徐成兵（重慶市戒毒管理局）

2018年5月29日，司法部在安徽省合肥市召開全國司法行政戒毒工作會議。會議總結近年來司法行政戒毒工作成效，部署建立全國統(tǒng)一的司法行政戒毒工作基本模式。建立全國統(tǒng)一的司法行政戒毒工作基本模式是司法行政改革的一項重點工作，標志著我國歷時5年多的司法行政戒毒改革從轉型走向定型，對推動全國戒毒工作發(fā)展具有里程碑式的重要意義。會議梳理分析了當前我國司法行政戒毒工作存在的“六大問題”：戒毒鏈條不夠完整、戒治流程不夠清晰、方式方法不夠科學、工作標準不夠統(tǒng)一、管理運行不夠規(guī)范、部門協(xié)調(diào)不夠到位。六大問題中，后五條均屬于司法行政系統(tǒng)職能工作范疇，是司法行政戒毒工作的“家里事”，唯“戒毒鏈條不夠完整”是一項牽涉司法行政戒毒系統(tǒng)內(nèi)外，事關公安、司法、地方政府、社會組織等諸多方面的復雜工作。筆者就司法行政戒毒機關如何積極發(fā)揮職能作用，構建完整戒毒工作鏈條，推動建立一體化戒毒工作格局，定型完善司法行政戒毒工作模式談一些想法。

一、戒毒工作鏈條不完整的表現(xiàn)形式

毒品是人類社會的一大公害，是涉及公共安全的重要問題。毒品問題的產(chǎn)生具有復雜性和深層次的社會結構方面的原因，是具有綜合性特點的嚴重社會問題。當前，我國形成了“以自愿戒毒、社區(qū)戒毒、強制隔離戒毒三大戒毒措施為主，社區(qū)戒毒、戒毒藥物維持治療、戒毒康復為補充”的戒毒體系，但各種戒毒措施在實踐中缺乏必要的聯(lián)動機制，強制隔離戒毒、戒毒康復、社區(qū)戒毒、社區(qū)康復等之間一體化運作的戒毒工作格局還未真正建立，戒毒工作鏈條不完整。

（一）戒毒措施銜接上尚未鉚成有效的閉合式傳動鏈。《禁毒法》明確了社區(qū)戒毒、自愿戒毒、強制隔離戒毒、社區(qū)康復等主要戒毒措施，但目前幾種戒毒措施之間關聯(lián)性不強，缺乏一體化運作機制?！督涠緱l例》規(guī)定，國家鼓勵吸毒人員自行戒除毒癮，對吸毒成癮人員公安機關可以責令其接受社區(qū)戒毒，對吸毒成癮嚴重的公安機關可以直接作出強制隔離戒毒決定，對解除強制隔離戒毒人員公安機關可以責令其接受不超過3年的社區(qū)康復。僅從“鼓勵”“可以責令”“可以直接作出”等字里行間就可看出，幾種戒毒措施之間銜接不緊密，沒有形成閉合式傳動鏈條。

（二）戒毒力量共享上尚未建成穩(wěn)固的一體化輸送鏈?！督涠緱l例》明確，建立政府統(tǒng)一領導，禁毒委員會組織、協(xié)調(diào)、指導，有關部門各負其責，社會力量廣泛參與的戒毒工作體制?！督涠緱l例》規(guī)定，人民政府設立的禁毒委員會可以組織公安機關、衛(wèi)生行政和藥品監(jiān)督管理部門開展吸毒監(jiān)測、調(diào)查，并向社會公布；公安機關負責檢測、登記并依法實行動態(tài)管理，依法責令戒毒措施，管理公安機關的強制隔離戒毒場所、戒毒康復場所，對社區(qū)戒毒、社區(qū)康復工作提供指導和支持；衛(wèi)生行政部門負責戒毒醫(yī)療機構的監(jiān)督管理，會同公安機關、司法行政等部門制定戒毒醫(yī)療機構設置規(guī)劃，對戒毒醫(yī)療服務提供指導和支持；民政、人力資源社會保障、教育等部門分別對社區(qū)戒毒、社區(qū)康復工作提供康復和職業(yè)技能培訓等指導和支持；鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道負責社區(qū)戒毒、社區(qū)康復工作。但受制于多種因素限制，公安機關、衛(wèi)生行政、司法行政、民政、人力資源社會保障、教育、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道之間難以建立高效的溝通交流機制、協(xié)調(diào)合作機制和信息共享機制，更多依靠禁毒委員會組織協(xié)調(diào)或者部門之間單向溝通，戒毒力量共享上難以建成穩(wěn)固的一體化輸送鏈條。

