文/王洪申 劉廣 李俊蕾

一、前言

進入21世紀以來，我國的城市建設(shè)快速發(fā)展，城市空間拓展與原有產(chǎn)業(yè)布局間的矛盾日益凸顯。為解決這一矛盾，各地在新規(guī)劃建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的同時，還紛紛開展了城區(qū)原有產(chǎn)業(yè)的跨區(qū)域搬遷工作，尤其是以鋼鐵、化工、造船等為代表的重化工業(yè)，因從業(yè)員工多、占地廣、投資高昂等因素，其搬遷往往成為一個時期內(nèi)所在區(qū)域城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展乃至民生工作的重要內(nèi)容，需要政府在資金、土地、政策等方面給予大力支持，因而搬遷的決策、實施的效果也往往受到各級政府和社會各界較多的關(guān)注。跨區(qū)域搬遷項目實施的效益究竟如何？花費高昂的代價搬遷是否值得？要回答此類問題，必須從經(jīng)濟、社會、環(huán)境等多個領(lǐng)域?qū)Π徇w項目實施前后進行全面比較，科學估算搬遷的成本和效益，對跨區(qū)域搬遷項目進行系統(tǒng)的后評價。本文以青島鋼鐵環(huán)保搬遷項目為案例，通過介紹該項目后評價的開展情況，探討跨區(qū)域搬遷項目綜合效益后評價的方法。

二、評價內(nèi)容研究

跨區(qū)域搬遷項目除對被搬遷企業(yè)自身產(chǎn)生直接的經(jīng)濟影響外，還涉及遷出地和遷入地兩個區(qū)域，對兩個區(qū)域的社會發(fā)展、居民就業(yè)等產(chǎn)生影響。同時，由于此類項目往往屬于重化工業(yè)，對區(qū)域環(huán)境質(zhì)量狀況、能源消耗水平、基礎(chǔ)設(shè)施配套等都會帶來明顯的變化。因此，應(yīng)全面梳理跨區(qū)域搬遷項目帶來的各方面影響。結(jié)合青鋼環(huán)保搬遷項目后評價的實踐，此類項目后評價可重點關(guān)注如下幾個方面。

1.環(huán)境影響

環(huán)境影響往往是促成跨區(qū)域搬遷項目實施的重要因素，如鋼鐵、冶金、煉油、化工、印染、造紙等行業(yè)，限于其行業(yè)特點，若位于城區(qū)內(nèi)，無論其是否能夠?qū)崿F(xiàn)達標排放，其排放總量往往也是所在城區(qū)難以承受的。此類項目在跨區(qū)域搬遷的同時，通常都會按照新生產(chǎn)工藝、污染控制新技術(shù)、區(qū)域排放新標準等對生產(chǎn)系統(tǒng)進行改造，污染物排放水平下降，而遷入地一般都位于新規(guī)劃的集中布局的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，環(huán)境容量相對較高，產(chǎn)生的污染物造成的環(huán)境影響也較有限。因此，在對環(huán)境保護越來越重視的當今，環(huán)境影響是評價跨區(qū)域搬遷項目實施效果不可缺少的重要研究內(nèi)容。

2.社會影響

一方面，跨區(qū)域搬遷通常都是由成熟的城區(qū)向遠郊甚至跨區(qū)市搬遷，新、老廠區(qū)相距較遠，遷入地城市化水平相對較低，而搬遷后因技術(shù)水平和效率提升，對勞動力的需求量通常會減少，因此跨區(qū)域搬遷項目必然會面臨老廠區(qū)原有眾多職工的轉(zhuǎn)崗、失業(yè)及再就業(yè)問題，影響企業(yè)原有無法前往新廠區(qū)工作的職工家庭生計，甚至會影響當?shù)厣鐣姆€(wěn)定。另一方面，搬遷后老廠區(qū)原有地塊通常會依據(jù)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃改變用途，如新規(guī)劃為商業(yè)用地、住宅用地、公共設(shè)施用地、科研用地等，土地的產(chǎn)出和價值將顯著增加，從而提升區(qū)域的產(chǎn)業(yè)層級，改善區(qū)域城市形態(tài)。而遷入地則會因新廠區(qū)的建設(shè)和投產(chǎn)新增大量就業(yè)機會，區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展加快，有利于促進新、老廠區(qū)周邊區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展?？梢姡鐓^(qū)域搬遷帶來的社會影響涉及多個領(lǐng)域和層面，應(yīng)當從多角度進行系統(tǒng)的研究。

