陳 宜（中國(guó)政法大學(xué)教授）

新中國(guó)的律師管理體制是隨著律師行業(yè)的改革和迅速發(fā)展而不斷改革創(chuàng)新的，其發(fā)展變遷的歷程與國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、法律的發(fā)展變化緊密相關(guān)。自建國(guó)初期律師制度初創(chuàng)及文革結(jié)束恢復(fù)重建律師制度至今，律師管理體制經(jīng)歷了從單一的司法行政管理到司法行政機(jī)關(guān)與律師行業(yè)協(xié)會(huì)共同管理的變化過(guò)程。1993年， 經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《司法部關(guān)于深化律師工作改革的方案》正式確立了“兩結(jié)合”律師管理體制的基本框架。經(jīng)過(guò)二十余年的實(shí)踐，總體上講“兩結(jié)合”的律師管理體制適合中國(guó)國(guó)情，適應(yīng)我國(guó)律師行業(yè)發(fā)展的需要，有力地推進(jìn)了律師行業(yè)的發(fā)展。黨的十八大以來(lái)，政治體制改革積極穩(wěn)妥推進(jìn)，轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，全面推進(jìn)依法治國(guó)。強(qiáng)調(diào)“充分發(fā)揮我國(guó)社會(huì)主義政治制度優(yōu)越性，積極借鑒人類(lèi)政治文明有益成果，絕不照搬西方政治制度模式?！绷?xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！彪S著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，人民不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求。在新的形勢(shì)下，進(jìn)一步完善和深化律師管理“兩結(jié)合”體制有著重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

一、我國(guó)“兩結(jié)合”律師管理體制的歷史發(fā)展

我國(guó)律師制度經(jīng)歷了律師制度初創(chuàng)及重建初期單純的行政管理體制，律師管理體制改革，1993年提出“兩結(jié)合”管理體制，并在實(shí)踐中不斷地完善、深化。

（一）我國(guó)律師制度初創(chuàng)及重建初期的行政管理體制

在建國(guó)初期，新中國(guó)律師制度初創(chuàng)，對(duì)律師行業(yè)的管理由法院或司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。文革以后律師制度恢復(fù)重建時(shí)期，實(shí)行單一的司法行政管理體制。有人認(rèn)為這一時(shí)期的律師管理體制，國(guó)家主義色彩濃厚，屬于典型的行政科層制管制模式①蔣華林、劉志強(qiáng)：《論律師業(yè)從自治走向善治》，《法治研究》，2016年第6期。。

1.由法院或司法行政機(jī)關(guān)管理律師

新中國(guó)建立以后，我國(guó)在廢除舊律師制度的同時(shí)，著手創(chuàng)建人民律師制度。截至1957年6月，全國(guó)已有法律顧問(wèn)處817個(gè)，14個(gè)省、市、自治區(qū)開(kāi)始籌建律師協(xié)會(huì)。1957年下半年，由于極左思潮的影響，反右斗爭(zhēng)擴(kuò)大化，律師隊(duì)伍受到嚴(yán)重摧殘，律師制度被徹底否定，《律師暫行條例（草案）》也被打入冷宮，新中國(guó)的律師制度被扼殺在搖籃里。

這一時(shí)期的律師管理體制，初期對(duì)設(shè)立在法院的公設(shè)辯護(hù)人由法院進(jìn)行管理，法律顧問(wèn)處成立后則由司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行管理。

2.單一的司法行政管理

1979年黨中央決定恢復(fù)和健全律師制度，全國(guó)各地陸續(xù)開(kāi)始重建律師隊(duì)伍。1980年《律師暫行條例》頒布，規(guī)定法律顧問(wèn)處（后來(lái)改稱律師事務(wù)所）受?chē)?guó)家司法行政機(jī)關(guān)的組織領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)監(jiān)督。律師協(xié)會(huì)是社會(huì)團(tuán)體，其職責(zé)是“維護(hù)律師的合法權(quán)益，交流工作經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)律師工作的開(kāi)展，增進(jìn)國(guó)內(nèi)外法律工作者的聯(lián)系”。律師人員的調(diào)配、考核、獎(jiǎng)懲、思想教育、專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，以及律師經(jīng)費(fèi)的管理、律師機(jī)構(gòu)的設(shè)置和各項(xiàng)物質(zhì)設(shè)施的籌措等一系列組織建設(shè)和行政管理工作，都由各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)來(lái)抓。這種對(duì)律師機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)管的管理體制，在律師制度的恢復(fù)和重建時(shí)期對(duì)設(shè)置律師工作機(jī)構(gòu)，組建律師隊(duì)伍，開(kāi)展律師業(yè)務(wù)曾起到積極的推動(dòng)作用。但一切由國(guó)家包辦，統(tǒng)得過(guò)死、卡得過(guò)嚴(yán)。律師事務(wù)所沒(méi)有人、財(cái)、物必要的自主權(quán)，妨礙律師及律師事務(wù)所充分發(fā)揮主動(dòng)性和積極性；妨礙了律師獨(dú)立執(zhí)行職務(wù)，律師事務(wù)所人員受?chē)?guó)家司法行政編制的限制造成律師隊(duì)伍發(fā)展緩慢，律師體制的改革勢(shì)在必行。

3.律師管理體制的改革

1983年3月，司法部召開(kāi)了六市一縣律師工作體制改革座談會(huì)，探索實(shí)行律師的體制改革，并指定到會(huì)單位進(jìn)行試點(diǎn)。1984年10月，司法部《關(guān)于加強(qiáng)和改革律師工作的意見(jiàn)》要求司法行政機(jī)關(guān)改進(jìn)和加強(qiáng)對(duì)法律顧問(wèn)處的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，建立健全省、自治區(qū)、直轄市的律師協(xié)會(huì)。該意見(jiàn)中明確了司法行政機(jī)關(guān)律師管理的職責(zé)范圍和律師協(xié)會(huì)的任務(wù)。司法行政律師管理的職責(zé)包括：（1）司法行政機(jī)關(guān)及時(shí)向法律顧問(wèn)處的人員傳達(dá)黨和國(guó)家的有關(guān)方針、政策、指示，加強(qiáng)律師人員的政治思想工作和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，督促、執(zhí)行政策和法律。（2）審查法律顧問(wèn)處的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、年度財(cái)務(wù)預(yù)決算。（3）審查法律的重要業(yè)務(wù)活動(dòng)方案，特別是重大刑事案件，與檢察院、法院有嚴(yán)重分歧的刑事案件的辯護(hù)意見(jiàn)。（4）幫助法律顧問(wèn)處與有關(guān)部門(mén)疏通渠道，解決工作中遇到的困難和問(wèn)題。（5）考核、管理法律顧問(wèn)處的干部。該意見(jiàn)明確“律師協(xié)會(huì)是律師的群眾性組織，主要任務(wù)是在司法廳（局）的直接領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)黨的路線、方針政策和國(guó)家法律，加強(qiáng)律師的思想政治工作和職業(yè)道德教育，維護(hù)律師的合法權(quán)益，總結(jié)交流律師業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，為律師業(yè)務(wù)活動(dòng)提供信息資料和咨詢服務(wù)。”律師協(xié)會(huì)與司法廳（局）的律師管理處合署辦公。

