李洪雷（中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員）

決策是行政權(quán)力運行的起點，規(guī)范決策行為特別是重大決策行為，是規(guī)范行政權(quán)力的重點，也是法治政府建設(shè)的重點。由于行政決策跨越內(nèi)部行政和外部行政、抽象行政和具體行政，規(guī)范難度也很大。近年來，各地方、各部門在促進科學(xué)決策、民主決策、依法決策方面，探索了很多好的經(jīng)驗做法，行政決策的規(guī)范化和法治化水平日益提高。但是，亂決策、違法決策、專斷決策、“拍腦袋”決策、應(yīng)決策而久拖不決等現(xiàn)象仍屢見不鮮。為規(guī)范重大行政決策程序、提高決策質(zhì)量和效率、明確決策責(zé)任，2019年5月，國務(wù)院公布了《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡稱《條例》）?！稐l例》分6章，共44條，其中貫徹的一條紅線是堅持科學(xué)決策、民主決策和依法決策。換言之，科學(xué)決策、民主決策和依法決策的要求貫穿于重大行政決策的啟動、草案擬訂、決定和調(diào)整的全過程，是重大行政決策必須遵循的基本原則。

一、關(guān)于科學(xué)決策

科學(xué)決策，也稱理性決策，是決策者憑借科學(xué)思維、利用科學(xué)手段和科學(xué)技術(shù)所進行的決策?！稐l例》第5條明確規(guī)定，作出重大行政決策應(yīng)當(dāng)堅持科學(xué)決策原則，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅持從實際出發(fā)，運用科學(xué)技術(shù)和方法，尊重客觀規(guī)律，適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和全面深化改革要求?！稐l例》體現(xiàn)科學(xué)決策的具體制度設(shè)計包括如下幾個方面。

（一）對各方面提出的決策事項建議，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)進行研究論證后，再報請決策機關(guān)決定是否啟動決策程序。其中決策機關(guān)所屬部門或者下一級人民政府提出決策事項建議的，應(yīng)當(dāng)論證擬解決的主要問題、建議理由和依據(jù)、解決問題的初步方案及其必要性、可行性等（詳見《條例》第10條）。

（二）決策機關(guān)決定啟動決策程序后，要求決策承辦單位應(yīng)當(dāng)在廣泛深入開展調(diào)查研究、全面準確掌握有關(guān)信息、充分協(xié)商協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，擬訂決策草案。為增強決策的科學(xué)化程度，《條例》參照域外先進做法引入了成本效益分析制度，規(guī)定決策承辦單位根據(jù)需要對決策事項涉及的人財物投入、資源消耗、環(huán)境影響等成本和經(jīng)濟、社會、環(huán)節(jié)效益進行分析預(yù)測（詳見《條例》第12條）。

（三）科學(xué)決策要求經(jīng)過公正、科學(xué)、客觀的專家論證?！稐l例》在第二章中專辟一節(jié)對專家論證作了規(guī)定。根據(jù)該節(jié)規(guī)定，專業(yè)性、技術(shù)性較強的決策事項，決策承辦單位應(yīng)當(dāng)組織專家、專業(yè)機構(gòu)論證其必要性、可行性、科學(xué)性等，并提供必要保障。選擇專家、專業(yè)機構(gòu)參與論證，應(yīng)當(dāng)堅持專業(yè)性、代表性和中立性，注重選擇不同意見的專家、專業(yè)機構(gòu)，不能選擇與決策事項有直接利害關(guān)系的專家、專業(yè)機構(gòu)（詳見《條例》第19條、第20條）。

（四）風(fēng)險評估對于提高科學(xué)決策水平具有重要意義?！稐l例》要求，重大行政決策的實施可能對社會穩(wěn)定、公共安全等方面造成不利影響的，決策承辦單位或者負責(zé)風(fēng)險評估工作的其他單位應(yīng)當(dāng)組織評估決策草案的風(fēng)險可控性。風(fēng)險評估結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為重大行政決策的重要依據(jù)。決策機關(guān)認為風(fēng)險可控的，可以作出決策；認為風(fēng)險不可控的，在采取調(diào)整決策草案等措施確保風(fēng)險可控后，可以作出決策（詳見《條例》第22條、第24條）。

（五）科學(xué)決策要求當(dāng)重大行政決策存在問題或者不適應(yīng)形勢發(fā)展變化的，要及時調(diào)整?！稐l例》規(guī)定，決策執(zhí)行單位發(fā)現(xiàn)重大行政決策存在問題、客觀情況發(fā)生重大變化，或者決策執(zhí)行中發(fā)生不可抗力等嚴重影響決策目標實現(xiàn)的，應(yīng)當(dāng)及時向決策機關(guān)報告（詳見《條例》第35條）。

