● 中共國(guó)家林業(yè)和草原局黨組

在此次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中，中央在原國(guó)家林業(yè)局的基礎(chǔ)上，整合相關(guān)部門的草原監(jiān)督管理、自然保護(hù)地管理等職責(zé)，組建國(guó)家林業(yè)和草原局，加掛國(guó)家公園管理局牌子。這是黨中央從中華民族永續(xù)發(fā)展和偉大復(fù)興的戰(zhàn)略高度作出的重大決策，是習(xí)近平生態(tài)文明思想的具體體現(xiàn)，對(duì)實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有重大意義。

一、深刻認(rèn)識(shí)林業(yè)草原部門職能定位的歷史性轉(zhuǎn)變

（一）確立了以生態(tài)保護(hù)修復(fù)為主的部門職能。新中國(guó)成立之初，百?gòu)U待興，林業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要部門，以滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展對(duì)木材的迫切需要為主要任務(wù)，大力開展木材生產(chǎn)，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)體系建立和滿足人民群眾生產(chǎn)生活做出了巨大貢獻(xiàn)。但是，我國(guó)森林經(jīng)過長(zhǎng)期的過度開采利用，可采資源瀕于枯竭，資源狀況急劇惡化，生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞，亟待恢復(fù)和發(fā)展，特別是1998年“三江”洪水災(zāi)害爆發(fā)后，森林的生態(tài)功能被重新認(rèn)知和定位。進(jìn)入21世紀(jì)以來，黨中央、國(guó)務(wù)院審時(shí)度勢(shì)，以歷史和世界的戰(zhàn)略眼光，積極推進(jìn)林業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，相繼啟動(dòng)了退耕還林、天然林資源保護(hù)等生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程。2003年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》確立了以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，黨的十七大正式提出了建設(shè)生態(tài)文明戰(zhàn)略決策，2009年中央林業(yè)工作會(huì)議又確立了林業(yè)的“四個(gè)地位”和“四大使命”①。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視林業(yè)草原工作，對(duì)林業(yè)草原改革發(fā)展給予了更為堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)和有力指導(dǎo)，把生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，提出了“綠水青山就是金山銀山”等一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，對(duì)林業(yè)草原工作作出了一系列重大決策部署和安排，賦予林業(yè)草原前所未有的新地位新使命。習(xí)近平總書記多次親自主持會(huì)議研究林業(yè)草原重大問題，多次視察林區(qū)牧區(qū)工作，多次就林業(yè)草原工作作出重要批示指示，為林業(yè)草原改革發(fā)展提供了基本遵循和根本指引。在此次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中，組建國(guó)家林業(yè)和草原局，林業(yè)草原部門的主要任務(wù)和職能定位已經(jīng)轉(zhuǎn)移到生態(tài)保護(hù)修復(fù)和組織實(shí)施大規(guī)模國(guó)土綠化、保障國(guó)家生態(tài)安全上來，著力為美麗中國(guó)建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)生態(tài)基礎(chǔ)。

（二）確立了山水林田湖草綜合治理的管理體制。我國(guó)森林面積31.2億畝，天然草原面積近60億畝，濕地面積8.04億畝，是我國(guó)陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)可發(fā)展重要的生態(tài)屏障，是美麗中國(guó)最重要的底色，關(guān)系國(guó)家生態(tài)安全、淡水安全、國(guó)土安全、物種安全、氣候安全和國(guó)家生態(tài)外交大局。但是，在管理體制上，森林、濕地與草原長(zhǎng)期由不同部門管理和保護(hù)，不僅人為割裂了自然資源之間的有機(jī)聯(lián)系，而且導(dǎo)致出現(xiàn)部門職責(zé)交叉、管理空間重疊、政策標(biāo)準(zhǔn)不一等情況，給國(guó)家生態(tài)建設(shè)造成許多問題和矛盾。正如習(xí)近平總書記在黨的十八屆三中全會(huì)上就《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》所作的說明中指出，“如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護(hù)田的單純護(hù)田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞。由一個(gè)部門負(fù)責(zé)領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)，對(duì)山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的?！睘榱饲袑?shí)解決各類自然資源分部門管理、條塊分割的突出問題，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)督管理，黨的十九大報(bào)告和黨的十九屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確提出設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染物排放和行政執(zhí)法職責(zé)。在《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》中進(jìn)一步明確，將草原監(jiān)督管理職責(zé)從原農(nóng)業(yè)部劃出來，組建國(guó)家林業(yè)和草原局，負(fù)責(zé)組織重要生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和修復(fù)，加強(qiáng)森林、草原、濕地、荒漠和陸生野生動(dòng)植物資源監(jiān)督管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，體現(xiàn)了山水林田湖草是一個(gè)生命共同體的自然規(guī)律，體現(xiàn)了一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的改革原則。