3.經(jīng)濟影響

跨區(qū)域搬遷項目的經(jīng)濟影響是項目后評價最重要的研究內(nèi)容，評價內(nèi)容主要包括兩個方面，其一為對企業(yè)自身財務(wù)狀況的影響，如對搬遷前后的利潤率、財務(wù)內(nèi)部收益率等主要財務(wù)指標的分析；其二為對與搬遷相關(guān)領(lǐng)域的經(jīng)濟影響，既包括給周邊區(qū)域帶來的直接影響，如土地價格上漲，也包括各種間接影響，如消費拉動、環(huán)境減排效益等。

4.能耗影響

對于高耗能行業(yè)，如鋼鐵、冶金、煉油、建材等，其生產(chǎn)往往對區(qū)域的工業(yè)行業(yè)能耗指標產(chǎn)生重要影響，成為區(qū)域降低能耗水平的重點領(lǐng)域?？鐓^(qū)域搬遷項目在搬遷時，通常都會對生產(chǎn)工藝、設(shè)備等進行更新改造，其能耗指標會不同程度地降低，因此，在跨區(qū)域搬遷項目后評價中，可結(jié)合項目實施前后能耗水平的變化進行分析，評價其節(jié)能效益。

三、評價方法

1.環(huán)境影響評價方法

跨區(qū)域搬遷項目在終結(jié)對老廠區(qū)周邊區(qū)域環(huán)境影響的同時，也為新廠區(qū)周邊環(huán)境帶來了新增影響，因此，應(yīng)從項目實施前后對涉及所有區(qū)域環(huán)境影響總量的變化來評價此類項目的環(huán)境影響。就具體的影響來看，主要包括大氣環(huán)境影響、水環(huán)境影響、固體廢物環(huán)境影響、聲環(huán)境影響、生態(tài)環(huán)境影響。在對諸種環(huán)境影響的分析中，應(yīng)結(jié)合搬遷項目所屬行業(yè)的特色，利用環(huán)保部門認可的環(huán)境監(jiān)測資料，詳細分析老廠區(qū)搬遷之前每年造成的環(huán)境影響，包括主要污染物的種類、排放或產(chǎn)生影響的總量、單位產(chǎn)品主要污染物排放量、排放總量占區(qū)域同類污染物排放總量的比重等。若新廠區(qū)已投產(chǎn)且擁有同樣完善的環(huán)境監(jiān)測資料，按照同樣的方法分析新廠區(qū)的環(huán)境影響；若新廠區(qū)未完全達到設(shè)計產(chǎn)能或缺乏完善的監(jiān)測資料，可結(jié)合有限的監(jiān)測資料，依據(jù)環(huán)保部門批復(fù)的環(huán)境影響報告書進行分析。

在進行此類分析時，應(yīng)盡可能將各類環(huán)境影響量化，并進行三個層面的比較。第一個層面是比較排放指標，即比較搬遷前后主要污染物的單位產(chǎn)品排放量，該比較可明確搬遷在降低排放指標方面的效果。第二個層面是比較排放總量，即比較搬遷前后主要污染物的總排放量，該比較可顯示搬遷為區(qū)域減排帶來的總體效益。第三個層面是比較污染損害量，即比較污染物排放總量在老廠區(qū)周邊帶來的損害量與在新廠區(qū)周邊帶來的損害量，該比較可顯示因廠區(qū)搬離人口密集的城區(qū)為區(qū)域帶來的損害減少效益。通過這三個層面的研究，可較為充分的展示搬遷在環(huán)境影響方面的效果。