1986年7月，中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)成立。1988年，國(guó)家機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)《關(guān)于印發(fā)司法部“三定”方案的通知》明確司法部律師司管理全國(guó)律師工作，對(duì)中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)進(jìn)行歸口管理，加強(qiáng)對(duì)律師工作方針、政策以及業(yè)務(wù)的指導(dǎo)。計(jì)劃財(cái)務(wù)司對(duì)律師經(jīng)費(fèi)實(shí)行宏觀管理。

1989年司法部在《關(guān)于加強(qiáng)司法行政機(jī)關(guān)對(duì)律師工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理的通知》中強(qiáng)調(diào)，各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)在加強(qiáng)對(duì)律師工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理時(shí)，要充分考慮律師工作的特點(diǎn)，尊重律師事務(wù)所的自主權(quán)。

1992年《司法部關(guān)于律師工作進(jìn)一步改革的意見(jiàn)》指出：要改善司法行政機(jī)關(guān)對(duì)律師的管理，宏觀指導(dǎo)，微觀上要放開(kāi)搞活。律師事務(wù)所的人事、財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)活動(dòng)由律師事務(wù)所按法律和政策的規(guī)定自主辦理，司法行政機(jī)關(guān)不干預(yù)具體事務(wù)。

（二）“兩結(jié)合”管理體制的提出

1993年12月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《司法部關(guān)于深化律師工作改革的方案》，關(guān)于律師管理體制，該方案提出：建設(shè)有中國(guó)特色的律師管理體制，從我國(guó)的國(guó)情和律師工作的實(shí)際出發(fā)，建立司法行政機(jī)關(guān)的行政管理與律師協(xié)會(huì)行業(yè)管理相結(jié)合的管理體制。經(jīng)過(guò)一個(gè)時(shí)期的實(shí)踐后，逐步向司法行政機(jī)關(guān)宏觀管理下的律師協(xié)會(huì)行業(yè)管理體制過(guò)渡。

1994年《司法部“三定”方案》②《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)司法部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方案的通知》_政府信息公開(kāi)專(zhuān)欄 http：//www.gov.cn/zhengce/content/2010-11/15/content_7909.htm，訪問(wèn)日期2018年9月21日。按照“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的原則，實(shí)行職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化宏觀管理職能。減少部直接管理干部的數(shù)量，不再直接管理企事業(yè)單位的具體事務(wù)。1995年7月，第三次全國(guó)律師代表大會(huì)審議和通過(guò)了新的《中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)章程》，章程規(guī)定律師協(xié)會(huì)具有制定行業(yè)規(guī)范和準(zhǔn)則并組織實(shí)施、負(fù)責(zé)對(duì)律師進(jìn)行培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)、負(fù)責(zé)對(duì)會(huì)員的獎(jiǎng)勵(lì)和懲戒工作及指導(dǎo)地方律師協(xié)會(huì)搞好律師、律師機(jī)構(gòu)的登記、公告等工作，解決會(huì)員間的糾紛等職能。大會(huì)產(chǎn)生的新一屆全國(guó)律師協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子全部由執(zhí)業(yè)律師組成，常務(wù)理事會(huì)聘任司法部推薦的干部任律協(xié)秘書(shū)長(zhǎng)，秘書(shū)處工作人員全部實(shí)行聘任制，全國(guó)律協(xié)的經(jīng)費(fèi)全部來(lái)源于律師會(huì)費(fèi)，協(xié)會(huì)租房辦公，與司法行政機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)、人員及辦公場(chǎng)所等方面完全分開(kāi)。律師行業(yè)管理開(kāi)始得到體現(xiàn)，這對(duì)于充分發(fā)揮律師協(xié)會(huì)的自律作用無(wú)疑具有重要的意義。

經(jīng)過(guò)幾年的改革，司法行政管理對(duì)律師行業(yè)宏觀管理的職能在加強(qiáng)，律師協(xié)會(huì)的職責(zé)有了行業(yè)管理的成份。

（三）《律師法》確立“兩結(jié)合”管理體制

1996年《中華人民共和國(guó)律師法》頒布，明確了司法行政機(jī)關(guān)對(duì)律師行業(yè)的監(jiān)督、指導(dǎo)，律師協(xié)會(huì)的性質(zhì)是社會(huì)團(tuán)體法人，是律師的自律性組織，其職責(zé)表現(xiàn)為自律，但缺乏實(shí)質(zhì)上的管理職能。2007年，《律師法》修訂，律師協(xié)會(huì)的職能有了較大的加強(qiáng)。在這十年間，律師“兩結(jié)合”管理體制在實(shí)踐中不斷加以完善。司法行政機(jī)關(guān)對(duì)律師行業(yè)的監(jiān)督、指導(dǎo)職能在強(qiáng)化，著眼于宏觀，放手微觀。各級(jí)律師協(xié)會(huì)積極完善自身建設(shè)，基本上建立起律師協(xié)會(huì)的三級(jí)架構(gòu)，大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市的律師協(xié)會(huì)做到了與司法行政機(jī)關(guān)分開(kāi)，律師協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)由執(zhí)業(yè)律師組成。

1.司法行政機(jī)關(guān)及律師協(xié)會(huì)的職責(zé)

1996年《律師法》明確規(guī)定國(guó)務(wù)院司法行政部門(mén)依照律師法對(duì)律師、律師事務(wù)所和律師協(xié)會(huì)進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)。2008年《司法部“三定”方案》③《司法部“三定”方案》， http：//www.ahjgbzw.gov.cn/dqzfbzc/include/web_content.php?id=9337，訪問(wèn)日期2018年12月8日。明確為：司法部擬訂司法行政工作方針、政策，起草有關(guān)法律法規(guī)草案，制定部門(mén)規(guī)章，制定司法行政工作的發(fā)展規(guī)劃并組織實(shí)施。負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督律師工作并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。律師公證工作指導(dǎo)司指導(dǎo)監(jiān)督律師的法律法規(guī)和政策的執(zhí)行工作；承擔(dān)律師、律師事務(wù)所的指導(dǎo)、監(jiān)督工作；承辦特許律師執(zhí)業(yè)考核工作；審批和管理外國(guó)及港澳律師事務(wù)所駐華（內(nèi)地）辦事機(jī)構(gòu)；承擔(dān)律師事務(wù)所在國(guó)（境）外設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)、監(jiān)督工作；承擔(dān)企事業(yè)單位法律顧問(wèn)的指導(dǎo)、監(jiān)督工作。