（三）確立了各類自然保護(hù)地的統(tǒng)一監(jiān)管。長(zhǎng)期以來，基于保護(hù)、建設(shè)、開發(fā)等目的，相關(guān)部門分頭審批和管理自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園、濕地公園、海洋公園等多種類型的自然保護(hù)地。同一地塊有多個(gè)保護(hù)地牌子，管理交叉重疊、建設(shè)投資重復(fù)、政策標(biāo)準(zhǔn)不一、功能定位不清的現(xiàn)象十分突出。在此次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中，將原國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、原農(nóng)業(yè)部、原國(guó)家海洋局等部門的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等管理職責(zé)整合，組建國(guó)家林業(yè)和草原局，加掛國(guó)家公園管理局牌子，由國(guó)家林業(yè)和草原局管理國(guó)家公園等各類自然保護(hù)地，統(tǒng)一推進(jìn)各類自然保護(hù)地的清理規(guī)范和歸并整合，在更大尺度的國(guó)土空間范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、保護(hù)和利用，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的中國(guó)特色國(guó)家公園體制，結(jié)束了自然保護(hù)地“九龍治水”的局面。

二、適應(yīng)林業(yè)草原部門新的職能定位，合理設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)

機(jī)構(gòu)改革啟動(dòng)以來，國(guó)家林草局黨組堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，牢固樹立“四個(gè)意識(shí)”，按照優(yōu)化協(xié)同高效的原則，聚焦主責(zé)主業(yè)，突出職能轉(zhuǎn)變，切實(shí)做好內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌設(shè)置和優(yōu)化整合工作，堅(jiān)持條塊結(jié)合，有統(tǒng)有分，做到不僅有量變更有質(zhì)變，不僅有物理變化更有化學(xué)反應(yīng)。

（一）突出生態(tài)保護(hù)修復(fù)職能，推進(jìn)大規(guī)模國(guó)土綠化。我國(guó)生態(tài)建設(shè)雖然取得了重大成就，但缺林少綠、生態(tài)脆弱，林草資源總量不足、分布不均、質(zhì)量不高、功能不強(qiáng)的狀況沒有根本改變，距2035年美麗中國(guó)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)所要求的森林覆蓋率達(dá)到26%的目標(biāo)還有很大差距。習(xí)近平總書記明確強(qiáng)調(diào)要深入實(shí)施山水林田湖一體化生態(tài)保護(hù)和修復(fù)，提出“四個(gè)著力”明確要求。國(guó)家林草局深刻領(lǐng)會(huì)中央對(duì)林業(yè)草原工作的新精神新要求，將生態(tài)保護(hù)修復(fù)、開展大規(guī)模國(guó)土綠化行動(dòng)作為核心任務(wù)，深入開展義務(wù)植樹運(yùn)動(dòng)和身邊增綠活動(dòng)，著力開展部門綠化、城鄉(xiāng)綠化，不斷提高森林資源質(zhì)量和生態(tài)服務(wù)功能，每年?duì)I造林1.1億畝。在此次機(jī)構(gòu)改革中，專門設(shè)置生態(tài)保護(hù)修復(fù)司，加掛全國(guó)綠化委員會(huì)辦公室牌子，負(fù)責(zé)組織林業(yè)和草原生態(tài)保護(hù)修復(fù)和造林綠化工作，統(tǒng)籌森林、草原、濕地、荒漠等生態(tài)資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)，綜合管理天然林資源保護(hù)、退耕還林、三北防護(hù)林、京津風(fēng)沙源治理、野生動(dòng)植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、濕地保護(hù)與恢復(fù)、平原綠化、長(zhǎng)江防護(hù)林、沿海防護(hù)林、速生豐產(chǎn)用材林基地建設(shè)等重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程，指導(dǎo)植樹造林、封山育林和以植樹種草等生物措施防治水土流失工作。

