宋 磊 謝予昭

（北京大學 政府管理學院，北京 海淀 100871）

在改革開放進程之中，如果說政治領域的變化是改革的前提，那么經(jīng)濟領域的變化則是改革的中心。在經(jīng)濟領域的變化之中，如何完成從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌，即如何建立中國式政府—市場關系，具有關鍵地位。但是，在現(xiàn)階段，中國式政府—市場關系的演進過程及其理論意義在相當程度上處于黑箱之中。比如，在論及上述問題的時候，先行研究大多停留在列舉“有計劃的商品經(jīng)濟”“國家調(diào)節(jié)市場、市場引導企業(yè)”“社會主義市場經(jīng)濟”等標準論述的層面。在這種討論方式之下，關于中國式政府—市場關系的演進過程與理論意義的理解難以深化。基于上述認識，本文試圖以產(chǎn)業(yè)政策為中心，為解決上述問題提供一個具體的方向。

一、為什么產(chǎn)業(yè)政策是理解中國式政府—市場關系的重要視角

產(chǎn)業(yè)政策之所以是理解中國式政府—市場關系的重要視角，主要是因為產(chǎn)業(yè)政策不但是相關改革的起點之一、貫穿了整個改革過程，而且是中國在政府—市場關系方面可供其他發(fā)展中國家借鑒的主要經(jīng)驗。

首先，引進產(chǎn)業(yè)政策是中國式政府—市場關系得以形成的起點之一。改革初期，在如何調(diào)整政府和市場的關系問題上，存在分別來自東歐和東亞的兩個思想來源以及與其相對應的兩個調(diào)整方向。眾所周知，東歐的改革思路在1980年代初期的中國具有重要影響。以前南斯拉夫為代表的東歐國家所進行的改革以企業(yè)為中心，強調(diào)工人在企業(yè)之中的主體地位。這一改革思路直接影響了中國學術界和實務界的思考方向。比如，在中國改革進程之中具有重要地位的企業(yè)本位論[1]等改革思路和承包制等改革措施明顯地受到了東歐思路的影響。在同一時期，對于中國的市場化改革產(chǎn)生了重要影響的另一個思路來自東亞。二戰(zhàn)后，以日本為代表的東亞經(jīng)濟體表現(xiàn)突出，比較成功地完成了從戰(zhàn)時經(jīng)濟或戰(zhàn)時計劃體制向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程。當時的學術界普遍認為，產(chǎn)業(yè)政策在東亞經(jīng)濟體的發(fā)展之中發(fā)揮了重要作用。在引進產(chǎn)業(yè)政策的過程中發(fā)揮了決定性作用的政策研究機構認為，可以通過引進產(chǎn)業(yè)政策來啟動中國的市場化改革。具體來說，相關政策研究機構明確指出，引進產(chǎn)業(yè)政策不但有助于提高經(jīng)濟效益，而且可以推動經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變[2]。在實踐之中，源于東歐和東亞的企業(yè)改革和產(chǎn)業(yè)政策先后實施，相互激蕩，共同推動了中國的市場化進程。因此，企業(yè)改革和產(chǎn)業(yè)政策都可以成為理解中國的市場化改革的啟動邏輯的出發(fā)點。

其次，產(chǎn)業(yè)政策貫穿了中國的市場化改革的整個過程。一方面，在中國的實踐之中，針對不同行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策是規(guī)范政府和作為市場主體的企業(yè)之間關系的主要政策工具；另一方面，在財政、金融政策之外，直接指向具體行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策從來都是各級政府推動經(jīng)濟發(fā)展的主要政策手段。換言之，在相當程度上，中國式政府—市場關系就是在產(chǎn)業(yè)政策的實施和調(diào)整過程之中逐步形成的。因此，考察產(chǎn)業(yè)政策的實施和調(diào)整過程，有助于我們理解中國式政府—市場關系的演進過程。

再次，盡管中國的產(chǎn)業(yè)政策始于政策引進，但是中國實踐的部分內(nèi)容正在成為中國在政府—市場關系領域向其他發(fā)展中國家提供的經(jīng)驗的主要部分。不同國家在政策領域的相互學習一般被稱為政策轉(zhuǎn)移。在這一研究領域，產(chǎn)業(yè)政策是中國的政策實踐之中經(jīng)歷了從引進到出口的少數(shù)政策之一。因此，從產(chǎn)業(yè)政策的角度切入，有助于展現(xiàn)中國式政府—市場關系的國際意義。