（三）戒毒手段運用上尚未合成融匯的交叉性曳引鏈。《戒毒條例》規(guī)定，自愿戒毒吸毒人員可以自行到戒毒醫(yī)療機構接受戒毒治療，社區(qū)戒毒專職工作人員、社區(qū)民警、社區(qū)醫(yī)務人員、社區(qū)戒毒人員的家庭成員以及禁毒志愿者共同組成社區(qū)戒毒工作小組具體實施社區(qū)戒毒，強制隔離戒毒場所依法為強制隔離戒毒人員提供科學規(guī)范的戒毒治療、心理治療、身體康復訓練和衛(wèi)生、道德、法制教育并開展職業(yè)技能培訓，負責社區(qū)康復工作的人員應當為社區(qū)康復人員提供必要的心理治療和輔導、職業(yè)技能培訓、職業(yè)指導以及就學、就業(yè)、就醫(yī)援助，自愿戒毒、社區(qū)戒毒、社會康復人員可以自愿到戒毒康復場所戒毒康復、生活和勞動。顯然，不同戒毒措施的手段運用上，還沒有真正建立戒毒治療、康復指導、救助服務兼?zhèn)涞墓ぷ黧w系，運用醫(yī)療、法律、行政、經(jīng)濟、文化等多種手段的綜合戒治矯正模式尚未形成，沒有有效合成融匯的交叉性曳引鏈條。

（四）吸毒人員照管上尚未形成無縫的對接型環(huán)扣鏈。司法部《司法行政機關強制隔離戒毒所教育矯治工作考核辦法》規(guī)定，強制隔離戒毒場所應當做好回歸人員社會銜接工作，建立回歸人員信息庫，協(xié)調(diào)政府機構、企業(yè)事單位、社會志愿者團體、愛心人士、戒毒人員家庭搭建戒毒人員社會幫教和親情幫教平臺，建立與社區(qū)、社會志愿者組織、回歸人員家庭相互協(xié)作的社會支持系統(tǒng)、心理矯治支持系統(tǒng)和回歸人員復吸危機干預系統(tǒng)，鞏固回歸人員戒斷效果。但是，解除強制隔離戒毒標志著強制隔離戒毒所與強制隔離戒毒人員之間的法律關系消失，解除強制隔離戒毒人員由家屬、所在單位、戶籍所在地或者現(xiàn)居住地公安派出所領回，解除強制隔離戒毒人員無人領回時允許其自行離所，“出所必接”要求難以落實，吸毒人員照管尚未形成無縫的對接型環(huán)扣鏈條。

二、構建完整戒毒工作鏈條存在的現(xiàn)實困難

毒品問題治理是一項復雜的系統(tǒng)化社會工程，戒毒工作是禁毒人民戰(zhàn)爭的重要組成部分。戒毒工作鏈條不完整既有政策支持上的缺乏，也有管理體制上的阻梗，不但有制度設計上的缺陷，更有重輯輕戒的偏頗。

（一）政策支持缺乏，構建完整鏈條的政策法規(guī)不配套。2007年12月29日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議通過《禁毒法》，標志著我國禁毒事業(yè)走上法制化軌道。此后，《戒毒條例》《麻醉藥品和精神藥品管理條例》《戒毒醫(yī)療服務管理暫行辦法》《司法行政機關強制隔離戒毒工作規(guī)定》《強制隔離戒毒診斷評估辦法》等法規(guī)規(guī)章相繼出臺，但沒有就建立完整戒毒鏈條作出專門規(guī)定，個別涉及處也是原則性要求和指導性描述。各地在具體實踐中作了大量探索，但還沒有形成相對成熟穩(wěn)定的、環(huán)環(huán)相扣的戒毒工作鏈條。各地出臺的與《禁毒法》《戒毒條例》等法律法規(guī)相配套的政策法規(guī)，也鮮有對構建完整戒毒鏈條作出明確具體規(guī)定的。強制性質(zhì)的強制隔離戒毒，自愿性質(zhì)的戒毒康復、自愿戒毒和藥物維持治療，半強制性質(zhì)的社區(qū)戒毒、社區(qū)康復，幾者之間沒有形成有序流轉。