2.社會影響評價方法

社會影響評價的內(nèi)容大多難以進行定量分析，可依據(jù)評價的具體內(nèi)容進行定性或定量評價。

搬遷項目對于城市建設(shè)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的影響較難量化，可進行定性分析。老廠區(qū)通常位于城區(qū)內(nèi)，其遷出的社會影響主要體現(xiàn)在城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方面。在評價中，應(yīng)重點研究區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，明確老廠區(qū)土地的面積、規(guī)劃用途等，從區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、新產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建、城市功能提升等角度闡述老廠區(qū)遷出的社會影響。新廠區(qū)通常位于新開發(fā)區(qū)域，其遷入的社會影響主要體現(xiàn)在城市化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面。在評價中，應(yīng)重點研究遷入?yún)^(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃等，分析遷入后對拉動區(qū)域內(nèi)上下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展、打造和完善相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈、形成產(chǎn)業(yè)集群方面的影響，以及產(chǎn)業(yè)和人口集聚后對促進區(qū)域相關(guān)服務(wù)業(yè)發(fā)展、加快土地開發(fā)和城市化進程等方面的影響。

在就業(yè)影響方面，因就業(yè)崗位便于量化，應(yīng)進行定量分析。分析中，應(yīng)對新、老廠區(qū)的就業(yè)崗位總量分別進行統(tǒng)計，兩者數(shù)據(jù)之差就是搬遷對就業(yè)崗位的直接影響量。一般情況下，若搬遷前后不涉及生產(chǎn)規(guī)模的變化，因搬遷后的工藝技術(shù)水平、自動化水平等都相應(yīng)提高，直接就業(yè)崗位通常會減少。對于間接就業(yè)崗位，就全社會來說，若生產(chǎn)規(guī)模不隨搬遷改變，服務(wù)于生產(chǎn)過程的物流、金融、科技與信息服務(wù)等領(lǐng)域的間接就業(yè)量不會發(fā)生明顯變化，但服務(wù)于員工生活的間接就業(yè)崗位則與搬遷后員工數(shù)量相關(guān)，直接就業(yè)崗位減少時，此類間接就業(yè)崗位數(shù)量也會相應(yīng)減少，其減少的量可結(jié)合區(qū)域服務(wù)業(yè)發(fā)展水平進行分析。

3.經(jīng)濟影響評價方法

評價跨區(qū)域搬遷對國民經(jīng)濟的影響時需考慮直接和間接兩個方面的影響，應(yīng)結(jié)合項目所屬行業(yè)詳細分析各類直接和間接的影響，并將可量化的影響計入國民經(jīng)濟評價。

（1）直接影響：跨區(qū)域搬遷項目在經(jīng)濟方面的直接影響主要體現(xiàn)在對企業(yè)本身的影響，其評價方法與通常的項目財務(wù)評價基本相同，可通過對比的方法評價實施搬遷項目的技術(shù)經(jīng)濟指標，但需按照國民經(jīng)濟評價的相關(guān)要求和方法調(diào)整相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，如原材料、人工、土地、產(chǎn)品等需調(diào)整為影子價格，相關(guān)稅費需予以扣除等。

（2）間接影響

跨區(qū)域搬遷項目帶來的間接影響較多，通常需考慮如下幾個可量化的影響：

土地出讓影響：老廠區(qū)遷出后，通常會影響老廠區(qū)原占地及周邊區(qū)域的土地出讓價格，應(yīng)結(jié)合老廠區(qū)所在區(qū)域的現(xiàn)狀和規(guī)劃發(fā)展情況，合理確定老廠區(qū)土地出讓帶來的經(jīng)濟收益、周邊區(qū)域土地出讓時因老廠區(qū)遷出帶來的價格變化收益。

消費影響：新廠區(qū)遷入地因產(chǎn)業(yè)和人口的集聚通常會帶來新增的消費；而老廠區(qū)的遷出加快了區(qū)域產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型和升級，人口密度通常會提高，也必然會帶來消費的增長。此類消費可通過對涉及行業(yè)和就業(yè)人口的分析進行估算。

