□ 王志卿 吳曉羚 馮一維
土地儲備工作具有實施期限長、變動性多、資金量大、統(tǒng)籌性強的特點,越來越多的城市將編制土地儲備規(guī)劃提升到前所未有的重要地位,期望通過規(guī)劃的中遠期控制手段確保工作的推進落實。然而在具體實踐中,不少城市在編制土地儲備規(guī)劃上投入了大量的精力和財力卻仍難以保障其落地實施,效果不盡人意。究其原因,其中一個重要的通病正是在編制土地儲備規(guī)劃時過多地依托土地規(guī)劃和城市規(guī)劃,缺乏資本運作的理念。鑒于此,本文從分析土地儲備規(guī)劃的特點和缺陷入手,借鑒馬克思公有資本基礎(chǔ)理論,分析儲備土地的資本屬性,嘗試從資本運動的視角對土地儲備規(guī)劃的編制提出一些建議。
2018年新修訂的《土地儲備管理辦法》明確了土地儲備的目標:一是“調(diào)”,即通過土地儲備增強政府對土地市場的調(diào)控和保障能力;二是“控”,即控制土地融資造成的政府信用風險。土地儲備作為政策工具對土地市場的“調(diào)”和“控”,具有一定的時滯性。為了化解土地儲備計劃的剛性、結(jié)算的時滯性與市場波動的矛盾,上海、廣州、杭州等一些城市引入了土地儲備規(guī)劃的理念。近年來,越來越多的城市將規(guī)劃先行的理念貫徹到土地儲備工作中,將編制土地儲備規(guī)劃作為促進土地一級市場良性發(fā)展,推動城市建設(shè)發(fā)展的重要手段。
從筆者所收集的一些城市的內(nèi)容來看,土地儲備規(guī)劃主要包括評價土地儲備的潛力分布、預(yù)測儲備需求規(guī)模、劃定重點儲備空間以及明確規(guī)劃期內(nèi)土地儲備的總規(guī)模、結(jié)構(gòu)布局和儲備時序。部分城市在規(guī)劃中還對土地儲備的資金投入和回報收益進行分析,但僅做測算參考,并不作為土地儲備規(guī)劃編制的依據(jù)。
1. 立足于“多規(guī)融合”和“多計融合”。土地儲備規(guī)劃的“多規(guī)融合”指的是土地儲備規(guī)劃與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃等綱領(lǐng)性規(guī)劃相銜接,協(xié)調(diào)各類管控要求、控制指標和建設(shè)方案,推動落實城市發(fā)展的空間布局,促進國民經(jīng)濟發(fā)展目標的順利完成。 土地儲備的“多計融合”指的是土地儲備規(guī)劃在編制時有意識地與土地利用年度計劃、國有建設(shè)用地供應(yīng)計劃、年度土地儲備計劃、政府投資計劃、舊城改造計劃、城市重點建設(shè)項目計劃等相銜接。
2.立足于“挖潛節(jié)地”和“集約利用”。土地儲備規(guī)劃編制時強調(diào)“挖潛節(jié)地”和“集約利用”,通過總體規(guī)劃和控制,以土地儲備盤活存量,優(yōu)化增量,實現(xiàn)土地集約和節(jié)約使用效果。通過建筑節(jié)地、優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局、加強立體開發(fā)、優(yōu)化供地時序和盤活閑置等多種節(jié)地利用技術(shù),加強對既有土地的利用強度,改造城市擴張中“攤大餅”式的“城市病”,實現(xiàn)土地利用從外延擴張向內(nèi)涵挖潛轉(zhuǎn)變,推動土地供應(yīng)的供給側(cè)改革。