（二）管理體制阻梗，構建完整鏈條的統(tǒng)攬機制不順暢。從領導體制來看，國家與地方禁毒委員會辦公室設置在公安部門，作為禁毒“司令部”辦事機構，缺乏指揮督導其他部門和地方政府的權威性，制約了督導管理職能發(fā)揮，也導致了禁毒工作偏重公安、重緝輕戒傾向。從管理體制來看，隨著《禁毒法》《戒毒條例》對戒毒措施的明確，各種戒毒措施分屬于公安、司法、衛(wèi)生以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，戒毒機構隸屬不同部門，難以打破利益壁壘，相互之間缺乏協(xié)調(diào)機制，缺乏統(tǒng)籌領導，缺乏直接控制，嚴重制約戒毒工作的深入開展。

（三）制度設計不足，構建完整鏈條的戒毒流程不連續(xù)。《戒毒條例》規(guī)定，被決定強制隔離戒毒的人員在公安機關的強制隔離戒毒場所執(zhí)行強制隔離戒毒3個月至6個月后，轉至司法行政部門的強制隔離戒毒場所繼續(xù)執(zhí)行強制隔離戒毒。這就導致現(xiàn)實中形成公安機關與司法行政機關分段執(zhí)行的強制隔離戒毒模式。2018年，司法部部署建立全國統(tǒng)一的司法行政強制隔離戒毒模式，建立以分期分區(qū)為基礎，以專業(yè)中心為支撐，以科學戒治為核心，以銜接幫扶為延伸的基本模式?；灸Ｊ綄娭聘綦x戒毒人員從入所到解除全過程的不同期段，統(tǒng)一設置生理脫毒區(qū)、教育適應區(qū)、康復鞏固區(qū)、回歸指導區(qū)，實現(xiàn)不同期段之間分設。根據(jù)戒治工作需要，以專業(yè)化手段為引領，建立戒毒醫(yī)療中心、教育矯正中心、心理矯治中心、康復訓練中心和診斷評估中心，進行實體化運作。顯然，分段執(zhí)行模式下的二元管理體制，戒毒過程不連續(xù)、環(huán)節(jié)不完整，不僅導致公安機關和司法行政機關職能重疊，還必然形成多頭管理、重復建設、銜接不暢、標準不一等諸多問題。

（四）重緝輕戒偏頗，構建完整鏈條的禁戒格局不平衡。據(jù)統(tǒng)計，我國實際吸毒人數(shù)保守估算在1400萬人以上，每年因吸毒造成的直接經(jīng)濟損失達5000億元。2014年，全國破獲吸毒人員引發(fā)的刑事案件14.9萬起，占同期刑事案件總數(shù)的12.1%。2015年，全國破獲吸毒人員引發(fā)的刑事案件17.4萬起，占同期刑事案件總數(shù)的14%。以公安、武警、海關為主，有關職能部門配合，全民參與，社區(qū)聯(lián)防為補充的緝毒嚴控態(tài)勢已然形成。但是，構建常態(tài)禁毒機制，預防、緝毒、戒毒、降害相結合的綜合禁戒體制尚未形成，發(fā)展極不平衡，重輯輕戒偏頗客觀存在。建立以社區(qū)宣傳教育為主、學校教育為輔、媒體宣傳為補充的宣教預防機制常未形成常態(tài)。以危險行為教育為主、美沙酮替代維持為輔、安全套推廣和清潔注射器交換為補充的降低危害機制有待加強。以強制隔離戒毒為主、自愿社區(qū)戒毒為輔、社區(qū)康復為補充、社會各界支持的戒毒機制亟待整合。