對(duì)于律師協(xié)會(huì)的職責(zé)，1996年《律師法》明確為：（1）保障律師依法執(zhí)業(yè)，維護(hù)律師的合法權(quán)益；（2）總結(jié)、交流律師工作經(jīng)驗(yàn)；（3）組織律師業(yè)務(wù)培訓(xùn)；（4）進(jìn)行律師職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律的教育、檢查和監(jiān)督；（5）組織律師開(kāi)展對(duì)外交流；（6）調(diào)解律師執(zhí)業(yè)活動(dòng)中發(fā)生的糾紛；（7）法律規(guī)定的其他職責(zé)。律師協(xié)會(huì)按照章程對(duì)律師給予獎(jiǎng)勵(lì)或者給予處分。但并沒(méi)有將1995年《中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)章程》規(guī)定的制定行業(yè)規(guī)范和準(zhǔn)則并組織實(shí)施、負(fù)責(zé)對(duì)律師進(jìn)行培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)、負(fù)責(zé)對(duì)會(huì)員的獎(jiǎng)勵(lì)和懲戒工作及指導(dǎo)地方律師協(xié)會(huì)搞好律師、律師機(jī)構(gòu)的登記、公告等工作，解決會(huì)員間的糾紛等職能在立法中明確。直到2007年《律師法》修訂，對(duì)于律師協(xié)會(huì)的職責(zé)增加了制定行業(yè)規(guī)范和懲戒規(guī)則、對(duì)律師的執(zhí)業(yè)活動(dòng)進(jìn)行考核、組織管理申請(qǐng)律師執(zhí)業(yè)人員的實(shí)習(xí)活動(dòng)，對(duì)實(shí)習(xí)人員進(jìn)行考核，對(duì)律師、律師事務(wù)所實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)和懲戒。

2.司法行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)、監(jiān)督舉措

《律師法》頒布以后，為了保障《律師法》的順利實(shí)施，司法部頒布了一系列律師管理規(guī)范性文件，并開(kāi)展了系列專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)，強(qiáng)化對(duì)律師行業(yè)的管理，加大律師執(zhí)業(yè)監(jiān)督力度。

1996年9月，司法部下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行〈律師法〉進(jìn)一步加強(qiáng)律師隊(duì)伍建設(shè)的決定》。2001年10月，司法部在全國(guó)律師隊(duì)伍中開(kāi)展職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律教育評(píng)查活動(dòng)，進(jìn)一步加大律師執(zhí)業(yè)監(jiān)督力度，全面加強(qiáng)律師工作管理，健全和完善監(jiān)督、自律機(jī)制。2002年2月，司法部在全國(guó)律師管理工作電視電話會(huì)上著重強(qiáng)調(diào)了對(duì)律師事務(wù)所和律師執(zhí)業(yè)的“六條禁止”④“六條禁止”具體內(nèi)容是：禁止一切形式的私自收案、收費(fèi)行為；禁止以詆毀同行、支付介紹費(fèi)等手段搞不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為；禁止律師事務(wù)所聘用非律師以律師名義執(zhí)業(yè)；禁止向司法人員行賄或指使、誘導(dǎo)當(dāng)事人行賄；禁止提供虛假證據(jù)或者引誘威脅當(dāng)事人提供虛假證據(jù)；禁止出具虛假的法律意見(jiàn)書(shū)。，加強(qiáng)律師職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律建設(shè)。2003年8月，司法部發(fā)布《關(guān)于拓展和規(guī)范律師法律服務(wù)的意見(jiàn)》，進(jìn)一步探索和改革律師管理制度。2004年，針對(duì)律師隊(duì)伍存在一些突出的矛盾和問(wèn)題，司法部決定在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了律師隊(duì)伍集中教育整頓活動(dòng)。2005年2月，司法部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步建立健全律師隊(duì)伍建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的意見(jiàn)》，就建立健全律師行業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制、律師行業(yè)自律機(jī)制，強(qiáng)化律師事務(wù)所和律師協(xié)會(huì)的管理責(zé)任，建立健全律師行業(yè)監(jiān)督懲戒機(jī)制、律師行業(yè)保障機(jī)制、律師行業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)制作出部署。2005年2月，司法部啟動(dòng)合伙律師事務(wù)所規(guī)范建設(shè)年活動(dòng)，增強(qiáng)律師事務(wù)所管理意識(shí)，明確管理責(zé)任，加強(qiáng)制度建設(shè)，提高服務(wù)質(zhì)量。

3.律師協(xié)會(huì)的行業(yè)管理職能加強(qiáng)

1996年10月，中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)出臺(tái)《律師職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律規(guī)范》，2004年，通過(guò)《律師執(zhí)業(yè)行為規(guī)范（試行）》。1999年出臺(tái)《律師協(xié)會(huì)會(huì)員違規(guī)行為處分規(guī)則（試行）》， 2004年進(jìn)行修訂。2004年3月，為規(guī)范律師事務(wù)所的內(nèi)部管理，制定《律師事務(wù)所內(nèi)部管理規(guī)則（試行）》。為了引導(dǎo)律師事務(wù)所向規(guī)范化、高層次發(fā)展，不斷提高律師隊(duì)伍的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)及職業(yè)道德素質(zhì)，積極推動(dòng)律師行業(yè)的健康發(fā)展，頒布《全國(guó)優(yōu)秀律師事務(wù)所評(píng)定辦法》《全國(guó)優(yōu)秀律師事務(wù)所評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》。

（四）黨的十八屆三中、四中全會(huì)對(duì)律師業(yè)發(fā)展作出頂層設(shè)計(jì)

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)進(jìn)一步深化律師制度的改革作出了重大部署。2014年，十八屆四中全會(huì)明確了律師業(yè)發(fā)展、法治隊(duì)伍建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，要求“加強(qiáng)律師隊(duì)伍思想政治建設(shè)，把擁護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、擁護(hù)社會(huì)主義法治作為律師從業(yè)的基本要求，增強(qiáng)廣大律師走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的自覺(jué)性和堅(jiān)定性。構(gòu)建社會(huì)律師、公職律師、公司律師等優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、結(jié)構(gòu)合理的律師隊(duì)伍。提高律師隊(duì)伍業(yè)務(wù)素質(zhì)，完善執(zhí)業(yè)保障機(jī)制。加強(qiáng)律師事務(wù)所管理，發(fā)揮律師協(xié)會(huì)自律作用，規(guī)范律師執(zhí)業(yè)行為，監(jiān)督律師嚴(yán)格遵守職業(yè)道德和職業(yè)操守，強(qiáng)化準(zhǔn)入、退出管理，嚴(yán)格執(zhí)行違法違規(guī)執(zhí)業(yè)懲戒制度。加強(qiáng)律師行業(yè)黨的建設(shè)，擴(kuò)大黨的工作覆蓋面，切實(shí)發(fā)揮律師事務(wù)所黨組織的政治核心作用?！睘樨瀼厮闹腥珪?huì)精神，司法部、全國(guó)律協(xié)出臺(tái)了一系列舉措。