1.規(guī)劃層級偏低,執(zhí)行效果不盡人意。當前絕大多數(shù)的土地儲備規(guī)劃由自然資源主管部門或者是其下屬土地儲備機構(gòu)負責編制,規(guī)劃的出發(fā)和落腳點過于片面,實際在儲備和供應(yīng)時牽涉的各種關(guān)系紛繁復(fù)雜,諸如個案推進受到的種種阻礙、市場波動影響、多部門之間的權(quán)責協(xié)調(diào)、政府供地調(diào)控決策、巨額的土地儲備政府債券融資等都無法在土地儲備層面實現(xiàn)協(xié)調(diào),導(dǎo)致了土地儲備規(guī)劃在實踐中的執(zhí)行剛性不強,在缺乏彈性解決方案的情況下,儲備規(guī)劃執(zhí)行力不高成為常態(tài)。
2.市場導(dǎo)向不明顯,資本規(guī)劃缺位。各地土地儲備規(guī)劃更側(cè)重以“儲”和“備”為主要內(nèi)容的技術(shù)性規(guī)范,因項目個案復(fù)雜情況和土地市場影響等原因,弱化了儲備土地“供”的規(guī)劃環(huán)節(jié)。因為對市場把控不夠有力,缺乏在政府層面將土地作為資本進行運作謀劃,繼而導(dǎo)致規(guī)劃與儲備資金投入、土地開發(fā)時序與儲備資金籌措、儲備土地供應(yīng)成本返回、政府儲備債務(wù)償還等匹配關(guān)聯(lián)度較弱,實踐中因資金流不足最終導(dǎo)致土地儲備規(guī)劃“落空”的現(xiàn)象屢見不鮮。
“資本”是馬克思經(jīng)濟學體系中的一個中心范疇,“資本即作為增值的價值”,通過購買、生產(chǎn)、銷售等不同階段的運動過程,使其最初表現(xiàn)形式貨幣轉(zhuǎn)化為資本,并反復(fù)循環(huán)。黨的十五大報告中首次提出了“公有資本”的概念,這是對傳統(tǒng)政治經(jīng)濟資本觀的重要更新。公有資本由國家或集體支配掌握,按照“G——W——G’”的公式在商品經(jīng)濟中循環(huán)運行不斷獲取更多的剩余和擴展,其剩余勞動成果由國家和社會占有和支配,同時通過量的積累和控制力增強控制和影響其他形態(tài)的資本,推動著社會的進步和發(fā)展。公有資本的“公有性”主要表現(xiàn)在以下三方面:第一,公有資本帶來的剩余和增值由國家和集體支配,在支配過程中體現(xiàn)眼前利益和長遠利益的統(tǒng)一,體現(xiàn)整體、局部、個人利益的統(tǒng)一;第二,公有資本增值的目的是造福于社會,服務(wù)于人民幸福生活的需求;第三,公有資本的運營委托人是公有性質(zhì)的組織或機構(gòu)。
政府儲備土地顯然符合“公有資本”的特性:政府(授權(quán)土地儲備機構(gòu))生產(chǎn)和持有土地,并適時投放市場實現(xiàn)價值和剩余價值。儲備土地在不斷運動的形態(tài)中實現(xiàn)自行增值并主動地向利潤率高的地方轉(zhuǎn)移,實踐中往往表現(xiàn)為政府更偏好取得成本較低的新增建設(shè)用地儲備和出讓收益較高的經(jīng)營性用地儲備。儲備土地作為“公有資本”通過土地出讓金的再次分配,不僅覆蓋了土地儲備的成本,還滿足了城市建設(shè)和農(nóng)村發(fā)展的持續(xù)需求,調(diào)整了城鎮(zhèn)廉租住房保障、破產(chǎn)或改制國有企業(yè)職工安置等社會經(jīng)濟關(guān)系。
儲備土地資本的價值增值來源于四個方面:一是完成土地開發(fā)所形成的土地增值;二是基于儲備土地周邊服務(wù)配套完善,業(yè)態(tài)布局優(yōu)化、人居環(huán)境改善而產(chǎn)生的正外部效應(yīng);三是通過土地儲備期間由于城市建設(shè)配套完善和地方綜合實力提高帶來的土地整體增值;四是由于儲備土地改變規(guī)劃用途,提高建筑容量產(chǎn)生的級差地租。