三、構建完整戒毒工作鏈條的路徑探索

構建完整戒毒工作鏈條，司法行政戒毒機關要積極主動作為、聯(lián)系協(xié)調(diào)、對接工作，在戒毒網(wǎng)絡中充分發(fā)揮輻射中心和鏈條聯(lián)結的作用，以期構建自愿戒毒、強制隔離戒毒、社區(qū)戒毒和社區(qū)康復等戒毒措施有機聯(lián)動機制，形成無縫銜接的完整戒毒工作鏈條。

（一）自愿戒毒自主接納：探索“委托式”自愿戒毒審批接納機制。《禁毒法》《戒毒條例》規(guī)定，吸毒成癮人員自愿接受強制隔離戒毒需經(jīng)公安機關同意?！端痉ㄐ姓C關強制隔離戒毒工作規(guī)定》也明確，吸毒成癮人員自愿接受強制隔離戒毒的，應當憑強制隔離戒毒所所在地公安機關的書面同意意見，向強制隔離戒毒所提出申請。目前，司法行政戒毒是強制隔離戒毒的主力軍，更是吸毒成癮人員自愿接受強制隔離戒毒最有效的場所。但是，“吸毒成癮人員自愿接受強制隔離戒毒需經(jīng)公安機關同意”的規(guī)定，極大影響了自愿強制隔離戒毒人員積極性，極大限制了自愿強制隔離戒毒工作發(fā)展。且絕大部分吸毒成癮人員戶籍地或居住地沒有建立強制隔離戒毒所，異地辦理自愿強制隔離戒毒手續(xù)困難，“應當憑強制隔離戒毒所所在地公安機關的書面同意意見”的規(guī)定難以實現(xiàn)。吸毒成癮人員自愿接受強制隔離戒毒理應減少程序、簡化手續(xù)，突出“自愿性”、回避“行政性”。探索建立委托審批接納機制，公安機關可將自愿強制隔離戒毒審批登記權委托給司法行政機關，建立司法行政戒毒機關接收自愿強制隔離戒毒人員“委托審批、自主接納、戒治一體”服務模式，為吸毒成癮人員自愿接受強制隔離戒除毒癮提供易于銜接、易于操作、易于執(zhí)行的便捷通道。

（二）強制戒毒全程執(zhí)行：探索“一段式”強制隔離戒毒執(zhí)行機制?！督痉ā贰督涠緱l例》賦予公安機關強制隔離戒毒決定權和部分執(zhí)行權。《戒毒條例》規(guī)定，“被強制隔離戒毒人員在公安機關的強制隔離戒毒場所執(zhí)行強制隔離戒毒3個月至6個月后，轉至司法行政部門的強制隔離戒毒場所繼續(xù)執(zhí)行強制隔離戒毒。執(zhí)行前款規(guī)定不具備條件的省、自治區(qū)、直轄市，由公安機關和司法行政部門共同提出意見報省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定具體執(zhí)行方案”。這一規(guī)定，提供了“一段式”強制隔離戒毒執(zhí)行的法理依據(jù)和操作可能。探索建立“打處分離”的決定與執(zhí)行機制是強制隔離戒毒的必由之路，公安機關依法對吸毒人員作出強制隔離戒毒決定后，直接交由司法行政戒毒機關全程執(zhí)行強制隔離戒毒措施，既能對權力形成有效監(jiān)督制約，又能優(yōu)化執(zhí)法程序；既能有效節(jié)約行政成本，又能充分發(fā)揮司法行政戒毒專業(yè)資源優(yōu)勢。司法行政機關應強化艾滋病戒毒人員專管場所和病殘戒毒人員專管場所建設，建立艾滋病吸毒人員、病殘吸毒人員等特殊吸毒人群“專收專管專治”工作機制，確保公安機關“應處盡處”，司法行政戒毒機關“應收盡收”。