二、“兩結(jié)合”律師管理體制的剖析

“兩結(jié)合”管理體制的制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐效果一直是學(xué)界與實(shí)務(wù)界關(guān)注的焦點(diǎn)，尤其黨的十八大以來(lái)全面深化司法體制改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，對(duì)律師管理體制的反思、完善、重構(gòu)具有現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。

（一）“兩結(jié)合”管理體制內(nèi)涵界定

“兩結(jié)合”管理體制，即司法行政機(jī)關(guān)的行政管理與律師協(xié)會(huì)行業(yè)管理相結(jié)合的律師管理體制。2002年5月，第五屆中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)賈午光對(duì)兩結(jié)合管理的內(nèi)涵進(jìn)行了界定，即所謂兩結(jié)合的管理是指以司法行政機(jī)關(guān)的宏觀管理為核心、律師協(xié)會(huì)的行業(yè)管理為主體、律師事務(wù)所的自律性管理為基礎(chǔ)、政府宏觀調(diào)控部門(mén)的調(diào)控管理為保障的一種管理體制。對(duì)“兩結(jié)合”體制進(jìn)行內(nèi)涵界定的實(shí)質(zhì)是理順行政管理與行業(yè)管理的關(guān)系，必須明確司法行政機(jī)關(guān)與律師協(xié)會(huì)的職能定位，才能實(shí)現(xiàn)二者有效“結(jié)合”與發(fā)展。

（二）司法行政機(jī)關(guān)與律師協(xié)會(huì)的性質(zhì)與職能

司法行政機(jī)關(guān)作為政府的職能部門(mén)，是政府的組成部分，其行使公權(quán)力的性質(zhì)決定了司法行政機(jī)關(guān)在律師管理工作中要將維護(hù)公共利益作為制定政策、實(shí)施管理行為所應(yīng)遵循的基本原則。根據(jù)現(xiàn)行《律師法》的規(guī)定，司法行政機(jī)關(guān)依法對(duì)律師、律師事務(wù)所和律師協(xié)會(huì)進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)。這種監(jiān)督、指導(dǎo)是宏觀管理，司法行政機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是：（1）制定律師行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，起草和制定有關(guān)律師工作的法律草案、法規(guī)草案和規(guī)范性文件；（2）對(duì)律師事務(wù)所及其分支機(jī)構(gòu)的設(shè)立予以審核；（3）負(fù)責(zé)律師執(zhí)業(yè)許可和律師事務(wù)所設(shè)立許可；（4）負(fù)責(zé)對(duì)律師事務(wù)所進(jìn)行年度檢查考核；（5）對(duì)律師、律師事務(wù)所的違法行為，給予行政處罰。司法部在《中國(guó)律師事業(yè)五年（2002-2006）發(fā)展綱要》中提出，司法行政機(jī)關(guān)律師管理的重點(diǎn)是負(fù)責(zé)“準(zhǔn)入、導(dǎo)向、協(xié)調(diào)、監(jiān)督”四個(gè)方面的工作。

根據(jù)我國(guó)《律師法》規(guī)定，律師協(xié)會(huì)是律師的自律性組織，屬于社會(huì)團(tuán)體法人。2007年修訂后的《律師法》賦予了律師協(xié)會(huì)更多的行業(yè)管理職能。完善制度和致力于執(zhí)業(yè)環(huán)境的改善，積極推進(jìn)律師行業(yè)的發(fā)展， 同時(shí)規(guī)制律師、律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)行為。立足于行業(yè)利益和行業(yè)發(fā)展的角度，同時(shí)積極促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)是律師協(xié)會(huì)在律師行業(yè)管理中的正確定位⑤董春江：《對(duì)深化“ 兩結(jié)合” 律師管理體制改革若干問(wèn)題的思考》，《中國(guó)司法》，2005年第7期。。而律師協(xié)會(huì)建設(shè)本身也存在著因定位不清、職責(zé)不明導(dǎo)致律協(xié)不能發(fā)揮作用、不善發(fā)揮作用的問(wèn)題。

（三）司法行政機(jī)關(guān)與律師協(xié)會(huì)的關(guān)系

“兩結(jié)合”管理體制的內(nèi)涵界定是對(duì)行政管理與行業(yè)管理關(guān)系的把握。根據(jù)《律師法》的規(guī)定，司法行政機(jī)關(guān)與律師協(xié)會(huì)之間是監(jiān)督、指導(dǎo)與被監(jiān)督和接受指導(dǎo)的關(guān)系。基于此，有學(xué)者認(rèn)為律師協(xié)會(huì)雖然接受司法行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、指導(dǎo)，卻不隸屬于司法行政機(jī)關(guān)，兩者的結(jié)合更多是聯(lián)合工作，共同促進(jìn)律師事業(yè)的發(fā)展⑥趙大程、李本森：《探索中國(guó)特色的律師管理體制》，《中國(guó)律師》，1997年9月。。也有學(xué)者認(rèn)為“兩結(jié)合”管理體制改革的本質(zhì)是推動(dòng)律師管理由行政化管理向社會(huì)化管理過(guò)渡，要求明確司法行政機(jī)關(guān)與律師協(xié)會(huì)的職能劃分，真正做到二者各司其職，機(jī)構(gòu)各自獨(dú)立，人員彼此分離，同時(shí)強(qiáng)調(diào)會(huì)商機(jī)制、交流機(jī)制和信息共享機(jī)制的建立⑦周云濤：《論“兩結(jié)合”律師管理體制的完善（下）》，《中國(guó)律師》，2010年7月。。中國(guó)政法大學(xué)王進(jìn)喜教授則認(rèn)為“兩結(jié)合”很大程度表現(xiàn)為司法行政與律師協(xié)會(huì)的分權(quán)，從而導(dǎo)致懲戒權(quán)與懲戒依據(jù)不統(tǒng)一，在律師管理機(jī)制改革中要規(guī)范司法行政機(jī)關(guān)對(duì)律師協(xié)會(huì)的監(jiān)督和指導(dǎo)，明晰職責(zé)⑧王進(jìn)喜：《推進(jìn)律師管理體制改革》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2015年7月23日。。但強(qiáng)調(diào)司法行政機(jī)關(guān)與律師協(xié)會(huì)職能分工明確，形成合力則是大家的共識(shí)。

