■譚云飛

（遼寧大學(xué)）

化妝品安全問題，目前已成為全人類共同話題，特別是我國，作為人口大國，人口基數(shù)巨大帶來化妝品消費(fèi)數(shù)量巨大，故化妝品質(zhì)量監(jiān)管更加重要，除了關(guān)聯(lián)消費(fèi)者健康、切身利益外，更關(guān)聯(lián)我國化妝品行業(yè)的發(fā)展、國際競爭力。相比歐美國家，我國對于化妝品質(zhì)量監(jiān)管的研究起步較晚，而當(dāng)前我國化妝品質(zhì)量監(jiān)管市場也存在諸多有待完善之處，因此對化妝品質(zhì)量監(jiān)督管理制度的完善研究，是完善我國化妝品市場秩序，維護(hù)化妝品消費(fèi)者權(quán)益的重要舉措。

1 我國化妝品質(zhì)量問題分析

1.1 濫用違禁材料

所謂違禁材料，指不可用于生產(chǎn)化妝品原料的物質(zhì)。我國化妝品監(jiān)督管理相關(guān)文件中明確指出鎘、鉛、砷、汞為化妝品禁用材料，然在我國消費(fèi)者對于化妝品功能需求不斷多元化發(fā)展且不斷提升背景下，化妝品市場中仍舊存在大量含對人體有害化妝品，如含“微型柔珠”產(chǎn)品、含硝酸鹽洗發(fā)水、含熒光劑面膜等，這類產(chǎn)品雖不含鎘、鉛、砷、汞，但是格外添加了其他對人體健康有害成分，不僅會危害消費(fèi)者身體健康，且長期缺乏治理背景下將對化妝品、護(hù)理品市場環(huán)境帶來嚴(yán)重?cái)_亂[1]。

1.2 限用材料與細(xì)菌超標(biāo)

除違禁材料，化妝品生產(chǎn)階段，相關(guān)文件同樣列舉出限用物質(zhì)，即少量使用不會對人體造成危害物質(zhì)，但一旦過量將危害人體健康物質(zhì)，如抗生素等。然而目前我國化妝品市場中仍舊存在非法添加抗生素化妝品、防腐劑、避光劑、香料等。雖《化妝品衛(wèi)生規(guī)范》文件明確規(guī)定部分材料適量添加不會對人體產(chǎn)生危害，而部分化妝品廠商以牟利為目的，忽略“適量”原則，大量使用限用物質(zhì)，甚至導(dǎo)致化妝品具有致癌性、強(qiáng)烈毒性、致畸變性等，對人體皮膚、黏膜等結(jié)構(gòu)造成嚴(yán)重?fù)p傷[2]。

此外，細(xì)菌總量的超標(biāo)，會導(dǎo)致微生物大量存在，不僅影響化妝品自身質(zhì)量，且對于氣味、顏色、形態(tài)均會造成一定程度影響，導(dǎo)致化妝品產(chǎn)品質(zhì)量下降。與此同時，細(xì)菌超標(biāo)環(huán)境下，部分微生物會對化妝品消費(fèi)者健康造成影響，如葡萄球菌超標(biāo)會造成眼結(jié)膜、皮膚、黏膜組織感染，大腸桿菌超標(biāo)導(dǎo)致消化道感染，酵母菌超標(biāo)產(chǎn)生對人體有害毒素等[3]。

2 我國化妝品質(zhì)量監(jiān)督管理制度短板分析

目前，我國對化妝品質(zhì)量監(jiān)管主要機(jī)構(gòu)包括食藥部門、質(zhì)檢部門、工商部門，主要質(zhì)量監(jiān)管方式包括執(zhí)行行政許可制度、定期對化妝品、化妝品企業(yè)進(jìn)行過抽查、抽檢，對于質(zhì)量不合格企業(yè)進(jìn)行處罰、責(zé)令停業(yè)停產(chǎn)、吊銷執(zhí)照與撤銷文號等措施，而對于質(zhì)量偽劣產(chǎn)品流向市場的補(bǔ)救方式，主要以召回制度為主。

