程煒

其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位的登記管理關(guān)涉事業(yè)單位登記制度改革。當(dāng)前仍面臨諸多問題，需加強頂層設(shè)計，持續(xù)深化改革。

《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度。2015年，中央編辦出臺《事業(yè)單位、社會團(tuán)體及企業(yè)等組織利用國有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位設(shè)立登記辦法（試行）》，對其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位設(shè)立登記提出具體要求。2017年實施的《中華人民共和國民法總則》首次在法律上提出了非營利法人的定義及基本規(guī)則，并將事業(yè)單位同社會團(tuán)體、基金會、社會服務(wù)機構(gòu)（原民辦非企業(yè)單位）一并納入非營利法人范疇。據(jù)此，其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位的登記管理不僅關(guān)涉事業(yè)單位登記制度改革，也是非營利法人體系的重要組成部分。當(dāng)前，其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位面臨的諸多問題，這些問題是非營利法人制度在事業(yè)單位登記領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，因此，對其主要類型、登記中存在的問題進(jìn)行分析，并相應(yīng)地提出改革建議，就很有必要。特別需要指出的是，為便于表述，我們將其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的事業(yè)單位簡稱為二類事業(yè)單位。

一、二類事業(yè)單位登記探索中的類型分析

一是政府主導(dǎo)型。即全額利用或主要利用國有資產(chǎn)舉辦的二類事業(yè)單位，舉辦方多為一類事業(yè)單位或國企。以江西省為例，目前，共登記二類事業(yè)單位791家，其中，占比最大的為農(nóng)村小學(xué)附屬幼兒園，共登記745家，均為全額利用國有資產(chǎn)舉辦。2016年，為貫徹落實《江西省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》，各地利用農(nóng)村小學(xué)閑置校舍，改建、增設(shè)了一批附屬幼兒園。為提高公辦幼兒園所占比例，更好地實現(xiàn)學(xué)前教育普及普惠，省登記局出臺了《關(guān)于農(nóng)村小學(xué)附屬幼兒園設(shè)立登記有關(guān)事項的通知》，由農(nóng)村小學(xué)全額利用國有資產(chǎn)舉辦，適用中央編辦二類事業(yè)單位設(shè)立登記辦法，符合條件的賦予事業(yè)單位法人資格，有效解決了農(nóng)村幼兒園準(zhǔn)入運轉(zhuǎn)的問題，促進(jìn)了農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。經(jīng)調(diào)查摸底，此類型單位的法定代表人（負(fù)責(zé)人）及管理人員多由行業(yè)主管部門或舉辦單位聘任，工作人員通過政府購買服務(wù)方式聘用，簽署勞動合同，參加社保，政府資助與服務(wù)收費（實行政府指導(dǎo)價）為單位主要經(jīng)費來源。在不新增機構(gòu)編制的前提下，變傳統(tǒng)的事業(yè)單位人員身份管理為崗位管理，增加了內(nèi)部人員管理的靈活性，提升了單位運轉(zhuǎn)效率，是江西省二類事業(yè)單位登記在教育領(lǐng)域的有益探索。

二是社會力量主導(dǎo)型。即部分利用國有資產(chǎn)、主要利用社會資本舉辦的二類事業(yè)單位，舉辦方多為社會力量（私企或私企聯(lián)合事業(yè)單位等）。主要分布在二類事業(yè)單位登記先行地區(qū)，以浙江省為例，浙江省在公益服務(wù)需求量大、條件相對成熟的民辦教育和醫(yī)療領(lǐng)域先行先試，將部分民辦非企業(yè)單位轉(zhuǎn)登記為二類事業(yè)單位。創(chuàng)建了非財政供養(yǎng)民辦事業(yè)單位報備員額制，用于引進(jìn)骨干人才，員額內(nèi)人員與事業(yè)編人員統(tǒng)一實行公開招聘，參加社保。建立了民辦事業(yè)單位“事業(yè)風(fēng)險金”制度，每年按一定比例提取，統(tǒng)一管理，專戶儲存，用于單位終止（解散）時保障利益相關(guān)者的合法權(quán)益。在服務(wù)收費方面，主要由市場決定價格的機制，除民辦學(xué)歷教育學(xué)校收費實行政府指導(dǎo)價外，其他民辦事業(yè)單位收費實行市場調(diào)節(jié)價。此外，為激發(fā)社會力量投資意愿，實行舉辦方獎勵制度，在扣除舉辦成本，預(yù)留單位發(fā)展基金、風(fēng)險金以及提取其他有關(guān)費用后，當(dāng)年仍有非財政撥款收支結(jié)余的，可以從收支節(jié)余中提取相應(yīng)的資金用于獎勵出資人。綜上，部分民辦非企業(yè)單位轉(zhuǎn)登記為二類事業(yè)單位后，在人員管理、政策待遇方面享受了與一類事業(yè)單位同等待遇，鼓勵了民間資本辦醫(yī)辦學(xué)，充分調(diào)動了社會力量參與社會公益事業(yè)的積極性，有效緩解了當(dāng)?shù)卣l(fā)展公益事業(yè)的財政支出壓力和機構(gòu)編制壓力。