三、境外律師規(guī)制機(jī)制窺探⑨本部分內(nèi)容作者的研究生劉聰收集整理了大部分外文文獻(xiàn)，特此鳴謝。

二十世紀(jì)八十年代以來(lái)，律師職業(yè)的自律特權(quán)受到了不少質(zhì)疑和限制。許多國(guó)家律師行業(yè)的管理，越來(lái)越普遍地從自我規(guī)制（self-regulation）轉(zhuǎn)向合作規(guī)制（co-regulation）。這種消費(fèi)者導(dǎo)向的合作規(guī)制模式兼具外部管理的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)又克服了自我管理的一些明顯缺陷，逐漸成為律師管理的趨勢(shì)，對(duì)我國(guó)的“兩結(jié)合”管理體制有著重要的借鑒作用。

（一）合作規(guī)制（co-regulatory）

1.英國(guó)律師監(jiān)管的變化

傳統(tǒng)上，英格蘭和威爾士的律師行業(yè)由他們自己的專(zhuān)業(yè)團(tuán)體進(jìn)行管理，專(zhuān)業(yè)團(tuán)體既表現(xiàn)出了代表性，又具有監(jiān)管職能。在廣泛的批評(píng)和審查之后，2007年議會(huì)頒布的《法律服務(wù)法案》強(qiáng)調(diào)律師職業(yè)組織的規(guī)制職能與代表職能的分立，弱化傳統(tǒng)的法律職業(yè)團(tuán)體自我規(guī)制，同時(shí)強(qiáng)化公共規(guī)制，由新設(shè)立的法律服務(wù)理事會(huì)作為獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)，對(duì)法律職業(yè)團(tuán)體的自我規(guī)制進(jìn)行規(guī)制，將“保護(hù)和促進(jìn)消費(fèi)者的利益”作為監(jiān)管的主要目標(biāo)之一。2009年成立的法律申訴辦公室（The Office for Legal Complaints），作為處理有關(guān)法律服務(wù)申訴的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，它有權(quán)在一定條件下對(duì)法律服務(wù)的消費(fèi)者提供救濟(jì)，申訴辦公室的成員多數(shù)是非法律執(zhí)業(yè)者，主席則必須是非法律執(zhí)業(yè)者⑩參見(jiàn)李洪雷：《邁向合作規(guī)制：英國(guó)法律服務(wù)規(guī)制體制改革及其啟示》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2014年第2期。。

2.澳大利亞律師監(jiān)管

在澳大利亞，被廣泛曝光的丑聞促使州政府建立了更負(fù)責(zé)任的、以消費(fèi)者為導(dǎo)向的監(jiān)管程序。2004年，一個(gè)由司法部長(zhǎng)常務(wù)委員會(huì)（Standing Committee of Attorneys General）創(chuàng)建的法律職業(yè)行為規(guī)范（Model Provisions）最終成為了除一個(gè)州和地區(qū)的法律職業(yè)法案（Legal Profession Acts）。盡管這些法案在某些方面有所不同，但它們都承諾在監(jiān)督過(guò)程中提高透明度和響應(yīng)能力。例如，在新南威爾士，一個(gè)獨(dú)立的法律服務(wù)專(zhuān)員（Legal Services Commissioner）會(huì)收到所有的投訴，并將其提交給以消費(fèi)者為導(dǎo)向的調(diào)解機(jī)構(gòu)或者律師協(xié)會(huì)內(nèi)部的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。對(duì)結(jié)果不滿意的投訴者可能會(huì)尋求專(zhuān)員的復(fù)審。專(zhuān)員還監(jiān)督處理投訴的過(guò)程，并可能接受一項(xiàng)特別調(diào)查，或建議進(jìn)行更廣泛的修改。昆士蘭（Queensland）有一個(gè)由非律師領(lǐng)導(dǎo)的獨(dú)立法律服務(wù)委員會(huì)（Legal Services Commission）。它的懲戒系統(tǒng)包括一個(gè)解決小糾紛的客戶關(guān)系中心（Client Relations Center），以及一個(gè)由最高法院法官、一個(gè)非律師和一個(gè)從業(yè)者組成的法律執(zhí)業(yè)法庭（Legal Practice Tribunal）。能力和勤勉的問(wèn)題可以成為紀(jì)律的主題，所有的紀(jì)律行為都在法律服務(wù)委員會(huì)網(wǎng)站上公布?Deborah L. Rhode ；Alice Woolley， Comparative Perspectives on Lawyer Regulation： An Agenda for Reform in the United States and Canada， 80 Fordham L. Rev. 2761， 2790（2012）.。

3.德國(guó)司法行政機(jī)關(guān)、法院和律師協(xié)會(huì)協(xié)同監(jiān)管

在德國(guó)， 由司法行政機(jī)關(guān)、法院和律師協(xié)會(huì)三家協(xié)同履行對(duì)律師的監(jiān)管職責(zé)， 且彼此分工明確， 監(jiān)管?chē)?yán)密。德國(guó)的律師協(xié)會(huì)屬于公法上的團(tuán)體法人，州司法行政部門(mén)對(duì)律師協(xié)會(huì)行使國(guó)家監(jiān)督職能。律師懲戒訴訟由律師名譽(yù)法院管轄，律師法院按需要可以設(shè)立多個(gè)法庭，州行政司法部門(mén)確定法庭的數(shù)量，但事先聽(tīng)取律師協(xié)會(huì)理事會(huì)的意見(jiàn)。律師法院的成員由州司法行政部門(mén)任命，從律師協(xié)會(huì)理事會(huì)遞交的推薦名單中遴選。律師高等法院中的職業(yè)法官成員，由州司法行政部門(mén)從州高等法院的固定成員中指定，律師高等法院的律師成員，由州司法行政部門(mén)任命。聯(lián)邦最高律師法院中作為陪審法官的律師由聯(lián)邦司法部從聯(lián)邦律師協(xié)會(huì)遞交的推薦名單中遴選任命。律師協(xié)會(huì)理事會(huì)對(duì)律師執(zhí)業(yè)行為進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督和約束。律師執(zhí)業(yè)許可證書(shū)由律師協(xié)會(huì)頒發(fā)。律師協(xié)會(huì)理事會(huì)維護(hù)和促進(jìn)律師協(xié)會(huì)的利益，其負(fù)有下列職責(zé)： 對(duì)律師協(xié)會(huì)會(huì)員提供業(yè)務(wù)咨詢或指導(dǎo)；根據(jù)申請(qǐng)調(diào)解會(huì)員之間的糾紛；根據(jù)申請(qǐng)調(diào)解會(huì)員與委托人之間的糾紛；監(jiān)督會(huì)員履行義務(wù)， 并有權(quán)給予訓(xùn)誡；推薦律師成為律師法院和律師高等法院成員；提供州司法行政機(jī)關(guān)、法院或行政機(jī)關(guān)所要求的(關(guān)于律師的)鑒定書(shū)；培訓(xùn)實(shí)習(xí)律師；推薦律師參加司法考試委員會(huì)?內(nèi)容參見(jiàn)《德國(guó)聯(lián)邦律師條例》，1959年8月1日頒布，2009年7月30日公布相關(guān)法律最新修訂。。