2.1 監(jiān)管范圍有待明確

監(jiān)管范圍有待健全，體現(xiàn)于部分化妝品、護(hù)膚品并未被納入監(jiān)管范圍內(nèi)，這一短板變?yōu)椴环ㄉ碳忆N售、生產(chǎn)劣質(zhì)化妝品、牟取利益提供滋生環(huán)境，造成這一現(xiàn)象動因有二。第一，我國《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》對化妝品定義為以噴灑、涂擦或是其它類似方法，散布于人體表面任何部位以達(dá)到清潔、護(hù)膚、消除不良?xì)馕?、美容與裝飾面容目的的日用化學(xué)工業(yè)產(chǎn)品。國家質(zhì)檢總局頒布《消費(fèi)者使用說明化妝品通用標(biāo)簽》文件中，對化妝品定義為以灑、噴、涂抹或是其它類似形式，施加在人體表面任何部位，以達(dá)到清潔、芳香、修正人體氣味、改變外觀、保養(yǎng)與保持良好狀態(tài)目的的產(chǎn)品。兩份文件對于化妝品在細(xì)節(jié)上的定義有所差異，不僅會導(dǎo)致消費(fèi)者或是化妝品企業(yè)無法確認(rèn)參考依據(jù)，更重要的是極易因化妝品質(zhì)量監(jiān)管工作中的差異造成監(jiān)管漏洞。如站在衛(wèi)生部視域下，化妝品不包含香皂、牙膏等，而質(zhì)檢部門化妝品定義包含香皂與牙膏。第二,在化學(xué)、科技、化妝品生產(chǎn)技術(shù)不斷發(fā)展背景下，市場中出現(xiàn)大量全新技術(shù)，如納米科技、基因科技，而一些具有除皺、除螨、除口腔除味等特殊功能的化妝品，并未被納入到化妝品范圍內(nèi)，因而這些產(chǎn)品游離于監(jiān)督管理范圍之外，如此不利于對消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)，更給不法商家以可乘之機(jī)[4]。

2.2 監(jiān)管效率有待提升

對化妝品質(zhì)量監(jiān)管效率有待提升，主要體現(xiàn)于化妝品行業(yè)協(xié)會監(jiān)管作用相對有限。我國化妝品行業(yè)協(xié)會有二，其一為“中國香料香精化妝品工業(yè)協(xié)會”，其二為“中華全國工商聯(lián)合會美容化妝品業(yè)協(xié)會”，二者在化妝品質(zhì)量監(jiān)管領(lǐng)域承擔(dān)協(xié)助政府監(jiān)督、推動行業(yè)發(fā)展職能。中國香料香精化妝品工業(yè)協(xié)會，同時負(fù)責(zé)對行業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量開展監(jiān)督，并負(fù)責(zé)發(fā)布化妝品產(chǎn)品質(zhì)量信息。雖然兩個協(xié)會對于化妝品產(chǎn)品質(zhì)量可起到有效的作用，然其行使的權(quán)力，必須依托于政府部門配合才可真正發(fā)揮，在無政府配合下，兩個行業(yè)協(xié)會監(jiān)督作用十分有限，因我國化妝品市場監(jiān)管始終由政府擔(dān)任監(jiān)管主體，在大量不法商家生產(chǎn)、經(jīng)營質(zhì)量偽劣化妝品背景下，行業(yè)自律與協(xié)會監(jiān)管作用十分有限，而政府區(qū)域行業(yè)領(lǐng)域差異，對于化妝品質(zhì)量監(jiān)管缺少技術(shù)性，導(dǎo)致化妝品監(jiān)管專業(yè)性始終處于有待提升狀態(tài)，加之政府部門職責(zé)交叉、事務(wù)繁忙，當(dāng)值政府往往無暇顧及化妝品領(lǐng)域強(qiáng)力監(jiān)管。故，若想加強(qiáng)化妝品產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管力度，應(yīng)改變僅以政府為化妝品質(zhì)量監(jiān)督主體的模式，應(yīng)合理擴(kuò)展監(jiān)督主體，并高度重視行業(yè)自律性組織起到的監(jiān)督效應(yīng)[5]。

2.3 追責(zé)制度有待健全

化妝品質(zhì)量監(jiān)督追責(zé)制度有待健全，主要體現(xiàn)于產(chǎn)品信息說明中缺少責(zé)任追究機(jī)制。我國《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》要求化妝品標(biāo)簽必須注明產(chǎn)品名稱、廠名、企業(yè)衛(wèi)生許可證編號，說明書或是小包裝上必須注明生產(chǎn)日期、有效使用期限。對于特殊用途化妝品，還需注明批準(zhǔn)文號，對于可能引起不良反應(yīng)產(chǎn)品則必須注明使用方法。同時《條例》中明確規(guī)定這些內(nèi)容必須以中文記載，倘若化妝品標(biāo)簽為非中文，則大量消費(fèi)者看不懂，標(biāo)簽、包裝便失去原有意義。雖然我國法律條文中明確要求必須使用中文標(biāo)簽，并且已于我國化妝品市場形成制度化，但是法律條文中并未明確化妝品產(chǎn)品不使用中文標(biāo)簽的后果，因此標(biāo)簽使用制度往往會被部分化妝品生產(chǎn)廠商違反，這一現(xiàn)象不僅導(dǎo)致市場消費(fèi)者甄別化妝品難度提升，更為大量不法商家向市場流入劣質(zhì)化妝品提供漏洞[6]。