上述以江西、浙江兩省為例，列舉了二類事業(yè)單位登記的兩種典型，經(jīng)調(diào)研梳理各地二類事業(yè)單位登記情況，大體均可歸為這兩種類型。直觀來看，兩者的區(qū)別無非是國有資產(chǎn)占比多寡、舉辦單位有無社會力量參與。但從設(shè)立方式來看，前者多數(shù)是依照政府或其部門決定，作為公共事業(yè)的承擔(dān)者而成立；后者多數(shù)是基于合同協(xié)議行為而成立。前者是一類事業(yè)單位的延伸，雖未納入機構(gòu)編制管理，政府撥款、財政補助或舉辦單位補貼仍舊是其經(jīng)費來源的重要部分，負(fù)責(zé)人和管理人員主要由政府部門或舉辦單位聘任，政府或舉辦單位意志仍主導(dǎo)或左右其發(fā)展方向，本質(zhì)上它是非營利性的公法人；后者則是社會出資者通過出資行為來實現(xiàn)公共利益，雖然部分利用了國有資產(chǎn)，但法人的宗旨或目的一定程度上體現(xiàn)出資者服務(wù)公益的意愿，發(fā)展方向更多地由法人自身決定，法定代表人和理事的產(chǎn)生、行為更多地依循法人章程或出資者意志，是自治性較強的法人實體，我們傾向于將其理解為非營利性的私法人。這就意味著，因設(shè)立方式的不同，事業(yè)單位登記管理機關(guān)已成為同時登記管理公法人和私法人的登記機關(guān)。而二類事業(yè)單位登記管理的難點恰恰源于后者，即非營利性的私法人屬性。因其非營利性，客觀上要求不以營利為目的，不向任何人分配利潤；因其為私法人，又無時不潛藏著謀利的沖動。這兩種屬性之間天然的緊張關(guān)系，正是二類事業(yè)單位規(guī)范管理難點問題的主要根源。

二、二類事業(yè)單位登記實踐中的主要問題

一是業(yè)務(wù)活動公益性與法人非營利性的關(guān)系問題。通過對二類事業(yè)單位登記先行地區(qū)的觀察發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)希望充分調(diào)動社會力量的積極性，先把社會力量舉辦的二類事業(yè)單位培育起來，制度設(shè)計上給予了一系列激勵措施，特別是給予獎勵或合理回報政策。隱含邏輯是：從事公益事業(yè)意味著該組織自身具有公益性，合理回報并非利潤分紅，只要該組織不以營利為目的，就沒有違背非營利屬性，所以應(yīng)當(dāng)給予舉辦者合理回報或獎勵。這可能會模糊兩個基本概念：業(yè)務(wù)活動（教育、醫(yī)療）的公益性與該單位的非營利性法人性質(zhì)。如果認(rèn)為舉辦者可以獲得合理回報或獎勵的合理性基礎(chǔ)建立在該單位業(yè)務(wù)活動的公益性上，則忽略了更應(yīng)該在該單位是否非營利性的層面來分析問題。某個單位具有公益性并不意味著該單位就應(yīng)當(dāng)是非營利性法人。舉例而言，某個只招募?xì)埣踩说母＠髽I(yè)，具有公益性特征，政府也會基于其公益性特征給予其扶持或獎勵，但這個工廠卻是典型的營利法人。在部分先行地區(qū)允許社會力量舉辦的二類事業(yè)單位按照市場調(diào)節(jié)價格收費的前提下，并不能改變“辦學(xué)結(jié)余”“辦醫(yī)結(jié)余”本質(zhì)上是單位利潤的事實。這種做法可能會讓政策的設(shè)計者和實施者最終陷入兩難困境：如果允許舉辦者繼續(xù)獲取合理回報或獎勵，與《民法總則》關(guān)于非營利法人定義相悖，似乎不合法；如果不允許，似乎不合理，最終可能會背離政策設(shè)計者希望社會力量與政府獲得雙贏局面的美好初衷。綜上，任何改革其方向比步伐更為重要，開展二類事業(yè)單位登記工作目的之一是調(diào)動更多社會力量投入公益事業(yè)，但要重視妥善處理好業(yè)務(wù)活動公益性和法人非營利性的關(guān)系問題，防止變相逐利的偏向，確保登記二類事業(yè)單位不偏離非營利法人的基本屬性。