（二）美國(guó)律師的自我規(guī)制（self-regulation）

美國(guó)以律師協(xié)會(huì)為主對(duì)律師進(jìn)行管理，法院一直宣稱有“固有的權(quán)力”來(lái)規(guī)制律師執(zhí)業(yè)行為，并且在名義上，法院占有更重的份量。當(dāng)然，許多具體的工作是由律師協(xié)會(huì)來(lái)進(jìn)行，其對(duì)律師的監(jiān)督管理，保護(hù)律師利益，提高律師職業(yè)道德水平，促進(jìn)律師之間的交流，促進(jìn)律師制度的發(fā)展等方面，發(fā)揮著十分重要的作用。州一級(jí)的律師協(xié)會(huì)在律師管理體制中扮演主要角色。

州最高法院的監(jiān)管職權(quán)通常包括制定律師準(zhǔn)入規(guī)則、制定職業(yè)行為規(guī)則、紀(jì)律（disciplinary）執(zhí)行的規(guī)則和程序等，所有這些措施都旨在實(shí)現(xiàn)職業(yè)規(guī)制的首要目的——“保護(hù)公共利益”（protection of the public）。在這個(gè)過(guò)程中，律師協(xié)會(huì)可以向法院提出規(guī)則和政策供其采納。在不同的司法管轄區(qū)，律師懲戒功能（disciplinary function）的定位是不同的。在“自愿律師協(xié)會(huì)”（voluntary bar）的州?“自愿律師協(xié)會(huì)”（voluntary bar），是律師的私人組織。會(huì)員資格并不僅局限于注冊(cè)律師。會(huì)員可以擴(kuò)展到對(duì)協(xié)會(huì)目標(biāo)和目的感興趣的人。美國(guó)律師協(xié)會(huì)是會(huì)員最多的自愿律師協(xié)會(huì)。，法院基本上都設(shè)立了獨(dú)立的懲戒機(jī)構(gòu)；在“統(tǒng)一律師協(xié)會(huì)”（unified bar）的州?“統(tǒng)一律師協(xié)會(huì)”（unified bar），美國(guó)一些州要求律師必須成為律師協(xié)會(huì)的會(huì)員才能執(zhí)業(yè)，這樣的律師協(xié)會(huì)通常被稱為“統(tǒng)一律師協(xié)會(huì)”，這是一種政府授權(quán)壟斷（government-granted monopoly）。目前只有一小部分州屬于這種情況，如加利福尼亞州、弗羅里達(dá)州、阿拉巴馬州等。，法院要么將紀(jì)律處分委托給州律師協(xié)會(huì)的一個(gè)機(jī)構(gòu)，要么設(shè)立一個(gè)單獨(dú)的懲戒機(jī)構(gòu)。在一個(gè)州律師協(xié)會(huì)內(nèi)，紀(jì)律處分的程度會(huì)強(qiáng)化人們的看法，即該系統(tǒng)純粹是自我管理的。此外，法律專(zhuān)業(yè)人員的參與，無(wú)論是作為最初的裁決者還是紀(jì)律委員會(huì)成員，都增強(qiáng)了公眾的看法，即在美國(guó)，律師僅僅是由他們的專(zhuān)業(yè)同事來(lái)管理的。然而，如上所述，現(xiàn)實(shí)并非如此。美國(guó)律師協(xié)會(huì)懲戒執(zhí)行評(píng)估委員會(huì)報(bào)告明確：懲戒制度應(yīng)當(dāng)由州最高法院而不是由州或者地方律師協(xié)會(huì)來(lái)專(zhuān)屬控制和管理?王進(jìn)喜譯：《面向新世紀(jì)的律師規(guī)制：美國(guó)律師協(xié)會(huì)懲戒執(zhí)行評(píng)估委員會(huì)報(bào)告》，中國(guó)法制出版社2016年版，第40頁(yè)。。

（三）加拿大律師監(jiān)管授權(quán)型自我規(guī)制（Authorized self-regulation）

在加拿大，省級(jí)立法機(jī)構(gòu)將監(jiān)管權(quán)力授予律師協(xié)會(huì)，法律賦予律師協(xié)會(huì)以充分的權(quán)力和裁量權(quán)，并且通常根據(jù)律師協(xié)會(huì)本身提出的建議進(jìn)行修改。法官、立法者和政府官員，在加拿大法律服務(wù)規(guī)制中的作用相當(dāng)小?王進(jìn)喜譯：《加拿大不列顛哥倫比亞省1998年法律職業(yè)法》，中國(guó)法制出版社2017年版譯序。。2007年，加拿大競(jìng)爭(zhēng)局（Canadian Competition Bureau）對(duì)律師職業(yè)的自我規(guī)制進(jìn)行了研究，最后提出可以嘗試由加拿大聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)來(lái)接管律師規(guī)制，此研究引發(fā)了加拿大理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)“誰(shuí)來(lái)監(jiān)管律師”這一問(wèn)題的熱議。

四、我國(guó)“兩結(jié)合”律師管理體制的深化

在新形勢(shì)下，律師行業(yè)要堅(jiān)持黨對(duì)律師工作的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到律師工作的全過(guò)程，確保黨的理論和路線方針政策在律師工作中得到全面貫徹落實(shí)，使“兩結(jié)合”管理體制進(jìn)一步深化。

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

2017年10月，全國(guó)律師行業(yè)黨委成立，負(fù)責(zé)指導(dǎo)全國(guó)律師行業(yè)黨的建設(shè)工作，進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢(shì)下律師行業(yè)黨的建設(shè)工作，推動(dòng)律師工作改革發(fā)展，以適應(yīng)新時(shí)代黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的需要。其基本職責(zé)之一，就是負(fù)責(zé)中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)黨的工作，支持全國(guó)律協(xié)理事會(huì)依照法律和協(xié)會(huì)章程開(kāi)展工作，督促協(xié)會(huì)健全完善管理制度和行業(yè)規(guī)范，加強(qiáng)行業(yè)自律管理，充分發(fā)揮行業(yè)自律組織的作用。2018年9月，司法部召開(kāi)全國(guó)律師行業(yè)黨建工作推進(jìn)會(huì)。會(huì)議要求，要圍繞重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題創(chuàng)新律師黨建工作，把黨的建設(shè)和律師事業(yè)發(fā)展有機(jī)融合起來(lái)，突出黨建的政治引領(lǐng)作用，讓黨的組織、黨的工作在律師事務(wù)所各項(xiàng)工作中真正發(fā)揮作用，促進(jìn)律師事業(yè)大發(fā)展。

