王英力

（蘇州科技大學(xué)，江蘇 蘇州215004）

1 政府采購(gòu)優(yōu)先選擇國(guó)貨的原因

1.1 資金來源決定了政府采購(gòu)要優(yōu)先選擇國(guó)貨

政府采購(gòu)的資金來源于財(cái)政支出，核心來源于本國(guó)國(guó)民繳納的稅款，不同于私人采購(gòu)的個(gè)人資金。私人采購(gòu)可以根據(jù)自己的消費(fèi)偏好和預(yù)算約束自由購(gòu)買進(jìn)口商品或者國(guó)貨，其他人無權(quán)過多干涉。財(cái)政支出應(yīng)當(dāng)取之于民、用之于民，有利于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，體現(xiàn)和維護(hù)國(guó)家民族公共利益。政府采購(gòu)向本國(guó)產(chǎn)品傾斜，保護(hù)本土產(chǎn)業(yè)和民族工業(yè)，對(duì)于購(gòu)買進(jìn)口產(chǎn)品方面要慎之又慎，以期把錢花在刀刃上[1]。

1.2 國(guó)家技術(shù)創(chuàng)新要求政府采購(gòu)優(yōu)先選擇國(guó)貨

政府采購(gòu)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的核心機(jī)制在于增加市場(chǎng)創(chuàng)新的需求，分擔(dān)國(guó)內(nèi)企業(yè)的創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，降低其創(chuàng)新的不確定性。在政府采購(gòu)制度實(shí)施之前，我國(guó)科研創(chuàng)新經(jīng)費(fèi)投入的模式基本以直接補(bǔ)貼科研院校機(jī)構(gòu)為主，缺乏促進(jìn)科研成果向市場(chǎng)轉(zhuǎn)化的機(jī)制[2]。企業(yè)創(chuàng)新研發(fā)需要投入大量的成本，而新的產(chǎn)品和服務(wù)往往并不成熟，政府作為在市場(chǎng)中采購(gòu)規(guī)模龐大的強(qiáng)有力消費(fèi)者，采購(gòu)政策有意識(shí)向支持技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)傾斜時(shí)，可以為生產(chǎn)企業(yè)開拓穩(wěn)定且可清晰預(yù)期的創(chuàng)新產(chǎn)品市場(chǎng)，刺激科研創(chuàng)新的需求，從而提高生產(chǎn)者的創(chuàng)新積極性，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)技術(shù)創(chuàng)新和進(jìn)步。

1.3 政府采購(gòu)作為國(guó)家宏觀調(diào)控的重要工具之一應(yīng)優(yōu)先選擇國(guó)貨

政府采購(gòu)本國(guó)產(chǎn)品可以實(shí)現(xiàn)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)增長(zhǎng)，增加本國(guó)居民就業(yè)的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控目標(biāo)。不同于私人投資追求利益最大化的原則，政府采購(gòu)在實(shí)現(xiàn)節(jié)約資金和提高資金的使用效益的基本功能之外，還是國(guó)家進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要工具之一。政府采購(gòu)需求是經(jīng)濟(jì)社會(huì)總需求的重要組成部分，其可以通過改變社會(huì)需求來調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)[3]。

1.4 政府采購(gòu)優(yōu)先選擇國(guó)貨是國(guó)際慣例

政府采購(gòu)在向外資開放的同時(shí)，應(yīng)利用各種政策優(yōu)先采購(gòu)國(guó)貨。將政府采購(gòu)制度作為一種非關(guān)稅貿(mào)易壁壘限制進(jìn)口產(chǎn)品采購(gòu)，保護(hù)國(guó)內(nèi)的中小企業(yè)是美國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家通行的做法?！顿?gòu)買美國(guó)產(chǎn)品法》第一條規(guī)定“政府出于公共目的必須購(gòu)買本國(guó)產(chǎn)品”，除非貨物或服務(wù)的價(jià)格不合理或者不符合美國(guó)的公共利益。除了法律規(guī)定外，美國(guó)還通過提高技術(shù)壁壘，以維護(hù)信息安全為由將外國(guó)高技術(shù)產(chǎn)品拒之門外。歐盟與關(guān)貿(mào)總協(xié)定成員國(guó)以外的一些國(guó)家簽訂了雙邊條約，僅在互惠基礎(chǔ)上一定程度地開放外部采購(gòu)市場(chǎng)。日本也是加入GPA 協(xié)定的發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家，尤其注重利用國(guó)內(nèi)法、GPA 協(xié)定的例外情形、政府和民間企業(yè)合辦“第三種機(jī)構(gòu)”承擔(dān)政府采購(gòu)等方式回避進(jìn)口產(chǎn)品采購(gòu)，保護(hù)本土企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。

2 政府采購(gòu)優(yōu)先選擇國(guó)貨原則實(shí)施中存在的困難

2.1 政府采購(gòu)規(guī)模偏小，作用發(fā)揮有限

對(duì)于我國(guó)政府采購(gòu)來說，縱向來看在十幾年間的時(shí)間內(nèi)增長(zhǎng)迅速，從國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重來看，整體規(guī)模仍然偏小，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家政府采購(gòu)資金規(guī)模一般為GDP的10%左右，在整個(gè)政府財(cái)政支出的比重約占30%，可以充分發(fā)揮促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)、促進(jìn)充分就業(yè)、保護(hù)民族工業(yè)、引導(dǎo)本國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和升級(jí)、促進(jìn)自主創(chuàng)新和研發(fā)、鼓勵(lì)中小企業(yè)等政策性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.2 法律體系不完善，缺乏界定國(guó)貨和進(jìn)口產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則