二、中國式政府—市場關系的演進過程

從產(chǎn)業(yè)政策的角度來看，中國式政府—市場關系的演變經(jīng)過了以下階段。

第一階段，以行政思路解讀市場邏輯。在改革初期，由于難以直接廢除經(jīng)濟計劃，所以市場化改革面臨一個理論難題，即如何論證經(jīng)濟計劃和商品經(jīng)濟（或后來的市場經(jīng)濟）并不矛盾。正如我們熟悉的那樣，政治經(jīng)濟學家以引用經(jīng)典作家的相關論述的方式化解了這一難題。但是，如何在實踐之中找到可以讓經(jīng)濟計劃和商品經(jīng)濟相結合的政策手段仍然是一個令人困擾的問題。為了解決這一問題，主流政策研究機構首先將產(chǎn)業(yè)政策解讀為政府控制經(jīng)濟的重要手段，為最可能反對市場化改革的原國家計委等政策機構預留了解釋空間。一些在當時具有重要影響的學者甚至直接提出經(jīng)濟計劃就是產(chǎn)業(yè)政策[3][4]。將經(jīng)濟計劃等同于產(chǎn)業(yè)政策意味著以行政思路來解讀市場邏輯，是關于產(chǎn)業(yè)政策的一種“誤讀”。當然，這種“誤讀”可能是策略性的解讀。不管這些研究機構和學者對于產(chǎn)業(yè)政策所進行的解讀是否是策略性的，重要的是，在這種解讀方式下，部分政策機構對于產(chǎn)業(yè)政策的抵制被弱化。因為產(chǎn)業(yè)政策實際上是以市場機制為前提的，所以在推行產(chǎn)業(yè)政策的過程之中，市場機制必然被引入。隨著學術界在市場機制和產(chǎn)業(yè)政策的關系這一問題上逐漸形成共識，市場機制的作用空間開始增大。

第二階段，以行政措施培育市場機制。在這一時期，產(chǎn)業(yè)政策以助推市場主體和改進市場環(huán)境兩種形式促進了市場機制的發(fā)展。企業(yè)是市場經(jīng)濟的主體。但是，在啟動市場化改革之后，中國政府面對的問題是大量效率不高、規(guī)模不同的國企并存，民營企業(yè)尚未出現(xiàn)。在推動國企改革方面，產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮了重要作用。在中國的政策實踐之中，產(chǎn)業(yè)政策主要由產(chǎn)業(yè)結構政策和產(chǎn)業(yè)組織政策構成。在產(chǎn)業(yè)組織政策方面，中國政府重點推行以大型國企為中心的企業(yè)集團化政策，擴大了一批具有競爭優(yōu)勢的企業(yè)的規(guī)模，為這些企業(yè)適應市場機制創(chuàng)造了條件[5]。1990年代在國企改革領域推行的抓大放小政策也是這一思路的延續(xù)[6]。

市場機制的形成是一個長期的過程。在中國，政府對于企業(yè)外部環(huán)境的改進促進了市場機制的形成。在這一問題上，作為產(chǎn)業(yè)政策的工業(yè)園區(qū)政策和引進外資政策發(fā)揮了積極作用。工業(yè)園區(qū)政策的意義在于政府通過改進企業(yè)的外部環(huán)境，在特定的地理空間之內(nèi)促進了市場機制的發(fā)展；引進外資政策的意義則在于直接導入已經(jīng)習慣市場原則的外部市場主體。更為重要的是，工業(yè)園區(qū)政策和引進外資政策相互推動，構成了中國工業(yè)發(fā)展的主旋律之一。具體來說，由于各地方政府以包括工業(yè)園區(qū)政策在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)政策來爭奪包括外企在內(nèi)的具有市場競爭力的企業(yè)，所以各地方政府不得不主動地提高本地經(jīng)濟的市場化水平；同時，這些企業(yè)在各地之間的流動，在整體上推動了市場機制的擴散。

第三階段，以政策調(diào)整引導市場主體。推進市場機制的發(fā)展并不意味著否認市場失敗的存在，強調(diào)政府在市場機制發(fā)展之中的作用也不意味著政府政策不存在問題。實際上，從產(chǎn)業(yè)政策的角度來看，中國式政府—市場關系的演進過程的一個特點是政府具有較強的糾偏能力。中國政府在作為產(chǎn)業(yè)政策的組成部分的技術政策領域的實踐典型地體現(xiàn)了這一特點。從1990年代初期到2005年前后，技術政策的主軸是“以市場換技術”?？陀^地說，這一政策在提高本土企業(yè)生產(chǎn)能力方面具有積極意義。但是，在以GDP為中心的錦標賽模式下，地方政府和企業(yè)往往專注于擴大生產(chǎn)規(guī)模，忽視了產(chǎn)品開發(fā)平臺的建設和自主創(chuàng)新[7]。面對這樣的情況，中國政府在2005年之后，對于技術政策作出了重大調(diào)整，開始積極倡導自主創(chuàng)新政策。過去10余年的實踐表明，技術政策的調(diào)整在相當程度上改變了本土企業(yè)的研發(fā)工作的方向。