近年來(lái)，廣大律師事務(wù)所堅(jiān)持黨建先行引領(lǐng)事業(yè)發(fā)展，充分發(fā)揮黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員律師先鋒模范作用，推動(dòng)黨建工作和律所事業(yè)同步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了黨建工作與業(yè)務(wù)工作雙促進(jìn)、雙提升。

（二）司法行政簡(jiǎn)政放權(quán)、依法監(jiān)管

律師行業(yè)的發(fā)展關(guān)系公共利益，律師行業(yè)的自律性管理尚不足以維持和推動(dòng)律師行業(yè)的規(guī)范、有序發(fā)展，律師行業(yè)的規(guī)制還需要借助國(guó)家行政力量，司法行政管理不能缺位，但司法行政對(duì)律師行業(yè)的職能在于監(jiān)管而非具體的管理。

黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)政府轉(zhuǎn)變職能、深化行業(yè)改革提出了要求。律師管理應(yīng)遵循簡(jiǎn)政放權(quán)、依法監(jiān)管、公正透明、責(zé)權(quán)一致、社會(huì)共治的基本原則，同時(shí)，發(fā)揮行業(yè)組織的自律作用。

1.完善權(quán)責(zé)清單制度

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，“要推行地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程”。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》又指出，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。推行政府權(quán)力清單制度是建設(shè)法治政府、依法執(zhí)政的重要措施，也是依法治權(quán)、提升國(guó)家治理能力現(xiàn)代化、加快社會(huì)治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。

2016年，司法部承擔(dān)國(guó)務(wù)院部門(mén)權(quán)力責(zé)任清單編制試點(diǎn)工作，研究制定了《司法部權(quán)力和責(zé)任清單編制試點(diǎn)工作方案》，形成司法部基礎(chǔ)權(quán)責(zé)清單?《司法部權(quán)力和責(zé)任清單（試行）》，參見(jiàn)司法部網(wǎng)站 http：//www.moj.gov.cn/government_public/content/2017-10/12/gggs_8926.html，訪問(wèn)日期2018年12月10日。。

筆者認(rèn)為，隨著我國(guó)律師業(yè)的發(fā)展，律師協(xié)會(huì)自律能力的增強(qiáng)，司法行政機(jī)關(guān)可將律師和律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入及退出以外的職責(zé)，諸如對(duì)律師事務(wù)所的年度考核、對(duì)律師及律師事務(wù)所吊銷(xiāo)執(zhí)業(yè)證書(shū)以外的處罰等交由律師協(xié)會(huì)辦理。各級(jí)律師協(xié)會(huì)打造好律師行業(yè)管理的大數(shù)據(jù)平臺(tái)?在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)不少律師協(xié)會(huì)尚未建立起大數(shù)據(jù)平臺(tái)，一些律師、律師事務(wù)所年度考核的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)只有紙質(zhì)版，沒(méi)有電子版，無(wú)法提供分析研究。，司法行政機(jī)關(guān)運(yùn)用信息化的手段對(duì)律師協(xié)會(huì)的行業(yè)管理進(jìn)行監(jiān)管，降低行政管理成本，提高監(jiān)管的有效性。也可以采取外包的方式，購(gòu)買(mǎi)有資質(zhì)專(zhuān)業(yè)社會(huì)組織的服務(wù)，協(xié)助對(duì)律師的司法行政管理和律師協(xié)會(huì)行業(yè)管理。

2.深化“放管服”改革

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視轉(zhuǎn)變政府職能，把“放管服”改革作為全面深化改革的重要內(nèi)容，持續(xù)加以推進(jìn)。2018年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《全國(guó)深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)分工方案》，部署深化“放管服”改革，加快政府職能深刻轉(zhuǎn)變，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，最大限度激發(fā)市場(chǎng)活力。

司法部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)律師協(xié)會(huì)建設(shè)的意見(jiàn)》要求，各級(jí)司法行政部門(mén)加強(qiáng)對(duì)律師協(xié)會(huì)的指導(dǎo)監(jiān)督。把加強(qiáng)律師協(xié)會(huì)建設(shè)列入重要議事日程，經(jīng)常聽(tīng)取協(xié)會(huì)工作匯報(bào)，及時(shí)研究解決協(xié)會(huì)工作中遇到的困難和問(wèn)題。要支持律師協(xié)會(huì)依法依章程履行職責(zé)，充分發(fā)揮協(xié)會(huì)行業(yè)自律管理和服務(wù)作用。健全完善司法行政部門(mén)律師工作管理機(jī)構(gòu)和律師協(xié)會(huì)之間的重要情況溝通機(jī)制，進(jìn)一步提高律師工作管理水平。

（三）律師協(xié)會(huì)挺在前面

《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)律師協(xié)會(huì)建設(shè)的意見(jiàn)》就充分發(fā)揮律師協(xié)會(huì)職能作用，促進(jìn)律師事業(yè)發(fā)展，進(jìn)一步加強(qiáng)律師協(xié)會(huì)建設(shè)提出重要意見(jiàn)，指出“與新形勢(shì)新要求相比，當(dāng)前律師協(xié)會(huì)建設(shè)還存在一些問(wèn)題，主要是律師協(xié)會(huì)組織機(jī)構(gòu)還不夠健全，行業(yè)規(guī)范和懲戒規(guī)則還不夠完善，自律管理能力需要進(jìn)一步提升，職能作用有待進(jìn)一步發(fā)揮?！币蟆斑M(jìn)一步加強(qiáng)律師協(xié)會(huì)思想政治建設(shè)、組織建設(shè)、制度建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)、黨的建設(shè)，充分發(fā)揮律師協(xié)會(huì)職能作用”。

2017年8月，司法部強(qiáng)調(diào)“講政治、履職責(zé)、促改革、重自律”,突出表達(dá)的核心思想就是要“嚴(yán)管厚愛(ài)”。 要求律師協(xié)會(huì)要“挺”在前面,勇于舉旗、切實(shí)履職,真正做到行業(yè)自律。律師行業(yè)管理要由過(guò)去的“寬松軟”走向今后的“嚴(yán)緊硬”?蔣安杰：《律師協(xié)會(huì)要“挺”在前面》，鳳凰資訊 http：//news.ifeng.com/a/20170831/51817176_0.shtml，訪問(wèn)日期2018年9月21日。。

（四）厘清司法行政管理和律師協(xié)會(huì)行業(yè)管理的各自職責(zé)