3 我國化妝品質(zhì)量監(jiān)督管理制度完善策略

3.1 統(tǒng)一化妝品制度且明確監(jiān)管范圍

針對監(jiān)管范圍有待明確問題，若想自根源改善我國化妝品質(zhì)量問題，首先，應(yīng)自化妝品質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制入手。第一是在化妝品監(jiān)管相關(guān)制度中，對化妝品產(chǎn)品內(nèi)涵進(jìn)行統(tǒng)一。目前，我國化妝品定義，包括衛(wèi)生部定義與質(zhì)檢總局定義，具有差異性的文件制度必然為不法分子提供漏洞。站在當(dāng)前我國化妝品市場角度分析，我國質(zhì)檢總局對于化妝品的定義范圍更大，更符合目前化妝品產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展、種類快速蔓延情況，且質(zhì)檢總局對于化妝品的定義兜底范圍為保持良好狀態(tài)的產(chǎn)品，故國家相關(guān)部門應(yīng)加快統(tǒng)一步伐，盡快合理將衛(wèi)生部、質(zhì)檢總局對于化妝品的定義制度進(jìn)行統(tǒng)一。

此外，相關(guān)監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)化妝品監(jiān)管范圍的明晰。首先，在明確化妝品監(jiān)管對象階段，應(yīng)于制度中明確哪些企業(yè)納入至化妝品監(jiān)管范圍，哪些企業(yè)應(yīng)排除在外，最大化避免出現(xiàn)監(jiān)管死角、監(jiān)管盲區(qū)，杜絕不法企業(yè)打法律“擦邊球”，如此不僅可維護(hù)化妝品消費(fèi)者身心健康、經(jīng)濟(jì)利益，更可維護(hù)化妝品市場秩序。其次，明細(xì)化妝品監(jiān)管范圍，第一要明確生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)營企業(yè)的區(qū)別，以保護(hù)消費(fèi)者利益為最終目的，將所有化妝品產(chǎn)業(yè)中處于法律模糊地帶的企業(yè)進(jìn)行明晰，避免企業(yè)打法律擦邊球生產(chǎn)劣質(zhì)化妝品。再次，相關(guān)部門應(yīng)對化妝品生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)采取兩套監(jiān)管方式，結(jié)合兩種類型企業(yè)特點(diǎn)建立不存在任何模糊地帶、監(jiān)管嚴(yán)絲合縫的制度。此外，當(dāng)化妝品企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營范圍模糊不定期間，應(yīng)遵循如下原則區(qū)分。原則一：保障消費(fèi)者利益基礎(chǔ)上，盡量尋找經(jīng)濟(jì)發(fā)展、消費(fèi)者權(quán)益平衡；原則二：生產(chǎn)與經(jīng)營界定階段，站在法律規(guī)定角度，區(qū)分企業(yè)生產(chǎn)或是經(jīng)營行為[7]。

3.2 提升行業(yè)協(xié)會地位

僅依靠政府作為化妝品質(zhì)量監(jiān)管主體，對于市場層出不窮的化妝品不法商家以及化妝品制造、研發(fā)技術(shù)，無法起到高效監(jiān)督效果。政府應(yīng)提升化妝品行業(yè)協(xié)會監(jiān)督的地位，并聯(lián)合更多社會監(jiān)督力量開展化妝品質(zhì)量安全監(jiān)督，聯(lián)合政府、行業(yè)協(xié)會、多個部門形成統(tǒng)一、高效安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，改變過去食品藥品、工商部門、質(zhì)檢部門各行其是現(xiàn)狀，統(tǒng)一制定各部門監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，在徹底終結(jié)多部門、重復(fù)行政行為基礎(chǔ)上，明確制定出各部門監(jiān)管職責(zé)制度與“誰監(jiān)管、誰負(fù)責(zé)”追責(zé)制度，一旦化妝品產(chǎn)品出現(xiàn)質(zhì)量問題，可立即以制度為依據(jù)找到責(zé)任承擔(dān)者并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，在此基礎(chǔ)上，提升化妝品市場中“中國香料香精化妝品工業(yè)協(xié)會”與“中華全國工商聯(lián)合會美容化妝品業(yè)協(xié)會”監(jiān)督地位，充分發(fā)揮協(xié)會作用，如在政府進(jìn)行化妝品抽查與抽檢后，將抽檢結(jié)果送至協(xié)會進(jìn)行二次檢驗(yàn)，充分發(fā)揮協(xié)會權(quán)威性、專業(yè)性，使協(xié)會真正在化妝品領(lǐng)域成為“第二政府”，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會優(yōu)勢，保障消費(fèi)者健康與利益，繼而最終形成政府、食品藥品+質(zhì)檢+工商、行業(yè)協(xié)會三角形監(jiān)督關(guān)系，三者相互合作、促進(jìn)、監(jiān)督最終形成健全化妝品監(jiān)管制度。