如何正確把握和踐行國(guó)貨優(yōu)先原則在實(shí)務(wù)操作的領(lǐng)域分歧較多，分歧主要表現(xiàn)國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn)的確定困難，制定明確可操作的國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn)是解決矛盾的唯一方法?！墩少?gòu)本國(guó)產(chǎn)品管理辦法》（征求意見稿）第六條和第七條規(guī)定了國(guó)貨的判定方法，主要依據(jù)的是原材料的生產(chǎn)成本。該種判定方法對(duì)于低附加值產(chǎn)品的認(rèn)定是可行的，對(duì)于軟件、集成電路等原材料成本極低但附加值極高的產(chǎn)品卻存在明顯的缺陷?！墩少?gòu)進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法》實(shí)際是從采購(gòu)國(guó)貨的反面對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品進(jìn)行管理和控制，辦法的第三條規(guī)定“進(jìn)口產(chǎn)品是指通過中國(guó)海關(guān)報(bào)關(guān)驗(yàn)放進(jìn)入中國(guó)境內(nèi)且產(chǎn)自關(guān)境外的產(chǎn)品”，說明進(jìn)口產(chǎn)品認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)是“關(guān)境”[4]。

2.3 采購(gòu)偏好性能優(yōu)越的進(jìn)口產(chǎn)品，專家論證流于形式

我國(guó)《政府采購(gòu)法》中對(duì)國(guó)貨優(yōu)先原則早有規(guī)定，有關(guān)部門也反復(fù)強(qiáng)調(diào)除非確需政府不得采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品。在實(shí)踐中“國(guó)貨優(yōu)先原則”仍被忽視，其根源在于國(guó)人對(duì)外國(guó)貨的崇拜和對(duì)國(guó)產(chǎn)品牌的不信任，不可否認(rèn)某些進(jìn)口儀器的性能確實(shí)優(yōu)于同類國(guó)產(chǎn)產(chǎn)品，但政府采購(gòu)并不是選擇最優(yōu)而要選擇合適的產(chǎn)品，只要國(guó)產(chǎn)產(chǎn)品性能完全滿足項(xiàng)目的使用需要，就應(yīng)該選擇國(guó)貨。

3 政府采購(gòu)更好實(shí)現(xiàn)國(guó)貨優(yōu)先的對(duì)策

3.1 擴(kuò)大政府采購(gòu)規(guī)模，充分發(fā)揮政策職能

政府采購(gòu)發(fā)揮其宏觀調(diào)控、促進(jìn)創(chuàng)新的政策職能需要以一定的金額規(guī)模為基礎(chǔ)。我國(guó)應(yīng)加大政府采購(gòu)在財(cái)政支出中的資金比重，繼續(xù)擴(kuò)大政府采購(gòu)的資金規(guī)模，更重要的是加大采購(gòu)政策對(duì)保護(hù)民族工業(yè)、促進(jìn)科技創(chuàng)新的資金支持，在政府采購(gòu)預(yù)算中明確本國(guó)產(chǎn)品采購(gòu)的資金比例，提高創(chuàng)新采購(gòu)支出在政府采購(gòu)資金規(guī)模中的地位，尤其是增加對(duì)創(chuàng)新研發(fā)階段的采購(gòu)[5]。

3.2 出臺(tái)具體且操作性強(qiáng)的國(guó)貨界定標(biāo)準(zhǔn)

美國(guó)《購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品法》規(guī)定了“國(guó)貨”需滿足美國(guó)境內(nèi)制造和國(guó)內(nèi)成本比例超過50%兩條標(biāo)準(zhǔn)，《貿(mào)易協(xié)定法》為適應(yīng)GPA 協(xié)定，認(rèn)為美國(guó)境內(nèi)加工且發(fā)生了實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變的即為國(guó)貨產(chǎn)品，擴(kuò)大了國(guó)貨的范圍。目前來看，從價(jià)百分比國(guó)貨認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)較為符合國(guó)際慣例和我國(guó)國(guó)情，即只要該貨物在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)或者組裝，且在國(guó)內(nèi)增加的附加值達(dá)到或超過就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為國(guó)貨。應(yīng)盡快明確國(guó)貨界定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)在政府采購(gòu)程序中如何購(gòu)買國(guó)內(nèi)產(chǎn)品做出明確的規(guī)定。

3.3 做好專家論證工作，引入監(jiān)督機(jī)制

首先，要堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，經(jīng)過專家論證，必要情況下才購(gòu)買進(jìn)口產(chǎn)品。專家論證的應(yīng)是進(jìn)口產(chǎn)品是否具有不可替代性，一旦國(guó)內(nèi)存在同類產(chǎn)品，即使在質(zhì)量或者技術(shù)上稍差，只要能滿足采購(gòu)人的需要，都不應(yīng)該采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品。其次，完善專家論證制度，除了選擇在特定領(lǐng)域具有專業(yè)性和權(quán)威性的技術(shù)專家外，還應(yīng)增加第三方專家和市場(chǎng)調(diào)研類專家的比例，確保專家對(duì)所采購(gòu)項(xiàng)目的國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)情況作出更為科學(xué)、合理地論證判斷。最后，應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督，除了實(shí)行進(jìn)口產(chǎn)品備案制度外，采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品的專家論證意見應(yīng)該公示，建立公眾參與監(jiān)督的機(jī)制，通過公示、檢舉等方式對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)中采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品的行為進(jìn)行監(jiān)督，即使經(jīng)批準(zhǔn)采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品也不能排除國(guó)產(chǎn)產(chǎn)品參與競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)，使政府采購(gòu)活動(dòng)更加透明規(guī)范，確保政府采購(gòu)優(yōu)先選擇國(guó)貨。