（二）突出“四個(gè)系統(tǒng)一個(gè)多樣性”，尊重生態(tài)系統(tǒng)自然規(guī)律。森林被譽(yù)為“地球之肺”，草原被譽(yù)為“地球之膚”，濕地被譽(yù)為“地球之腎”，土地荒漠化被稱為“地球的癌癥”，生物多樣性被譽(yù)為“地球的免疫系統(tǒng)”。這“四個(gè)系統(tǒng)一個(gè)多樣性”土地分布面積巨大，覆蓋超過100億畝的國(guó)土面積，是國(guó)家民族生存發(fā)展不可或缺的生態(tài)基礎(chǔ)和物質(zhì)基礎(chǔ)。在此次機(jī)構(gòu)改革中，國(guó)家林草局充分尊重生態(tài)系統(tǒng)自然規(guī)律，按照“四個(gè)系統(tǒng)一個(gè)多樣性”的要求，設(shè)置森林資源管理司、草原管理司、濕地管理司（中華人民共和國(guó)濕地公約履約辦公室）、荒漠化防治司和野生動(dòng)植物保護(hù)司（中華人民共和國(guó)瀕危物種進(jìn)出口管理辦公室），分別負(fù)責(zé)森林、草原、濕地、荒漠化防治和陸生野生動(dòng)植物資源的保護(hù)和監(jiān)督管理工作。

（三）突出自然保護(hù)地統(tǒng)一監(jiān)督管理，加快建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系。在國(guó)家林草局加掛國(guó)家公園管理局牌子，統(tǒng)一承擔(dān)國(guó)家公園等各類自然保護(hù)地監(jiān)督管理職責(zé)是此次機(jī)構(gòu)改革的核心和亮點(diǎn)。國(guó)家林草局切實(shí)抓好國(guó)家公園等各類自然保護(hù)地監(jiān)督管理工作。設(shè)置自然保護(hù)地管理司，統(tǒng)一監(jiān)督管理國(guó)家公園等各類自然保護(hù)地，負(fù)責(zé)各類自然保護(hù)地的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、審批等，負(fù)責(zé)國(guó)家公園設(shè)立、規(guī)劃、建設(shè)和特許經(jīng)營(yíng)等工作，負(fù)責(zé)中央政府直接行使所有權(quán)的國(guó)家公園等自然保護(hù)地的自然資源資產(chǎn)管理和國(guó)土空間用途管制。同時(shí)，明確各司局根據(jù)職責(zé)履行國(guó)家公園管理相關(guān)工作，如局辦公室負(fù)責(zé)組織擬訂國(guó)家公園法治建設(shè)規(guī)劃、年度立法計(jì)劃，規(guī)劃財(cái)務(wù)司負(fù)責(zé)組織擬訂國(guó)家公園的財(cái)政、金融、稅收等政策，科學(xué)技術(shù)司負(fù)責(zé)擬訂國(guó)家公園重大科學(xué)研究、技術(shù)創(chuàng)新、科學(xué)普及、技術(shù)推廣，國(guó)際合作司負(fù)責(zé)組織指導(dǎo)國(guó)家公園國(guó)際合作與交流，人事司負(fù)責(zé)組織指導(dǎo)國(guó)家公園體制改革、人才隊(duì)伍建設(shè)等。

（四）突出補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，加強(qiáng)林業(yè)草原支撐保障。長(zhǎng)期以來，部分綜合司局編制少，任務(wù)重。此次機(jī)構(gòu)改革統(tǒng)籌使用編制，在加強(qiáng)業(yè)務(wù)司局的同時(shí)，進(jìn)一步優(yōu)化加強(qiáng)了綜合司局，確保每個(gè)司局至少設(shè)置4個(gè)處室。針對(duì)我國(guó)林業(yè)草原科技創(chuàng)新、國(guó)際合作等工作實(shí)際，進(jìn)一步加強(qiáng)了科學(xué)技術(shù)司、國(guó)際合作司、機(jī)關(guān)黨委的編制和人員力量，切實(shí)為林業(yè)草原事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供支撐保障。