第四階段，以行政力量補充市場作用。近年來，在市場機制已經(jīng)基本確立的背景下，中央政府開始強調(diào)以下兩個問題：首先，市場機制應該在資源配置之中發(fā)揮決定性作用，政府也要更好地發(fā)揮作用；其次，政府和企業(yè)的關系應該緊密、透明。很明顯，這樣兩個問題都與產(chǎn)業(yè)政策有關，體現(xiàn)的是以行政力量補充市場作用的思路。

三、中國式政府—市場關系的主要特征

從產(chǎn)業(yè)政策的角度來看，中國式政府—市場關系在形成過程、內(nèi)部結構以及實質(zhì)內(nèi)容上具有明顯的本國特征。就形成過程來說，中國式政府—市場關系是在政府主導下逐步演進的。在中國式政府—市場關系的形成過程之中，政府處于主導地位，不但設定了政府—市場關系的總體發(fā)展方向，而且在實踐中的政府—市場關系背離了這種發(fā)展方向的時候，果斷地進行了政策調(diào)整。2005年前后技術政策的變化以及近年來對于政府和市場關系的再定位就是典型的案例。換言之，政府發(fā)揮了引領者的作用。但是，這并不意味著政府事先設計了政府—市場關系的所有細節(jié)。實際上，中國式政府—市場關系具有實驗主義的特征。一方面，中央政府根據(jù)政策實踐對于原有的政策進行了修正；另一方面，特定政策在實施初期只是一個初步的構想，具體政策細節(jié)在實踐之中逐漸形成。在上述兩個方面，汽車產(chǎn)業(yè)政策和招商引資政策具有典型意義。

在1990年代初期制定的汽車產(chǎn)業(yè)政策之中，主流政策機構直接管理的六家汽車廠（“三大三小”）是主要的政策支持對象。但是，在自主品牌汽車的研發(fā)方面，這些企業(yè)的表現(xiàn)并不突出，相反，以奇瑞、吉利、長安、哈飛為代表的一些地方政府或非直接制定政策部門主管的新興企業(yè)則取得了明顯的進步[8]。面對這一情況，政策制定部門對于原有的政策進行了微調(diào)，將這些企業(yè)納入了支持范圍。由于這些新興企業(yè)都是在地方政府或非直接政策制定部門主導的產(chǎn)業(yè)政策的支持之下發(fā)展起來的，所以，這一事實意味著地方政府或非直接政策制定部門主導的產(chǎn)業(yè)政策之中的合理部分獲得了中央政府的事后認可[9]。在招商引資政策方面，中央政府只是在總體上給定一個大致的方向，具體政策實踐大多由地方政府推進。正是在這樣的實踐之中，協(xié)議地價、優(yōu)惠稅費、水電補貼等做法逐漸形成。更為重要的是，地方政策的一些做法成為中央政府默認的政策措施[10]。

在內(nèi)部結構方面，中國式政府—市場關系具有多樣性。中國經(jīng)濟之中存在國企、民營企業(yè)和外企三類企業(yè)，針對這些企業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策具有明顯的不同。由于產(chǎn)業(yè)政策是構成企業(yè)面對的外部環(huán)境的主要因素，所以，針對不同所有制企業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策的差別實際上意味著中國存在不同類型的政府—市場關系。上述三類企業(yè)分別在不同的產(chǎn)業(yè)群之中占有優(yōu)勢地位。具體來說，國企更多地存在于資源產(chǎn)業(yè)、基礎設施產(chǎn)業(yè)和部分技術含量較高的現(xiàn)代制造業(yè)，民營企業(yè)主要存在于傳統(tǒng)制造業(yè)和部分技術含量較低的現(xiàn)代制造業(yè)，外企則更多地在信息和通信技術等與國際分工體系密切相連的產(chǎn)業(yè)之中占據(jù)優(yōu)勢。更為重要的是，這樣三類企業(yè)分別相對地集中于內(nèi)陸地區(qū)、長江三角洲和珠江三角洲。因此，中國經(jīng)濟之中初步呈現(xiàn)出不同所有制企業(yè)相對地集中于特定產(chǎn)業(yè)群和特定區(qū)域的現(xiàn)象。這意味著中國式政府—市場關系內(nèi)部存在多樣性，而針對不同所有制企業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策影響了這種多樣性的形成[11]。