（三）回歸適應銜接有序：探索“過渡期”回歸人員適應銜接機制?！督涠緱l例》規(guī)定，解除強制隔離戒毒的，強制隔離戒毒場所應當在解除強制隔離戒毒3日前通知強制隔離戒毒決定機關，出具解除強制隔離戒毒證明書送達戒毒人員本人，并通知其家屬、所在單位、其戶籍所在地或者現(xiàn)居住地公安派出所將其領回。吸毒人員接受為期兩年的強制隔離戒毒，長期在隔離狀態(tài)下，與社會嚴重脫節(jié)。戒毒人員從強制隔離戒毒場所到重新步入社會缺乏過渡銜接，面臨家庭回歸難、就業(yè)創(chuàng)業(yè)難、社會融入難等問題。面對家庭的偏見、社會的歧視，戒毒人員極易逃避正常社會人際交往，從而再次走上復吸的道路。因此，探索建立回歸人員過渡銜接機制，建立從強制隔離戒毒場所回歸社會的模擬“適應期”極其必要。各地應當依托戒毒康復場所，打造解除強制隔離戒毒人員“社會化”回歸適應過渡“中轉”基地，集中一定時間組織即將解除強制隔離戒毒人員開展回歸適應康復培訓，建立戒毒康復人員自主管理委員會，開展適應性職業(yè)技能培訓，組織戒毒人員進社區(qū)體驗義工活動等，有針對性地提高戒毒人員生活自理能力、就業(yè)能力和社交能力，邀請社會用工企業(yè)、親屬朋友、愛心幫教人士、志愿者等來基地交流互動，達到培養(yǎng)個人適應力、提升家庭親和力、整合社會接納力的目的，使戒毒人員有效地從“強制人”成功過渡為“社會人”。

（四）后續(xù)照管委托實施：探索“鞏固期”解除人員后續(xù)照管機制。《戒毒條例》規(guī)定：對解除強制隔離戒毒的人員，強制隔離戒毒的決定機關可以責令其接受不超過三年的社區(qū)康復。社區(qū)康復在當事人戶籍所在地或者現(xiàn)居住鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、城市街道辦事處執(zhí)行，經(jīng)當事人同意，也可以在戒毒康復場所中執(zhí)行。但受制于客觀條件限制，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道對解除強制隔離戒毒人員很難具備開展社區(qū)康復工作的條件和能力，存在無組織機構、無辦公場所、無專職人員的具體情況，社區(qū)康復人員脫管率高、復吸率高、違法率高的問題突出。2012年，《重慶市禁毒條例》規(guī)定：社區(qū)戒毒由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處負責實施。不具備社區(qū)戒毒條件的，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處可以委托實行社區(qū)化管理的戒毒康復場所實施。重慶市渝北區(qū)依托重慶市未成年人強制隔離戒毒所開辟社區(qū)戒毒社區(qū)康復管理區(qū)，為全區(qū)提供社區(qū)戒毒社區(qū)康復人員委托管理服務。重慶市未成年人強制隔離戒毒所與渝北區(qū)禁毒辦共同成立社區(qū)戒毒社區(qū)康復工作領導小組，負責全區(qū)社區(qū)戒毒社區(qū)康復工作。領導小組在重慶市未成年人強制隔離戒毒所設立社區(qū)戒毒社區(qū)康復綜合辦公室和矯治中心，負責協(xié)調(diào)工作和具體事務。重慶市未成年人強制隔離戒毒所社區(qū)戒毒社區(qū)康復綜合辦公室和矯治中心通過簽訂委托協(xié)議、落實就業(yè)幫扶、強化操守保持等三環(huán)節(jié)十五項措施建立較為完備的工作體系，形成多方聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，搭建綜合管理服務平臺，推動社區(qū)戒毒社區(qū)康復專業(yè)化發(fā)展，真正走出一條強制隔離戒毒與戒毒康復、社區(qū)康復等戒毒措施無縫銜接的路子。