目前，國(guó)家林草局機(jī)構(gòu)改革任務(wù)已全面完成，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能調(diào)整和干部安排均已到位，干部思想穩(wěn)定，工作運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。一是林業(yè)和草原工作得到較好融合。圍繞加強(qiáng)草原保護(hù)管理，國(guó)家林草局多次開展深入調(diào)研和學(xué)習(xí)咨詢活動(dòng)，積極完善工作思路，推動(dòng)林草融合發(fā)展，各級(jí)草原管理機(jī)構(gòu)和職能基本理順，草原保護(hù)管理逐步加強(qiáng)，草原禁牧和草畜平衡面積分別穩(wěn)定在12億畝和26億畝。二是自然保護(hù)地實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管。開展了自然保護(hù)地大檢查和國(guó)家公園體制試點(diǎn)督查調(diào)研，摸清了基本情況和突出問題，牽頭起草了《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系指導(dǎo)意見》，已經(jīng)中央全面深化改革委員會(huì)審議通過。三是按照“先立后破”“不立不破”的原則認(rèn)真做好森林草原防火工作。多次召開會(huì)議安排部署森林草原防火工作，局領(lǐng)導(dǎo)分別帶隊(duì)赴基層檢查指導(dǎo)森林草原防火工作，做到與應(yīng)急管理部無縫對(duì)接，特別是在“清明”“五一”“國(guó)慶”等防火關(guān)鍵時(shí)期，明確要求各級(jí)林業(yè)草原部門高度重視、精心組織、周密部署，決不能因?yàn)槁氊?zé)調(diào)整而放松警惕。

三、進(jìn)一步優(yōu)化職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置，切實(shí)承擔(dān)起黨中央賦予的重大歷史使命

在新的歷史起點(diǎn)上，國(guó)家林草局將以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會(huì)精神，進(jìn)一步優(yōu)化職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置，認(rèn)真履行新職能新任務(wù)，全力推動(dòng)林業(yè)草原事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，為決勝全面建成小康社會(huì)、建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)做出更大貢獻(xiàn)。

（一）統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草系統(tǒng)治理。深刻領(lǐng)會(huì)中央組建國(guó)家林草局的戰(zhàn)略意圖，深入系統(tǒng)地研究山水林田湖草系統(tǒng)治理的實(shí)現(xiàn)路徑，明確技術(shù)路線和管理路線，堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，進(jìn)一步優(yōu)化職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置。尊重生態(tài)規(guī)律，按照山水林田湖草是一個(gè)生命共同體的要求，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的統(tǒng)籌規(guī)劃和管理，宜喬則喬，宜灌則灌，宜濕則濕，宜草則草，實(shí)現(xiàn)整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。進(jìn)一步推進(jìn)林草融合，切實(shí)加強(qiáng)草原保護(hù)管理，加大退化草原治理力度，全面提升草原生態(tài)系統(tǒng)功能。

（二）加快推進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)。以國(guó)家公園為主要載體，推進(jìn)各類自然保護(hù)地的清理規(guī)范和歸并整合，實(shí)現(xiàn)一個(gè)保護(hù)地一塊牌子、一個(gè)管理機(jī)構(gòu)，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的中國(guó)特色國(guó)家公園體制。重點(diǎn)抓好東北虎豹、大熊貓、祁連山、三江源和海南熱帶雨林國(guó)家公園試點(diǎn)，制訂國(guó)家公園設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，編制總體發(fā)展規(guī)劃，推進(jìn)國(guó)家公園立法，開展試點(diǎn)綜合評(píng)估，為2020年基本完成試點(diǎn)任務(wù)奠定基礎(chǔ)。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)支撐保障機(jī)構(gòu)建設(shè)。結(jié)合林業(yè)和草原工作實(shí)際，認(rèn)真謀劃草原保護(hù)、自然保護(hù)地監(jiān)督管理等重點(diǎn)領(lǐng)域的科研、監(jiān)測(cè)等支撐保障機(jī)構(gòu)建設(shè)，合理優(yōu)化機(jī)構(gòu)布局，盡快形成一整套科學(xué)有效的支撐保障體系，為國(guó)家林草局履行新的職能職責(zé)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

注釋：

①四個(gè)地位：在貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中林業(yè)具有重要地位，在生態(tài)建設(shè)中林業(yè)具有首要地位，在西部大開發(fā)中林業(yè)具有基礎(chǔ)地位，在應(yīng)對(duì)氣候變化中林業(yè)具有特殊地位。四大使命：實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展必須把發(fā)展林業(yè)作為重大舉措，建設(shè)生態(tài)文明必須把發(fā)展林業(yè)作為首要任務(wù)，應(yīng)對(duì)氣候變化必須把發(fā)展林業(yè)作為戰(zhàn)略選擇，解決“三農(nóng)”問題必須把發(fā)展林業(yè)作為重要途徑。