(bào)批時(shí)要重點(diǎn)審查，必要時(shí)可暫停征地，責(zé)令整改。