二是加強外部監(jiān)管和規(guī)范內(nèi)部運行的關(guān)系問題。調(diào)研中，感受比較集中的問題是，二類事業(yè)單位登記管理缺乏整體性的法律法規(guī)制度，導(dǎo)致登記機關(guān)把規(guī)范管理幾乎完全寄望于嚴(yán)格設(shè)立登記條件上。獲得二類事業(yè)單位法人資格后，單位如何有效運行，缺乏相應(yīng)的引導(dǎo)監(jiān)督機制。概括而言，登記現(xiàn)狀就是：重防范、重準(zhǔn)入、輕運行、輕監(jiān)管。究其原因，一方面是各地事業(yè)單位登記機關(guān)已習(xí)慣于一類事業(yè)單位登記管理模式，形成了工作慣性；另一方面是各地對社會力量舉辦二類事業(yè)單位的非營利私法人屬性沒有清晰認(rèn)識，政策設(shè)計的思考更多地是從不允許舉辦者分配盈余或利潤的角度去聯(lián)合相關(guān)部門共同防范，而回避了社會力量舉辦二類事業(yè)單位的內(nèi)部運行和業(yè)務(wù)活動的復(fù)雜性。在這種監(jiān)督管理思路下，社會力量舉辦者自身也并不理解非營利法人的規(guī)范治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該是什么樣子，實際還是按照企業(yè)的模式及績效考核機制來管理，內(nèi)用企業(yè)組織模式、外示非營利法人證書，此時片面強調(diào)聯(lián)合防范式的外部監(jiān)管，極有可能倒逼這類單位通過移花接木的方式來迎合監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，會使社會力量舉辦者產(chǎn)生更為強烈的機會主義傾向，導(dǎo)致非營利法人形式被濫用。因此，我們認(rèn)為，基于社會力量舉辦二類事業(yè)單位的非營利私法人屬性特征，不僅要加強外部聯(lián)合防范監(jiān)管，更要設(shè)計一種有別于企業(yè)法人（營利法人）治理結(jié)構(gòu)、一類事業(yè)單位法人（非營利公法人）治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)部治理運行制度，既保護(hù)激勵社會力量舉辦者的公益行為又遏制其謀利沖動。

三是二類事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位的關(guān)系問題。從概念上來看，《事業(yè)單位登記管理暫行條例》對登記單位的國有資產(chǎn)成分沒有數(shù)量和比例限制，只要有國有資產(chǎn)成分，都應(yīng)作為事業(yè)單位登記。《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，利用非國有資產(chǎn)舉辦的民辦非企業(yè)單位在民政部門登記，而民政部出臺的《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》將登記范圍擴大為國有資產(chǎn)占單位全部資產(chǎn)比例不到1/3的單位。這就意味著，在登記管轄范圍上，兩者存在交叉重疊。從政策待遇上來看，兩者在稅收標(biāo)準(zhǔn)上基本都適用“非營利組織稅收優(yōu)惠政策”，稅收優(yōu)惠上基本沒有區(qū)別。兩者不同點在于，政府對事業(yè)單位（主要是一類事業(yè)單位）和民辦非企業(yè)單位經(jīng)費投入方式與力度不同，對前者采取財政補助等非競爭性方式，經(jīng)費投入力度比較大，對前者的人員隊伍支持相對也比較大，而民辦非企業(yè)單位沒有這樣的支持。政府分配公共資源時，以產(chǎn)權(quán)或體制歸屬為依據(jù)，而不是以公益服務(wù)效率為依據(jù)，不利于公益事業(yè)的整體發(fā)展。