深化“兩結(jié)合”管理體制，要厘清司法行政機(jī)關(guān)和律師協(xié)會(huì)各自的職責(zé)，充分發(fā)揮司法行政機(jī)關(guān)管理與律師協(xié)會(huì)行業(yè)管理各自特有的優(yōu)勢(shì)。司法行政機(jī)關(guān)注重宏觀管理，發(fā)揮其公權(quán)力的政策指導(dǎo)、方向監(jiān)督、關(guān)系協(xié)調(diào)的作用，根據(jù)有利于律師業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的原則，制定出宏觀的關(guān)于律師管理、發(fā)展的政策，完善律師制度體系，落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章的具體實(shí)施措施，協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)出臺(tái)涉及律師行業(yè)的稅收、收費(fèi)、社會(huì)保障等政策，做好律師執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入、退出機(jī)制的把關(guān)，頒發(fā)律師、律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)證，對(duì)嚴(yán)重違反執(zhí)業(yè)紀(jì)律的吊銷(xiāo)執(zhí)業(yè)證的處理等；改善律師執(zhí)業(yè)環(huán)境，加強(qiáng)法律職業(yè)共同體的建設(shè)，保障律師合法的執(zhí)業(yè)權(quán)益；同時(shí)作為政府管理機(jī)關(guān)，指導(dǎo)監(jiān)督律師協(xié)會(huì)的行業(yè)管理。而律師協(xié)會(huì)則主要關(guān)注律師工作的發(fā)展，并對(duì)律師對(duì)外交流、律師獎(jiǎng)懲、律師培訓(xùn)、律師年度考核進(jìn)行具體的日常工作管理。

兩者根據(jù)各自的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)形成管理合力，同時(shí)又要做到資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。在具體工作中，完善司法行政機(jī)關(guān)律師管理機(jī)構(gòu)與律師協(xié)會(huì)之間的重要決策會(huì)商、重要情況溝通、重要信息共享的工作機(jī)制。

（五）強(qiáng)化律師事務(wù)所的管理職能

律師事務(wù)所是律師執(zhí)業(yè)最基本的管理單元，律師事務(wù)所在整個(gè)律師工作中處于十分重要的地位。律師事務(wù)所是律師執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)，律師事務(wù)所的業(yè)務(wù)建設(shè)，不僅關(guān)系到律師事務(wù)所自身生存發(fā)展的問(wèn)題，而且直接影響著律師職能作用的發(fā)揮。

律師事務(wù)所應(yīng)切實(shí)履行直接管理責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)本所律師執(zhí)業(yè)活動(dòng)的監(jiān)督管理，對(duì)放任不管釀成嚴(yán)重后果的要追究律師事務(wù)所及其負(fù)責(zé)人的管理責(zé)任。

（六）充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的積極作用

境外律師管理合作規(guī)制的趨勢(shì)對(duì)我國(guó)律師規(guī)制具有有益的借鑒意義。盡管傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為法律職業(yè)的自我規(guī)制有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，專(zhuān)業(yè)、有效、獨(dú)立，而自我規(guī)制的自利傾向的存在卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。我國(guó)律師管理“兩結(jié)合”體制的深化，應(yīng)避免律師行業(yè)自我規(guī)制自利傾向的弊端，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的積極作用。2013年全國(guó)律師行業(yè)行風(fēng)監(jiān)督委員會(huì)成立，從黨政部門(mén)、司法機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、社會(huì)團(tuán)體、科研院所和企事業(yè)單位推薦的基層優(yōu)秀代表中聘請(qǐng)行風(fēng)監(jiān)督員，完善監(jiān)督工作機(jī)制，豐富監(jiān)督內(nèi)容，形成監(jiān)督合力。2014年，司法部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)律師職業(yè)道德建設(shè)的意見(jiàn)》，提出健全完善律師踐行職業(yè)道德的監(jiān)督管理機(jī)制，要求暢通投訴舉報(bào)渠道，各地司法行政機(jī)關(guān)、律師協(xié)會(huì)要設(shè)立公布投訴舉報(bào)電話和網(wǎng)站，健全律師執(zhí)業(yè)投訴查處工作機(jī)制，及時(shí)查處糾正律師失德失信、違法違紀(jì)問(wèn)題。加強(qiáng)全國(guó)和各地律師行風(fēng)監(jiān)督委員會(huì)建設(shè)，充分發(fā)揮行風(fēng)監(jiān)督員作用，定期開(kāi)展活動(dòng)、組織評(píng)查、聽(tīng)取意見(jiàn)。要健全律師執(zhí)業(yè)檔案制度，建立全國(guó)律師執(zhí)業(yè)信息管理平臺(tái)，推進(jìn)律師執(zhí)業(yè)信息公開(kāi)，建立律師和律師事務(wù)所不良執(zhí)業(yè)記錄披露和查詢制度，接受社會(huì)、媒體和當(dāng)事人的監(jiān)督。

五、出臺(tái)法律服務(wù)法，規(guī)制法律服務(wù)市場(chǎng)

我國(guó)的法律服務(wù)市場(chǎng)呈現(xiàn)多元化的態(tài)勢(shì)，除律師、基層法律服務(wù)工作者、公證員、公益法律服務(wù)人員、人民調(diào)解員、企業(yè)法律顧問(wèn)外，還有在工商機(jī)關(guān)注冊(cè)的法律咨詢調(diào)查中心或公司的人員在提供法律服務(wù)，這類(lèi)中心、公司的準(zhǔn)入缺乏標(biāo)準(zhǔn)。近幾年，在線法律服務(wù)蓬勃發(fā)展，而司法行政機(jī)關(guān)又沒(méi)有相應(yīng)的管理權(quán)限。各地司法行政機(jī)關(guān)在規(guī)制和凈化法律服務(wù)市場(chǎng)時(shí)，對(duì)此反映強(qiáng)烈，卻因?yàn)闆](méi)有法律的支撐，無(wú)法進(jìn)行管理。而相應(yīng)的許可機(jī)關(guān)也不可能對(duì)其進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和管理，亦無(wú)行業(yè)自律管理，完全處于無(wú)監(jiān)管狀態(tài)。

我國(guó)制定有《律師法》《公證法》《法律援助條例》等部門(mén)法律法規(guī)，《基層法律服務(wù)所管理辦法》《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》也修訂出臺(tái)，這些法律法規(guī)和規(guī)范性文件對(duì)律師服務(wù)、公證服務(wù)、法律援助、基層法律服務(wù)加以規(guī)制，但缺少一部上位法，對(duì)包括律師、公證、法律援助及所有其他提供法律服務(wù)的活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制，從而使對(duì)法律服務(wù)的管理在某些領(lǐng)域，出現(xiàn)管理的缺位，法律服務(wù)市場(chǎng)出現(xiàn)混亂。制定法律服務(wù)法，賦予司法行政機(jī)關(guān)管理法律服務(wù)市場(chǎng)的權(quán)限，是規(guī)范法律服務(wù)市場(chǎng)的根本出路。