在實質(zhì)內(nèi)容方面，中國式政府—市場關系具有創(chuàng)新性。從產(chǎn)業(yè)政策的角度來看，在推動企業(yè)形成競爭力的過程之中，中國政府不但引進了其他國家的政策工具，而且對于某些政策工具進行了創(chuàng)造性改進。依據(jù)解釋東亞經(jīng)濟發(fā)展的主流政治經(jīng)濟學流派之一——發(fā)展型國家論的分類，產(chǎn)業(yè)政策具有產(chǎn)業(yè)結構政策和企業(yè)合理化政策兩種形式，前者指在行業(yè)層面上支持特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，后者指在企業(yè)層面上推動企業(yè)提高競爭力的政策[12]。在產(chǎn)業(yè)結構政策方面，中國政府的做法和其他東亞經(jīng)濟體差別不明顯。但是，在企業(yè)合理化政策方面，中國政府的一些實踐是對于東亞實踐的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化。一般來說，所謂企業(yè)合理化政策可以區(qū)分為改進企業(yè)外部環(huán)境的政策、增強特定企業(yè)投資能力的政策和提高企業(yè)管理水平的政策。在改進企業(yè)外部環(huán)境、增強特定企業(yè)投資能力方面，中國創(chuàng)造性地發(fā)展了東亞實踐。比如，基礎設施建設和工業(yè)園區(qū)政策是東亞的企業(yè)合理化政策之中改進企業(yè)外部環(huán)境的重要內(nèi)容。中國不但引進了這些政策，而且在基礎設施、工業(yè)園區(qū)的建設速度、規(guī)模等方面超越了其他東亞經(jīng)濟體。另外，增強特定企業(yè)投資能力的政策廣泛地存在于東亞的實踐之中[13][14]，但是，這種政策往往是一般性的，未具體地將投資增加和技術能力進步聯(lián)系起來。關于中國的產(chǎn)業(yè)政策的案例研究表明，部分地方政府和政策性銀行以符合產(chǎn)業(yè)技術特征的方式強化了特定產(chǎn)業(yè)的領先企業(yè)的投資能力，取得了明顯的效果[15]。這種產(chǎn)業(yè)政策實踐的實質(zhì)是為企業(yè)合理化政策尋找微觀基礎，具有重要的實踐價值和理論意義。這種企業(yè)合理化政策的成功意味著在中國的一些產(chǎn)業(yè)之中出現(xiàn)了嶄新的政府—市場關系。

四、中國式政府—市場關系的理論意義

經(jīng)濟史學家格申克龍曾指出，“在每一個工業(yè)化的場合，對于先進國家發(fā)展過程的模仿看起來都要伴之以不同的、本土性的決定要素?！@一點對于在推行產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中所采取的制度手段而言尤其真實”[16]。中國式政府—市場關系的構筑是一個向其他國家學習的過程，“在推行產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中所采取的制度手段”則與產(chǎn)業(yè)政策高度重合。按照格申克龍的語意，理解中國式政府—市場關系的理論意義的一個有效途徑就是從產(chǎn)業(yè)政策出發(fā)，挖掘這種關系的本國特征。值得提及的是，特定國家的政府—市場關系之中的本國特征，既包括該國的具體做法，也涉及這些做法的理論意義。

首先，中國式政府—市場關系的演進，為豐富市場經(jīng)濟多樣性理論提供了經(jīng)驗基礎。市場經(jīng)濟多樣性理論主要關注不同類型的市場經(jīng)濟的機制和績效，而政府—市場關系是區(qū)分不同國家的市場經(jīng)濟的變量之一。自1960年代以來，這一理論獲得了持續(xù)的發(fā)展。但是，這一理論主要比較西方國家市場經(jīng)濟，忽視了如何將發(fā)展中國家的市場經(jīng)濟納入其分析框架。隨著以中國為代表的新興市場經(jīng)濟體快速發(fā)展，這一領域的研究者開始對于新興市場經(jīng)濟與西方國家的市場經(jīng)濟進行比較。在這種嘗試之中，中國的市場經(jīng)濟占據(jù)重要位置[17]。特別值得提及的是，中國市場經(jīng)濟的發(fā)展不但使得市場經(jīng)濟多樣性理論擴大了研究范圍，而且沖擊了這一理論的一個關鍵假設，即同一國家內(nèi)部只存在一種市場經(jīng)濟類型。在中國經(jīng)濟崛起之前，一些學者注意到了意大利等國內(nèi)部似乎存在不同類型的市場經(jīng)濟。由于這些國家的經(jīng)濟規(guī)模較小，所以國家內(nèi)部的市場經(jīng)濟多樣性問題沒有受到重視。但是，由于中國經(jīng)濟規(guī)模龐大，在針對不同類型企業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策的影響之下中國經(jīng)濟之中開始呈現(xiàn)出多樣性，所以市場經(jīng)濟多樣性論者開始正視國家內(nèi)部的多樣性問題。