三、完善二類事業(yè)單位登記管理的建議

一是重新調(diào)整事業(yè)單位概念內(nèi)涵，嚴(yán)把統(tǒng)一登記準(zhǔn)入關(guān)口。隨著二類事業(yè)單位登記的開展，事業(yè)單位登記范圍已覆蓋到利用非國有資產(chǎn)為主體的公益機構(gòu)，這類機構(gòu)本質(zhì)上與民辦非企業(yè)單位無異，建議調(diào)整以國有資產(chǎn)投入為前提來界定事業(yè)單位的理念?？砂咽聵I(yè)單位界定為：國家和社會力量為了公益目的，各自出資或合資舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等非營利性活動的社會服務(wù)組織。這樣，可以把民辦非企業(yè)單位納入到事業(yè)單位統(tǒng)一管理體系中，統(tǒng)籌管理各類公益服務(wù)機構(gòu)，使得公益事業(yè)發(fā)展格局更合理。登記準(zhǔn)入時，政府或其行業(yè)主管部門可著重從合理布局公益服務(wù)機構(gòu)、平衡公益事業(yè)發(fā)展、公益服務(wù)資質(zhì)能力等方面審查其準(zhǔn)入條件。登記機關(guān)則著重從法人章程審查其設(shè)立目的的非營利性、公益性，以及法人終止后的剩余財產(chǎn)歸屬權(quán)是否回歸公益事業(yè)?？紤]到設(shè)立登記時非營利屬性核查難度大，建議探索推行出資人告知承諾公示制度，要求出資人設(shè)立登記前簽署告知承諾書，明確其出資行為不以營利目的、不分配單位盈余、不分配剩余財產(chǎn)，并鼓勵其主動在網(wǎng)上公示接受社會監(jiān)督。

二是規(guī)范內(nèi)部運行機制，引導(dǎo)事業(yè)單位健康發(fā)展。二類事業(yè)單位發(fā)展還不成熟，其中社會力量主導(dǎo)的事業(yè)單位還具有非營利私法人的屬性特征，運行中潛藏著背離公益性、非營利性的可能。建議抓緊制定符合二類事業(yè)單位屬性特征的章程范本及法人治理準(zhǔn)則，從禁止法人內(nèi)部個人利益、限制經(jīng)營性活動、強化信息披露、明確理事會及其成員的責(zé)任義務(wù)、防止關(guān)聯(lián)交易、規(guī)范薪酬分配機制等方面給出清晰明確的規(guī)則規(guī)范。同時，建議將二類事業(yè)單位接受法律監(jiān)督、行業(yè)主管部門監(jiān)督、登記機關(guān)監(jiān)督的情況作為可以獲得政府免稅資格、財政資助、合作協(xié)議等政策待遇的重要前提，鼓勵和引導(dǎo)二類事業(yè)單位法人主動接受法律監(jiān)督，提升監(jiān)管效率，促進(jìn)公益事業(yè)健康發(fā)展。

三是加強頂層設(shè)計，完善非營利法人法律制度。如何審查界定二類事業(yè)單位的非營利屬性，如何加強事中事后監(jiān)管，不僅是二類事業(yè)單位登記監(jiān)管的難題，也是對所有非營利法人監(jiān)管的難題。當(dāng)前只有2017年實施的《中華人民共和國民法總則》首次給出了非營利法人的基本定義及基本規(guī)則，不少部門和執(zhí)法者對非營利法人內(nèi)涵的認(rèn)識、理解還不夠深入，僅停留在其表面的屬性特征上。在非營利法人基本法律制度缺失的情況下，只能寄望于行政法規(guī)來填補這塊空白。為此，要抓緊建立二類事業(yè)單位從資格準(zhǔn)入到運營服務(wù)再到撤銷退出全過程的一整套行政法規(guī)。其中特別建議加強針對二類事業(yè)單位非營利性等特點設(shè)立的約束性法規(guī)和根據(jù)二類事業(yè)單位的不同行業(yè)設(shè)立的專業(yè)性法規(guī)。

四是完善配套政策，營造友好的發(fā)展氛圍。推進(jìn)政府購買服務(wù)變成一種普遍的政府職能，通過政府購買服務(wù)對二類事業(yè)單位進(jìn)行補助，確保二類事業(yè)單位與一類事業(yè)單位具有平等的市場主體地位，享受同等優(yōu)惠政策。在社會保障方面，盡快建立與一類事業(yè)單位統(tǒng)一的社保制度。在稅收方面，參照國際通行做法，對各類捐贈公益事業(yè)者予以稅收優(yōu)惠。在宣傳方面，要讓更多的機構(gòu)與公眾認(rèn)識了解二類事業(yè)單位，培育公眾對二類事業(yè)單位的信任度和認(rèn)可度。