環(huán)境影響：環(huán)境影響降低會為全社會帶來多方面的好處，體現(xiàn)在經(jīng)濟方面時可依據(jù)環(huán)境影響的種類并結(jié)合行業(yè)特點進行分析，如參考國際碳排放交易價格可估算減排二氧化碳的效益，研究減排二氧化硫帶來的改善健康條件、降低對農(nóng)作物產(chǎn)量的影響等可估算減排二氧化硫的效益。不同類型的環(huán)境改善能夠產(chǎn)生的經(jīng)濟影響及測算方法差異較大，需結(jié)合行業(yè)特點、相關(guān)政策等選擇適宜的量化為經(jīng)濟效益或成本的方法。

職工安置補償影響：搬遷通常會對企業(yè)的職工群體帶來一定的影響，對老廠區(qū)因搬遷離職的員工需進行安置補償，新廠區(qū)需錄用部分新員工，因此帶來的成本需進行測算。

其他影響：因?qū)嵤┌徇w而在其他方面帶來的影響也需考慮，如專門配建的基礎(chǔ)設(shè)施、因搬遷補貼的費用或物資等，應(yīng)結(jié)合項目實際情況進行量化，并計入效益或費用中。

（3）影響評價

在詳細分析了直接和各類間接影響后，即可按照國民經(jīng)濟評價的一般要求測算相關(guān)評價指標，主要包括經(jīng)濟總效益、總費用、經(jīng)濟內(nèi)部收益率、經(jīng)濟凈現(xiàn)值等。

4.能耗影響評價方法

搬遷項目的能耗影響評價通常采用比較單位經(jīng)濟指標能耗的方法，如比較單位產(chǎn)品綜合能耗或萬元產(chǎn)值綜合能耗。單位產(chǎn)品綜合能耗的優(yōu)點是較為直觀，不易受產(chǎn)品價格波動的影響，但若搬遷后深加工水平提高，則搬遷時因工藝改善、設(shè)備性能提升帶來的節(jié)能效果會因深加工環(huán)節(jié)增加或延伸產(chǎn)業(yè)鏈增加能耗而被掩蓋。因此，建議同時采用萬元產(chǎn)值綜合能耗方法進行對比分析。

萬元產(chǎn)值綜合能耗指標非常有利于體現(xiàn)搬遷后技術(shù)水平提升的效果，為降低采用該方法時產(chǎn)品價格波動帶來的影響，在測算該指標時，盡量按照同樣的產(chǎn)品價格體系，如利用搬遷后的價格體系和搬遷前的產(chǎn)量對搬遷前的該指標進行調(diào)整，以便為搬遷前后的比較建立同樣的比較基礎(chǔ)。

四、搬遷項目后評價案例

1.青島鋼鐵環(huán)保搬遷概況

青島鋼鐵集團老（以下簡稱“青鋼”）廠區(qū)位于青島市李滄區(qū)，是一家集煉鐵、煉鋼、軋鋼等于一體的大型鋼鐵聯(lián)合企業(yè)，在青島市百強企業(yè)中列第9位，設(shè)計年產(chǎn)鋼400萬噸，產(chǎn)品主要為建筑用鋼和特種鋼。該廠區(qū)地處青島城市的中心地帶，屬城市鋼鐵廠，對城市污染較嚴重，同時，該廠區(qū)用地較狹小，工藝裝備和技術(shù)經(jīng)濟指標落后，噸鋼綜合能耗較高，已難以實施有效的技術(shù)改造，發(fā)展水平落后于同行業(yè)企業(yè)。為此，自2008年開始，青島市實施了青島鋼鐵環(huán)保搬遷改造項目。

新建廠區(qū)位于青島市黃島區(qū)董家口經(jīng)濟區(qū)內(nèi)，距青島市區(qū)約80公里，緊鄰董家口港40萬噸級礦石碼頭。項目分兩期實施，其中一期工程生產(chǎn)規(guī)模300萬噸，至2016年建成投產(chǎn)。二期新增生產(chǎn)規(guī)模100萬噸，目前尚未完工。新廠區(qū)產(chǎn)品全部為用于鋼簾線、焊接、彈簧等領(lǐng)域的特種鋼。