其次，中國式政府—市場關系的形成，揭示了發(fā)展中國家在當代國際分工體系之下持續(xù)地實現(xiàn)自主發(fā)展的路徑。中國式政府—市場關系起步于1970年代末至1980年代初，快速發(fā)展于1990年代之后。值得注意的是，國際分工體系在1990年代之后經(jīng)歷了巨大的變化，主要表現(xiàn)為價值鏈在全球范圍內(nèi)充分擴展、國際分工體系逐步形成。換言之，中國式政府—市場關系的形成與當代國際分工體系的發(fā)展幾乎同步。因此，當代國際分工體系在相當程度上影響了中國式政府—市場關系的性質(zhì)和形式。需要注意的是，這種影響既有積極的部分，也有消極的部分。所謂積極的部分主要指大規(guī)模參與國際分工體系為中國企業(yè)理解市場規(guī)則提供了條件，推動了中國的市場經(jīng)濟的形成；所謂消極的部分主要指這種國際分工體系在提高中國企業(yè)的生產(chǎn)能力的同時，抑制了中國企業(yè)自主地形成技術能力的空間[18]。國際分工體系的這種影響是發(fā)展中國家面對的主要外部環(huán)境，對于所有發(fā)展中國家提出了挑戰(zhàn)。從中國產(chǎn)業(yè)政策的實踐出發(fā)，我們可以發(fā)現(xiàn)，中國較好地應對了這種影響，為其他轉(zhuǎn)軌國家或發(fā)展中國家提供了參考。具體來說，一方面，中國政府通過招商引資政策積極導入外資，融入國際分工體系，推動市場經(jīng)濟的形成；另一方面，中國政府適時地對于創(chuàng)新政策進行了調(diào)整，有效地促進了本土企業(yè)的自主發(fā)展。

五、余論

進入21世紀之后，關于中國式政府—市場關系的批評逐漸出現(xiàn)。所謂國家資本主義論和近期國際貿(mào)易爭端之中的一些觀點即是這種批評的代表。由于產(chǎn)業(yè)政策與中國式政府—市場關系的演進過程和理論意義密切相關，針對中國式政府—市場關系的批評往往直接指向產(chǎn)業(yè)政策，所以依據(jù)本文的分析對于上述批評進行回應或許并非沒有意義。

首先，在中國的政策實踐之中，引入產(chǎn)業(yè)政策的目的是為了推動市場經(jīng)濟的發(fā)展而不是為了取代市場經(jīng)濟。其次，中國的產(chǎn)業(yè)政策實踐是從東亞經(jīng)濟體引進的，而東亞經(jīng)濟體之中的產(chǎn)業(yè)政策是市場經(jīng)濟條件下的政策手段。同時，產(chǎn)業(yè)政策不但存在于東亞經(jīng)濟體，而且廣泛地存在于包括歐美在內(nèi)的西方國家不同發(fā)展階段的政策實踐之中[19][20][21]。在這種情況下，以產(chǎn)業(yè)政策為依據(jù)來否定中國式政府—市場關系的市場經(jīng)濟屬性，并不具有很強的說服力。再次，隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展，政府推行產(chǎn)業(yè)政策的措施逐漸規(guī)范。市場機制已開始在資源配置中發(fā)揮決定性作用。同時，盡管存在爭議，但是中國學術界的主流也一直主張政府直接挑選贏家的選擇性產(chǎn)業(yè)政策應該逐漸退出，沒有歧視性的功能性產(chǎn)業(yè)政策應成為產(chǎn)業(yè)政策體系的主體。在上述原因之外，外界對于中國式政府—市場關系或產(chǎn)業(yè)政策的批評與以下兩個現(xiàn)象有關。第一，對于中國的個別政策實踐，中國學者沒有能夠以國際學術界可以理解的表達方式進行說明。關于這一問題，日本學術界在1990年代對于日本實踐的學術論述值得中國學術界借鑒[22]。第二，歐美國家，特別是美國近年來積極地推行產(chǎn)業(yè)政策。于是，世界主要經(jīng)濟體都在推行產(chǎn)業(yè)政策。這種情況在世界經(jīng)濟的發(fā)展過程之中很少出現(xiàn)。國際經(jīng)濟爭端與這一現(xiàn)象不無關系。很明顯，這一問題只能通過國際協(xié)調(diào)的方式解決。