3.3 健全責(zé)任追究制度

產(chǎn)品信息追責(zé)制度的完善，是維護(hù)消費(fèi)者健康、利益的重要因素，而產(chǎn)品信息說明制度責(zé)任追究，是落實(shí)制度的重要依據(jù)。在完善、健全責(zé)任追究制度期間，應(yīng)遵循以下原則，客觀、公正、實(shí)事求是、有錯必糾、有責(zé)必問、懲處教育結(jié)合原則。結(jié)合上述原則，相關(guān)部門首先應(yīng)制定產(chǎn)品信息說明制度，制度中明確要求化妝品必須使用中文、產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全成分表示，同時于制度中明確“產(chǎn)品信息說明制度”的使用范圍，針對未按照制度要求生產(chǎn)、經(jīng)營化妝品產(chǎn)品的商家，應(yīng)在何種范圍下追究其責(zé)任，圍繞化妝品產(chǎn)品信息未使用中文標(biāo)簽、產(chǎn)品成分未嚴(yán)格遵循含量多少標(biāo)識、產(chǎn)品成分表示不全以及不符合其他的成分標(biāo)識規(guī)范，詳細(xì)劃分追責(zé)范圍。在執(zhí)行制度階段，需要協(xié)調(diào)執(zhí)法工作并嚴(yán)格開展執(zhí)法，針對觸犯法律的化妝品廠商管理者等相關(guān)人員應(yīng)及時移交至司法部門，依法進(jìn)行責(zé)任追究。

責(zé)任追究制度下責(zé)任追究種類應(yīng)制定多個層級，包括警告級、罰款級、責(zé)令改正等多種方式。對于未使用中文標(biāo)簽化妝品企業(yè)，首次發(fā)現(xiàn)進(jìn)行責(zé)令改正、警告，警告后仍不悔改予以罰款處理。首次發(fā)現(xiàn)未標(biāo)注全成分企業(yè)，直接進(jìn)行責(zé)令改正+警告+罰款處理。

健全責(zé)任追究制度，其目的是對化妝品產(chǎn)品信息說明制度提供保障與后盾，一旦化妝品企業(yè)違反制度，則可對其追究責(zé)任，以實(shí)現(xiàn)對化妝品市場消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)，并督促化妝品企業(yè)嚴(yán)格遵守制度，并保障消費(fèi)者知情權(quán)，構(gòu)建更加健全的化妝品質(zhì)量監(jiān)管體系[8]。

結(jié) 論

本文對我國化妝品質(zhì)量監(jiān)督管理制度提出完善措施，在指出目前我國化妝品質(zhì)量問題集中于濫用違禁材料、限用材料與細(xì)菌超標(biāo)后，指出目前我國化妝品質(zhì)量監(jiān)督管理制度監(jiān)督范圍有待明確，僅以政府為監(jiān)督主體的監(jiān)管效率有待提升，且化妝品產(chǎn)品信息說明中缺乏責(zé)任追究制度，對于上述問題，首先應(yīng)統(tǒng)一化妝品定義，在明確監(jiān)管范圍之后，提升“中國香料香精化妝品工業(yè)協(xié)會”與“中華全國工商聯(lián)合會美容化妝品業(yè)協(xié)會”監(jiān)督地位，同政府與其它監(jiān)管部門形成三角監(jiān)管模式，相互合作、促進(jìn)與監(jiān)督。最后，提出應(yīng)健全產(chǎn)品信息追責(zé)制度，在制度中明確違反法律后的處理方式、處理等級、不同情況下的處理方法，以有效保障消費(fèi)者權(quán)益，構(gòu)建健全化妝品質(zhì)監(jiān)體系。