（五）康復指導駐站運行：探索“實體型”社區(qū)戒毒康復指導機制。國家禁毒委、中央綜治委、公安部等十部委聯(lián)合下發(fā)的《關于加強社區(qū)戒毒社區(qū)康復工作的意見》（禁毒辦通〔2013〕5號）指出，“當前社區(qū)戒毒社區(qū)康復工作仍存在一些突出問題，成為整個戒毒工作中的薄弱環(huán)節(jié)?！薄督痉ā芬?guī)定：城市街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責社區(qū)戒毒工作?！督涠緱l例》規(guī)定：強制隔離戒毒所、戒毒康復所，對社區(qū)戒毒、社區(qū)康復工作提供指導和支持。司法行政機關應當充分發(fā)揮主體作用，積極履行社區(qū)戒毒社區(qū)康復指導和支持職能，切實解決鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、城市街道辦事處社區(qū)戒毒社區(qū)康復工作無人員場地、無技術支撐、無指導考核現(xiàn)狀。各省級層面的戒毒管理局應當成立社區(qū)戒毒社區(qū)康復指導處，各區(qū)縣司法局成立社區(qū)戒毒社區(qū)康復指導總站，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道司法所設立社區(qū)戒毒社區(qū)康復指導站，指導社區(qū)、村居設立社區(qū)戒毒社區(qū)康復指導點，以司法行政戒毒民警駐站或流動駐站常態(tài)化方式推動社區(qū)戒毒社區(qū)康復指導工作實體化運作，專人專職、專班專場，實現(xiàn)對社區(qū)戒毒社區(qū)康復指導站全覆蓋設立、專業(yè)化指導。司法行政戒毒場所充分利用專業(yè)優(yōu)勢，全面履行指導和支持職責，開展社區(qū)戒毒社區(qū)康復社工義工培訓，引導社會工作者、戒毒志愿者、戒毒人員家屬等參與指導站工作，為戒毒人員在就業(yè)、社會保障、技能培訓等方面提供指導和幫助。

（六）戒毒管理縱向貫通：探索“主導型”戒毒工作整體運行機制。當前，強制隔離戒毒由公安機關和司法行政機關的戒毒場所分段組織實施，自愿戒毒、社區(qū)戒毒和社區(qū)康復則由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道人民政府組織實施，難以形成統(tǒng)一領導、專業(yè)指導機制，存在彼此工作銜接不及時、不順暢現(xiàn)象，浪費社會資源，增加運行成本，這是戒毒工作鏈條不完整的根源所在。重慶市渝北區(qū)將所在區(qū)域的重慶市未成年人強制隔離戒毒所作為區(qū)禁毒委成員單位，所長兼任區(qū)禁毒委員會副主任和區(qū)禁毒委員會辦公室副主任，區(qū)社區(qū)戒毒社區(qū)康復指導辦公室設在重慶市未成年人強制隔離戒毒所，統(tǒng)籌推進全區(qū)強制隔離戒毒、戒毒康復、社區(qū)戒毒社區(qū)康復、自愿戒毒工作，為探索嘗試“主導型”戒毒工作整體運行機制邁出步伐。重慶市涪陵區(qū)禁毒委員會辦公室、區(qū)青少年禁毒教育示范班均設在重慶市涪陵強制隔離戒毒所內(nèi)，全區(qū)戒毒資源利用充分，緝毒戒毒工作協(xié)調(diào)。全社會應統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促成強制隔離戒毒、戒毒康復、社區(qū)戒毒社區(qū)康復、自愿戒毒等版塊工作由一個部門主導，各省、自治區(qū)、直轄市戒毒管理局真正履行戒毒綜合管理職責，而非單一的強制隔離戒毒管理職能。由省級層面的戒毒管理局，各區(qū)縣司法局的戒毒管理科，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道司法所縱向形成戒毒管理體系。各地強制隔離戒毒、戒毒康復、社區(qū)戒毒社區(qū)康復、自愿戒毒等戒毒措施一套體制運行，實現(xiàn)有序流轉，在制度框架下解決當前戒毒措施之間彼此失聯(lián)現(xiàn)象。頂層設計應當打破部門壁壘，克服體制障礙，整合多方資源，理順工作體制，真正實現(xiàn)在各級禁毒委員會的領導下，構建公安部門牽頭管理緝毒管控、司法行政部門牽頭戒毒管理的科學禁毒工作機制。