2.后評價開展情況

在對青鋼搬遷項目后評價過程中，結(jié)合鋼鐵行業(yè)的特點，系統(tǒng)分析了該項目在環(huán)境、社會、能耗、經(jīng)濟四個方面的影響。

在環(huán)境影響方面，因青鋼從市區(qū)搬遷至遠離市區(qū)的新規(guī)劃的董家口經(jīng)濟區(qū)，且搬遷過程中進行了系統(tǒng)的技術(shù)升級和改造，廢氣、廢水、固體廢物、噪聲的產(chǎn)生量大幅下降，對生態(tài)環(huán)境影響顯著減小。其中，主要的大氣污染物二氧化硫、氮氧化物、煙（粉）塵的噸鋼排放指標分別下降67.2%、34.9%、92.8%，全市總排放量分別下降約3.6%、1.7%、42.6%；新廠區(qū)生產(chǎn)用水實現(xiàn)循環(huán)利用，自身廢水、COD、氨氮減排比例均為100%，全市工業(yè)廢水、COD、氨氮排放總量分別相應(yīng)減少6.0%、7.9%和2.2%。該項目能夠顯著改善市區(qū)環(huán)境質(zhì)量，有效提升全市的環(huán)境質(zhì)量。

在社會影響方面，老廠區(qū)遷出后直接為區(qū)域發(fā)展騰出了1.5平方公里的土地資源，為區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和城市建設(shè)提供了寶貴的空間；新廠區(qū)的遷入促進了董家口經(jīng)濟區(qū)的開發(fā)，加快了區(qū)域城市化，促進了區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展；因自動化水平提高，直接減少就業(yè)崗位3692個，在就業(yè)方面帶來短期的不利影響。該項目社會效益較為突出，能夠有效推進青島區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提升青島市區(qū)域中心城市的功能和競爭力。

在能耗影響方面，技術(shù)水平提高使煉鋼及前序的主要生產(chǎn)環(huán)節(jié)能耗水平下降，同時特鋼生產(chǎn)新增了部分耗能環(huán)節(jié)，因此搬遷后噸鋼綜合能耗（當量值）較搬遷前僅降低6.8%，但萬元產(chǎn)值能耗降低43.7%（以評估時產(chǎn)品價格測算）。該項目能夠提升區(qū)域能效水平，降低全市萬元GDP能耗。

在經(jīng)濟影響方面，因搬遷后產(chǎn)品技術(shù)水平提高，帶來了明顯的增量直接經(jīng)濟效益；帶來的增量間接經(jīng)濟效益包括老廠區(qū)土地出讓收入、樓山片區(qū)土地增值收益、消費帶動效益、環(huán)境減排效益。增量經(jīng)濟費用包括增量經(jīng)營費用、職工安置補償費、海水淡化補貼費用、調(diào)水工程政府承擔的費用、市政設(shè)施間接投入等。以評估時的價格體系測算，搬遷帶來的增量經(jīng)濟內(nèi)部收益率約11.8%，高于社會平均折現(xiàn)水平8%；經(jīng)濟凈現(xiàn)值約44.9億元（ic=8%）。項目的國民經(jīng)濟效益良好，能夠有效促進青島市全民財富的增長。

3.評價結(jié)論

通過對上述各領(lǐng)域的評價，青鋼搬遷項目的實施是成功的，在環(huán)境、社會和國民經(jīng)濟領(lǐng)域均具有良好的效益。

五、結(jié)束語

跨區(qū)域搬遷項目是一項較為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及領(lǐng)域多，影響面廣，因而開展后評價時必須盡可能多地識別其帶來的各方面影響，客觀、公正地評價各影響的利弊和影響程度，并盡可能對各類影響進行量化評價，在必要時還可對某個特定影響通過不同方法評價。

本文介紹的評價方法是在對青島鋼鐵有限公司城市鋼廠環(huán)保搬遷工程開展綜合效益評估時采用的，既沿襲了國內(nèi)開展項目后評價中的部分做法，也在環(huán)境影響、經(jīng)濟影響評價中的部分細節(jié)上做了創(chuàng)新，但限于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不完善、影響因素復(fù)雜等方面的原因，對部分影響的分析方法等難免有值得商榷之處。因此，在開展類似跨區(qū)域搬遷項目后評價時，應(yīng)根據(jù)評價項目所屬行業(yè)的具體特點，有針對性地分析，靈活采用適用的評價方法。