土地儲備的三個環(huán)節(jié)即收回土地所有權(quán)屬、前期開發(fā)、臨時管護利用。結(jié)合土地資本的流通形式“G——W——G’”,土地儲備職能集中表現(xiàn)在“G—W”部分,即生產(chǎn)環(huán)節(jié)。而“W—G’”環(huán)節(jié),即土地的供應(yīng)則是政府行政職能。土地資本運動流程分別由生產(chǎn)和供應(yīng)兩個主體實施。主體的不同,意味著職能、層級、目標都可能存在偏差,影響資本運動的效率和效果。因此亟需建立某種機制鏈接不同主體,使土地資本流通目標、運動過程保持順暢一致。
從資本循環(huán)的基本形式來看,土地儲備依次經(jīng)歷了貨幣資本、生產(chǎn)資本和商品資本三種形式,分別對應(yīng)資金籌集、土地收儲和開發(fā)、儲備待供三個階段。土地儲備機構(gòu)依次循環(huán)采取又拋棄這些資本形態(tài),并在每個形態(tài)中履行相應(yīng)的職能,通過資本的不停運動順利地進行循環(huán)轉(zhuǎn)化創(chuàng)造著剩余價值,政府對不同土地資本形態(tài)進行適當比例的規(guī)劃和調(diào)控,實現(xiàn)滿足土地需求和調(diào)控土地市場的目標。
儲備土地作為資本的剩余價值表現(xiàn)為土地供應(yīng)后的出讓金所得扣除各類稅費、土地成本和融資付息后的結(jié)余收益。《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》規(guī)定,土地出讓金使用范圍為征遷和拆遷補償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出等5大項24小類,構(gòu)成了儲備土地資本循環(huán)使用和剩余價值分配的方向和結(jié)構(gòu)。從宏觀上看,儲備土地通過資本增殖和剩余價值的分配和循環(huán)使用,不僅體現(xiàn)土地資本經(jīng)濟價值膨脹,深層次地還包含著城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村的和諧共進關(guān)系以及在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程中的多種社會關(guān)系的補償和推進。
當前的土地儲備規(guī)劃更多呈現(xiàn)的是土地開發(fā)規(guī)劃的靜態(tài)性目標和階段性目標,缺乏對利用資本杠桿和資本運動增值的強力把控,再加上儲備規(guī)劃剛性控制不足和彈性調(diào)節(jié)機制的不健全。因此,筆者嘗試從土地資本的視角,就土地儲備規(guī)劃提出一些觀點和建議。
建議將土地儲備規(guī)劃的層級提高到地方政府層級,其原因有四。第一,儲備土地的公有資本屬性決定了政府需要對儲備土地總?cè)萘?、不同形態(tài)的分配比例和運動過程進行控制,通過對其剩余價值使用和再次分配,在社會財富增長的基礎(chǔ)上綜合性滿足人民幸福生活的需求。第二,政府層面對土地儲備規(guī)劃的確認,使土地資本運動過程中保障收儲生產(chǎn)和供應(yīng)決策的兩個環(huán)節(jié)、兩個主體在目標和推進上的一致性,保障土地資本得以高效率的流暢運動。第三,土地儲備政府專項債券作為土地儲備的借貸資本,由地方政府作為主體發(fā)行并以該項目的土地出讓收入負責償還,為保障融資和償還的順利銜接,需要政府在土地儲備規(guī)劃中予以剛性保障。第四,地方政府對土地儲備規(guī)劃的部門協(xié)調(diào)統(tǒng)籌可以進一步擴大和深化“多規(guī)”和“多計”融合程度,提前解決沖突矛盾,協(xié)調(diào)資源和資本有序投入,也有利于實現(xiàn)政府關(guān)于市場調(diào)控、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會文化、公益服務(wù)等多方位政策目標要求。