（六）決策后評估制度是決策及時調(diào)整的重要保障?！稐l例》規(guī)定，當(dāng)存在決策實施后明顯未達到預(yù)期效果，公民、法人或者其他組織提出較多意見等情形時，決策機關(guān)可以組織決策后評估（詳見《條例》第36條）。

二、關(guān)于民主決策

民主決策是人民當(dāng)家作主和民主集中制的重要體現(xiàn)和要求?！稐l例》第6條明確規(guī)定，作出重大行政決策應(yīng)當(dāng)遵循民主決策原則，充分聽取各方面意見，保障人民群眾通過多種途徑和形式參與決策。《條例》體現(xiàn)民主決策的主要制度如下。

（一）在決策啟動環(huán)節(jié)，人大代表、政協(xié)委員通過建議、提案等方式提出決策建議事項，以及公民、法人或者其他組織提出書面決策事項建議的，交有關(guān)單位研究論證后，報請決策機關(guān)決定是否啟動決策程序（詳見《條例》第10條）。

（二）在公眾參與程序上，要求決策承辦單位應(yīng)當(dāng)采取便于社會公眾參與的方式聽取意見。決策事項涉及特定群體利益的，決策承辦單位應(yīng)當(dāng)與相關(guān)人民團體、社會組織以及群眾代表進行溝通協(xié)商，充分聽取相關(guān)群體的意見建議。向社會公開征求意見的，決策承辦單位應(yīng)當(dāng)通過政府網(wǎng)站、政務(wù)新媒體以及報刊、廣播、電視等便于社會公眾知曉的途徑，公布決策草案及其說明材料。決策事項直接涉及公民、法人、其他組織切身利益或者存在較大分歧的，可以召開聽證會。需要遴選聽證參加人的，要公平公開組織遴選，保證各方都有代表參加聽證會?！稐l例》還對聽證會的具體程序作了規(guī)定（詳見《條例》第14條至第17條）。

（三）為體現(xiàn)決策機關(guān)對公眾或者專家意見的回應(yīng)性及解決“認認真真走過場”的問題，《條例》規(guī)定，對于社會公眾普遍關(guān)心或者專業(yè)性、技術(shù)性較強的重大行政決策，應(yīng)當(dāng)說明公眾意見、專家論證意見的采納情況（詳見《條例》第32條）。

（四）在重大行政決策的決定程序上，《條例》按照民主集中制的要求作了詳細規(guī)定。明確決策草案應(yīng)當(dāng)經(jīng)決策機關(guān)常務(wù)會議或者全體會議討論。決策機關(guān)行政首長在集體討論的基礎(chǔ)上作出決定。討論決策草案，會議組成人員應(yīng)當(dāng)充分發(fā)表意見，行政首長最后發(fā)表意見。行政首長擬作出的決定與會議組成人員中多數(shù)人的意見不一致的，應(yīng)當(dāng)在會上說明理由（詳見《條例》第30條）。

（五）在決策后評估階段，《條例》也要求公眾的參與，規(guī)定決策后評估應(yīng)當(dāng)注重聽取社會公眾的意見，吸收人大代表、政協(xié)委員、人民團體、基層組織、社會組織參與評估（詳見《條例》第36條）。

三、關(guān)于依法決策

依法決策要求按照法治思維和方式進行決策，是法治國家、法治政府建設(shè)的必然要求。《條例》第7條明確規(guī)定，作出重大行政決策應(yīng)當(dāng)遵循依法決策原則，嚴格遵守法定權(quán)限，依法履行法定程序，保證決策內(nèi)容符合法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定。

《條例》體現(xiàn)依法決策的主要制度集中體現(xiàn)在合法性審查程序中，明確決策草案提交決策機關(guān)討論前，應(yīng)當(dāng)由負責(zé)合法性審查的部門進行合法性審查，不得以征求意見等方式代替合法性審查。決策草案未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的，不得提交決策機關(guān)討論。對國家尚無明確規(guī)定的探索性改革決策事項，可以明示法律風(fēng)險，提交決策機關(guān)討論。負責(zé)合法性審查的部門應(yīng)當(dāng)及時提出合法性審查意見，并對合法性審查意見負責(zé)。在合法性審查過程中，應(yīng)當(dāng)組織法律顧問、公職律師提出法律意見。決策承辦單位根據(jù)合法性審查意見進行必要的調(diào)整或者補充（詳見《條例》第25條、第28條）。同時，為了治理和防范違法決策，《條例》第五章規(guī)定了相關(guān)機關(guān)和人員的法律責(zé)任。

《條例》以健全科學(xué)、民主、依法決策機制為圭臬，對于規(guī)范重大行政決策程序、提高決策質(zhì)量和效率、明確決策責(zé)任具有重要意義，在社會主義協(xié)商民主和社會主義法治國家的發(fā)展史上必將留下濃墨重彩的一筆。