政府對所生產(chǎn)和供應(yīng)的土地儲備所投入的資金預(yù)算、負債融資、地塊數(shù)量、性質(zhì)結(jié)構(gòu)、供需時機及調(diào)控目標均由政府掌握,因此政府對土地儲備規(guī)劃的剛性確認可以有效保障儲備規(guī)劃的執(zhí)行效率,并以此作為工作部署的重要依據(jù)。同時考慮收儲和供應(yīng)環(huán)節(jié)中各種復(fù)雜因素的影響,還應(yīng)賦予土地儲備規(guī)劃合理的彈性調(diào)整機制。彈性調(diào)整機制可以分為兩類:一類是年度性調(diào)整,即在編制年度土地儲備計劃、年度土地供應(yīng)計劃、舊城改造計劃、閑置土地處置計劃、土地儲備資金和融資計劃時,結(jié)合實際情況調(diào)整部分實施內(nèi)容及資金平衡方案,并按規(guī)劃總體要求對后期進行修正,確??傮w目標可以實現(xiàn);另一類是特別性調(diào)整,主要針對因政策、市場發(fā)生重大性變動、重大項目引入等導(dǎo)致原規(guī)劃總量和用地性質(zhì)發(fā)生重大調(diào)整,經(jīng)政府批準,可在保障原規(guī)劃總體目標和政府債券項目負債償還安全性的基礎(chǔ)上予以協(xié)調(diào)調(diào)整。
資金是儲備規(guī)劃落實的首要保障,籌資規(guī)劃應(yīng)作為土地儲備規(guī)劃中重要的組成部分。土地儲備資金包括財政性資金和土地儲備政府專項債券融資。財政性資金來源于土地收益基金和土地供應(yīng)后返回的土地儲備成本,總量較為有限且受市場影響較大,難以實現(xiàn)主動性的高額增長。相對而言,債券資金規(guī)模更大,且政府可以運用行政手段確保實現(xiàn),是今后土地儲備資金投入的主要來源。土地資本在運動中實現(xiàn)價值和自我增值,因此土地籌資規(guī)劃也應(yīng)體現(xiàn)動態(tài)管理特征,通過資本在不同地塊的不同時序的運動和輪回使用,將貨幣資本、借貸資本結(jié)合土地商品資本進行有序循環(huán),創(chuàng)造最大收益。建議在測算儲備總量、投資收益、收儲和供應(yīng)時序的基礎(chǔ)上,根據(jù)土地儲備和供應(yīng)的循環(huán)輪動、政府債務(wù)額度、儲備債券期限、債券項目設(shè)計等編制年度籌資規(guī)劃,并據(jù)此申請土地儲備政府債券融資,同時對融資可能產(chǎn)生風險提前設(shè)計應(yīng)對措施。
《土地儲備管理辦法》規(guī)定在土地供應(yīng)前可以根據(jù)需求,對短期未納入供地計劃的儲備土地進行臨時利用。儲備土地臨時利用主要由土地儲備機構(gòu)實施,因缺乏與其他部門的信息傳遞、資源共享,土地利用的效率和效益并不理想。建議在編制儲備土地規(guī)劃時強化對儲備土地臨時利用的設(shè)計規(guī)劃,利用儲備土地庫存間隙,結(jié)合城市建設(shè)布局和土地儲備開發(fā)供應(yīng)的時序,選擇合適的方式予以合理利用。通過加強儲備地塊的臨時經(jīng)營、綠化、美化、公共服務(wù)配套等方式提高周邊待供應(yīng)地塊的級差地租。值得探討的是一些城市已開始探索的新型的儲備土地經(jīng)營性臨時利用方式——土地的1.5級開發(fā),即政府通過對儲備土地臨時利用規(guī)劃,盤活儲備土地,將基礎(chǔ)設(shè)施完備、土地出讓較慢、潛在價值較高的地塊短期租賃給承租人進行過渡性開發(fā)利用,解決規(guī)劃與近期開發(fā)訴求的矛盾,待片區(qū)預(yù)熱、地價提升后,政府按約定收回土地再行上市供應(yīng)。